民事訴訟送達(dá)方式規(guī)范化問題的調(diào)查分析報告
XXXXXX課題組
【執(zhí)筆人 滕 威】
司法規(guī)范化建設(shè)，不僅是嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的必要，而且對于加快我國法制建設(shè)的步伐也具有較為深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。多年來，人民法院一直把解決訴訟效率低下的問題作為改革的重點，將注意力集中在司法制度的變革、法院體制的完善等根本性問題上。然而，在司法規(guī)范化建設(shè)活動的排查階段，我們發(fā)現(xiàn)，審判過程中的送達(dá)問題牽扯了法院不小的精力，成為目前訴訟遲延、效率不高的一個較為顯著的標(biāo)志。
我國民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式包括直接送達(dá)、委托送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)五種。按立法的原意，前三種送達(dá)方式是人民法院在審判工作中應(yīng)當(dāng)采用的主要送達(dá)方式，而后兩種方式僅僅是作為前三種送達(dá)方式的補充。但是，實際操作中是否是這樣的呢？對此，我們做了一些調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)存在很多問題，亟需解決和完善。
一、關(guān)于直接送達(dá)存在的問題和原因
我們知道，直接送達(dá)是指送達(dá)人將訴訟文書直接交付受送達(dá)人或其同住成年家屬代收的一種送達(dá)方式。以我們所在的法院為例，2000年以前，直接送達(dá)為我院的主要送達(dá)文書方式，在送達(dá)訴訟文書的總量中占的比例非常大，達(dá)85%以上。而到2002年，已經(jīng)下降到了48%。2003年以來，直接送達(dá)的訴訟文書更少，只占30%甚至更低。一方面是因為現(xiàn)在的通訊工具發(fā)展較快，很多當(dāng)事人可以在電話通知的情況下，來法院領(lǐng)取。這實際上也可以歸為直接送達(dá)的。另一方面，直接送達(dá)又常常因為受送達(dá)人下落不明、逃避送達(dá)甚至拒收文書等，導(dǎo)致多次送達(dá)。有的需要耐心等待，而等待以后，許多文書仍然無法直接送達(dá)。這樣就使得直接送達(dá)的時間往往較長，耽誤案件的審理期限。
究其原因，首先是制度方面的原因。我國的民事送達(dá)制度一直采用職權(quán)主義模式，送達(dá)方式、送達(dá)程序全由法院說了算，當(dāng)事人無權(quán)參與。這樣勢必造成法院的送達(dá)工作任務(wù)繁重，也助長了當(dāng)事人的依賴心理。實際上，法院根本不如一方當(dāng)事人更加掌握對方的行蹤或下落。其次就是社會的發(fā)展，使得人口流動性增強，住所變更頻繁，增加了法院工作人員在送達(dá)上的困難。從規(guī)范化方面來說，直接送達(dá)中出現(xiàn)的問題基本上沒有。
二、關(guān)于委托送達(dá)存在的問題
委托送達(dá)通常是因當(dāng)事人居住在外地，在路途遙遠(yuǎn)送達(dá)不便的情況下委托其它人民法院或單位送達(dá)的一種送達(dá)方式。據(jù)統(tǒng)計，我院2002年委托送達(dá)文書共10件，實際送達(dá)到的為4件；2003年委托送達(dá)5件，實際送達(dá)到的僅為2件。以后的幾年直到2009年，隨著移動通訊工具使用量的擴大，委托送達(dá)越來越少，甚至在審判實踐中沒有使用。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了當(dāng)事人一方在監(jiān)獄服刑的，法院往往會委托獄政部門送達(dá)外，基本上沒有委托送達(dá)的。其實，委托獄政部門送達(dá)還不是民事訴訟法所規(guī)定的法院之間的委托送達(dá)。而我們在審判實踐中，接收到外地法院委托送達(dá)的數(shù)量也非常少。
查找原因，委托送達(dá)的成功率非常低。在審判實踐中出現(xiàn)最多的情況就是，委托送達(dá)后，在較長的時間內(nèi)杳無音訊收不到送達(dá)回證。我們也可以理解受托法院，試想，各法院自身的工作就很繁重，且經(jīng)費緊張，怠于送達(dá)其他法院的文書便在情理之中。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)，不認(rèn)真完成委托法院委托送達(dá)的事務(wù)，是違反民訴法規(guī)定的，其不僅造成了委托法院訴訟成本的無端增加，更嚴(yán)重的是對司法高效要求的破壞。這是受“地方本位主義”、地方保護(hù)主義影響的結(jié)果，是在民事送達(dá)方面的司法不規(guī)范行為。
