沒有實(shí)體權(quán)利的起訴人不具備行政訴訟原告主體資格
——原告張某訴被告D縣房管局與第三人王某、J局房屋行政登記案
劉萬金
（載《行政法律文件解讀》2008年第9輯）
[要旨]
以客觀上不存在的“權(quán)利”受侵犯為由提起行政訴訟，該起訴人不具備訴訟主體資格。
[案情]
原告：張某，系J局離休干部李某之妻。
被告：D縣房管局。
第三人：王某，系J局職工。
第三人：J局。
1994年10月5日，按照房改政策，李某從J局分得的3間福利平房和其在院內(nèi)自建的2間配房取得了被告頒發(fā)的D房改字第109號《房產(chǎn)證》。
1997年，J局?jǐn)M在縣城東區(qū)集資建設(shè)3棟宿舍樓，李某報(bào)名購買了其中一套樓房。
2001年，全縣清理多套住房，進(jìn)行第二次房改，李某選擇了退出平房，參與房改J局即將建設(shè)的東區(qū)宿舍樓。2001年5月1日，李某與J局簽訂《房地產(chǎn)買賣契約》：J局將當(dāng)初房改時(shí)李某交納的房改款1671.80元退還給李某；李某將“3間平房”退還給J局。同日，李某將其D房改字第109號《房產(chǎn)證》交給被告，被告注銷了與該房產(chǎn)證相應(yīng)的房產(chǎn)登記。
2002年3月20日，按照房改政策，J局又以20967元的價(jià)格,將上述“3間平房”賣給其職工王某。2002年6月19日，被告對王某頒發(fā)了D房改字第227號《房產(chǎn)證》。該證中只有3間主房，沒有2間配房。
后因拆遷受阻，J局?jǐn)M建設(shè)的3棟宿舍樓只建設(shè)了2棟，李某和另外19位購房戶所選定購買的那棟宿舍樓沒能建成。
其間，李某去世。
其后，J局將在縣城東區(qū)沒能建成的宿舍樓遷至縣城西區(qū)，建設(shè)了西區(qū)宿舍樓。樓房遷址后，因?yàn)闁|區(qū)、西區(qū)宿舍樓在地理環(huán)境、樓房面積、樓房價(jià)格等方面存在差異，原告與J局發(fā)生爭議。為解決爭議，J局于2004年11月5日作出《有關(guān)意見》：“1、因張某生活困難，決定按東區(qū)宿舍樓的房改標(biāo)準(zhǔn)給予照顧：應(yīng)交4.12萬元，已交3.5萬元，尚欠6200元。張某交齊該款后，J局將西區(qū)宿舍樓的鑰匙交付張某。2、J局黨委原作出的關(guān)于‘新宿舍樓建成入住后，李某、張某同志退出平房，J局將李某原平房房改款退還，將平房房產(chǎn)證交于王某’的決定維持不變。張某領(lǐng)取宿舍樓鑰匙后，如對宿舍樓進(jìn)行裝修，應(yīng)在2005年5月30日前完成并入住，同時(shí)與王某辦妥平房交接手續(xù)，退出3間平房，J局即把新樓房產(chǎn)證交于張某，并退還張某3間平房的房改款……?！痹嬖谠撘庖娚虾炞郑骸巴庖陨弦庖姟薄?/span>
2004年11月9日，原告向J局交納購房款6200元。然后，領(lǐng)取西區(qū)宿舍樓鑰匙并讓其兒子住進(jìn)該樓。但是，原告仍然居住在平房內(nèi)。
2006年7月，王某持D房改字第227號《房產(chǎn)證》向D縣法院對