三、關(guān)于郵寄送達(dá)存在的問題
郵寄送達(dá)是目前各地法院為節(jié)省訴訟成本而采用的一種快捷方便的送達(dá)方式。2003年，我院采用郵寄送達(dá)方式的約350件（不包括業(yè)務(wù)庭郵寄送達(dá)傳票和裁判文書），占總送達(dá)量的50%以上；2004年，我院郵寄送達(dá)已達(dá)286件（包括業(yè)務(wù)庭郵寄傳票和裁判文書），占總送達(dá)量的58%以上。近幾年，每年郵寄送達(dá)的數(shù)量都在增加，2009年全年約有5000多件訴訟文書通過特快專遞的郵寄方式送達(dá)，約占民事案件需要送達(dá)數(shù)的70%；另外還有約15%的訴訟文書是通過郵局掛號郵寄方式或不掛號郵寄方式寄出的。由于郵寄送達(dá)量較大，郵寄送達(dá)出現(xiàn)的問題也最多，調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有如下幾個問題：
首先，掛號郵寄送達(dá)或不掛號郵寄送達(dá)的送達(dá)回證一般不會回來，甚至在普通郵寄送達(dá)中，法院無法知曉受送達(dá)人是否受到了訴訟文書，造成法院工作的被動；掛號回執(zhí)拖延返回，造成法官無法得知訴訟文書是否送達(dá)當(dāng)事人而不能決定開庭，阻礙了訴訟程序的順利進(jìn)行。
其次，當(dāng)事人拒收郵件，導(dǎo)致郵件被原封不動地退回。在這種情況下，法院不應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)送達(dá)，因為案卷中沒有證明受送達(dá)人已受到訴訟文書的證據(jù)，而且受送達(dá)人根本未開啟信封，不可能知道里面的內(nèi)容，故應(yīng)視為尚未送達(dá)。
第三，司法郵政專遞的主體——郵遞員，畢竟不是司法人員，若當(dāng)事人拒收訴訟文書，他們只能將郵件帶回而不能進(jìn)行留置送達(dá)。
第四，由于受送達(dá)人的同住成年家屬可簽收郵件，而郵遞員不會去審查核對這些人的身份，往往導(dǎo)致投遞錯誤。審判實踐中，郵遞員為了完成送達(dá)任務(wù)，將郵件留置于受送達(dá)人的鄰居或親友處轉(zhuǎn)達(dá)，亦或交受送達(dá)人所在的基層組織轉(zhuǎn)達(dá)等情況時有發(fā)生，若受托人不及時轉(zhuǎn)達(dá)，則會延誤訴訟。
四、關(guān)于公告送達(dá)存在的問題
公告送達(dá)是在民事訴訟中利用司法推定的原理，在直接送達(dá)不能的情況下，通過發(fā)布公告且在經(jīng)過一定的期限后即視為送達(dá)的一種送達(dá)方式。公告送達(dá)必須是在另外四種送達(dá)方式均無效果的情況下方可適用，而且應(yīng)當(dāng)注明公告送達(dá)的原因。
近幾年來，法院公告送達(dá)的數(shù)量呈逐年上升的趨勢。就從人民法院報刊登的公告數(shù)量也能反映出來，如2000年1月1日到2002年1月1日的二年時間內(nèi)，《人民法院報》就刊登了近5.7萬條送達(dá)公告。我院在2006年的民事案件中，共采用公告送達(dá)18次；2007年采用26次；2008年采用35次；2009年，采用公告送達(dá)44次，2010年的尚未統(tǒng)計，從走勢看，估計數(shù)量不會少于60次。
目前公告出現(xiàn)的問題最多，尤其是送達(dá)的方式很不統(tǒng)一，有在當(dāng)?shù)貓蠹埳峡?，有在《人民法院報》上刊登，有在法院公告欄?nèi)張貼的，也有在受送達(dá)人住所地張貼的。無論哪種公告方式，似乎都不違背民事訴訟法的規(guī)定。一般情況下，公告送達(dá)都是因當(dāng)事人離開住所而不知下落，或者雖有音訊，但其在外地的住所不定等，如在其原住所地張貼公告，則很難為當(dāng)事人所知曉。盡管公告送達(dá)的方式是采推定原理，但推定必須建立在一個合理的前提條件之下，至少應(yīng)當(dāng)使公告的覆蓋范圍能及于被告。否則，就可視為對受送達(dá)人訴訟權(quán)利的極不尊重，明顯違背了程序的正義性要求。
公告送達(dá)中還有一個非常重要的問題，就是公告的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。原告往往將被告下落不明直接寫在民事訴狀中。在這部分案件中，由法官決定采用公告送達(dá)的占60%以上。問題是沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，究竟哪個案件當(dāng)事人可以采取公告送達(dá)的方式，哪個當(dāng)事人不能采取公告送達(dá)的方式，全憑送達(dá)法官的自由裁量，似乎隨意性太大，也是司法不規(guī)范行為的表現(xiàn)之一。加上有的當(dāng)事人公告費預(yù)交困難，特別是當(dāng)原告不愿意預(yù)交的時候，公告送達(dá)便難以被采用，有時會被按撤訴處理，有時用中止的方式變相地拖著不辦。
分析認(rèn)為，對這類案件究竟應(yīng)當(dāng)如何處理，應(yīng)當(dāng)有一個明確的、較為具體的規(guī)定。
五、關(guān)于留置送達(dá)存在的問題
留置送達(dá)是指人民法院在受送達(dá)人不具有法律上的理由而拒收訴訟文書時，把文書直接留放在受送達(dá)人處所的送達(dá)方式。適用留置送達(dá)時，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)基層組或者受送達(dá)人所在單位的代表到場進(jìn)行見證。但此規(guī)定在實際操作中比較困難。
2010年1～5月份，到當(dāng)事人住處進(jìn)行直接送達(dá)的訴訟文書大約在180余件，其中留置送達(dá)的約25件，而其中真正能按照《民事訴訟法》規(guī)定邀請基層組織或者所在單位代表到場見證的，還不到10件。留置送達(dá)難的主要原因，是法律規(guī)定與實際脫節(jié)。在實際送達(dá)活動中，由于城市的基層組織是社區(qū)，而法律上還沒有界定社區(qū)職責(zé)、性質(zhì)，其并無義務(wù)要協(xié)助或配合法院送達(dá)訴訟文書，因此，這一塊工作難度大；而在農(nóng)村社區(qū)，基層組織是村委會，由于我國是一個典型的熟人社會，村委會成員對村民都比較熟悉，加上村民通常都認(rèn)為做被告不好，因此村委會在受到法院邀請時，都會表示不愿意見證，借故推托或者回避，甚至還給被告通風(fēng)報信。
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，留置送達(dá)目前出現(xiàn)了一些錯誤的方法，就是將訴訟文書塞進(jìn)受送達(dá)人的家門，或者將訴狀副本和開庭傳票張貼于其門上，拍照固定。但這些均不符合留置送達(dá)的法律規(guī)定。
六、規(guī)范送達(dá)的幾點建議
無論采用何種送達(dá)方式，都應(yīng)當(dāng)以程序的正當(dāng)性為原則，作為法官，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查送達(dá)的合法性。講求公正與效率，決不能以犧牲正當(dāng)程序為代價。司法實踐中的送達(dá)方式，是最容易出問題的地方，也是最會影響司法公正與效率的敏感區(qū)域，亟需引起重視并加以規(guī)范。我們建議：
1、應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人申請直接送達(dá)部分訴訟文書，以增強當(dāng)事人在訴訟文書送達(dá)方面的積極作用。
2、關(guān)于委托送達(dá)，應(yīng)當(dāng)將接受委托并在一定的合理期限內(nèi)送達(dá)完畢，作為受托法院的一項必須完成的任務(wù)。若委托內(nèi)容不明，也應(yīng)盡快與委托法院聯(lián)系，讓其補充提供準(zhǔn)確的信息，以便順利送達(dá)；
3、在法官能夠直接送達(dá)的情況下，不使用郵寄送達(dá)，也就是說，不應(yīng)當(dāng)將郵寄送達(dá)作為常用的、普遍的送達(dá)方式；
4、在民事訴訟法尚未取消張貼公告的送達(dá)方式之前，可掌握不再適用張貼公告的送達(dá)方式，即使一定要用，也要掌握一定的條件，嚴(yán)格地把關(guān)控制；當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向承辦法官提出申請，并附有對方當(dāng)事人下落不明的證據(jù)，方可進(jìn)行公告送達(dá)。
5、關(guān)于留置送達(dá)，現(xiàn)在法律規(guī)定一定要有見證人的規(guī)定，一方面是對送達(dá)法官的不信任，另一方面，也容易造成送達(dá)效率低下，增加訴訟成本。所以留置送達(dá)倒是可以利用現(xiàn)代科技，適用照相、攝像等方式予以證明送達(dá)效果。
6、關(guān)于郵寄送達(dá)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照最高人民法院發(fā)布的專門的司法解釋執(zhí)行。
二〇一〇年XX月XX日
民事訴訟中幾種送達(dá)方式存在的問題及其改進(jìn)
滕 威
近年來，全國各地都把解決訴訟效率低下的問題作為改革的重點，將注意力集中在司法制度的變革、法院體制的完善等根本性問題上。然而筆者發(fā)現(xiàn)，審判過程中的送達(dá)問題牽扯了法院不小的精力，成為目前訴訟遲延的一個較為顯著的標(biāo)志。我國民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式包括直接送達(dá)、委托送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)五種。按立法的原意，前三種送達(dá)方式是人民法院在審判工作中應(yīng)用的主要送達(dá)方式，后兩種方式僅僅是作為前三種送達(dá)方式的補充。下面分別列舉幾種送達(dá)方式中存在的問題并提出一些改革性的建議：
一、關(guān)于委托送達(dá) 委托送達(dá)通常是因當(dāng)事人居住在外地，在路途遙遠(yuǎn)送達(dá)不便的情況下委托其它人民法院或單位送達(dá)的一種送達(dá)方式。審判實踐中出現(xiàn)最多的情況就是，委托送達(dá)后，在較長的時間內(nèi)杳無音訊收不到送達(dá)回證。各法院自身的工作就很繁重，且經(jīng)費緊張，因而怠于送達(dá)似在情理之中，但卻有違民訴法的規(guī)定，造成了委托法院訴訟成本的無端增加，更嚴(yán)重的是對司法高效要求的破壞。故筆者建議，司法解釋應(yīng)當(dāng)將接受委托并在一定的合理期限內(nèi)送達(dá)完畢，作為受托法院的一項必須完成的任務(wù)。若委托內(nèi)容不明，也應(yīng)盡快與委托法院聯(lián)系，讓其補充提供準(zhǔn)確的信息，以便順利送達(dá)。
二、關(guān)于郵寄送達(dá) 郵寄送達(dá)是目前各地法院為節(jié)省訴訟成本而采用的一種快捷方便的送達(dá)方式。但郵寄送達(dá)出現(xiàn)的問題也最多。首先，郵寄送達(dá)的送達(dá)回證一般不會回來，甚至在普通郵寄送達(dá)中，法院無法知曉受送達(dá)人是否受到了訴訟文書，造成法院工作的被動；其次，當(dāng)事人拒收郵件，導(dǎo)致郵件被原封不動地退回。在這種情況下，法院不應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)送達(dá)，因為案卷中沒有證明受送達(dá)人已受到訴訟文書的證據(jù)，而且受送達(dá)人根本未開啟信封，不可能知道里面的內(nèi)容，故應(yīng)視為尚未送達(dá)。第三，許多法院都實行了司法郵政專遞，但須知，郵遞員畢竟不是司法人員，若當(dāng)事人拒收訴訟文書，他們往往將郵件帶回而不能進(jìn)行留置送達(dá)。第四，由于受送達(dá)人的同住成年家屬可簽收郵件，而郵遞員不會去審查核對這些人的身份，往往導(dǎo)致投遞錯誤。審判實踐中，郵遞員為了完成送達(dá)任務(wù)，將郵件留置于受送達(dá)人的鄰居處托其轉(zhuǎn)達(dá)或者托受送達(dá)人的親友轉(zhuǎn)達(dá)，亦或交受送達(dá)人所在的基層組織轉(zhuǎn)達(dá)等情況時有發(fā)生，若受托人不及時轉(zhuǎn)達(dá)，則會延誤訴訟。筆者建議，在法官能夠直接送達(dá)的情況下，不使用郵寄送達(dá)，也就是說，不應(yīng)當(dāng)將郵寄送達(dá)作為常用的、普遍的送達(dá)方式。
三、關(guān)于公告送達(dá) 公告送達(dá)是在民事訴訟中利用司法推定的原理，在直接送達(dá)不能的情況下，通過發(fā)布公告且在經(jīng)過一定的期限后即視為送達(dá)的一種送達(dá)方式。公告送達(dá)必須是在另外四種送達(dá)方式均無效果的情況下方可適用，而且應(yīng)當(dāng)注明公告送達(dá)的原因。目前公告送達(dá)的方式很不統(tǒng)一，有在當(dāng)?shù)貓蠹埳峡堑?，有在人民法院報上刊登的，有在法院公告欄?nèi)張貼的，也有在受送達(dá)人住所地張貼的，無論哪種公告方式，似乎都不違背民事訴訟法的規(guī)定。筆者認(rèn)為，一般情況下，公告送達(dá)都是因當(dāng)事人離開住所而不知下落，或者雖有音訊，但其在外地的住所不定等，如在其原住所地張貼公告，則很難為當(dāng)事人所知曉。盡管公告送達(dá)的方式是采推定原理，但推定必須建立在一個合理的前提條件之下，至少應(yīng)當(dāng)使公告的覆蓋范圍能及于被告。否則，就可視為對受送達(dá)人訴訟權(quán)利的極不尊重，明顯違背了程序的正義性要求。故筆者建議，在民事訴訟法尚未取消張貼公告的送達(dá)方式之前，可掌握不再適用張貼公告的送達(dá)方式，即使一定要用，也要掌握一定的條件，嚴(yán)格地把關(guān)控制。
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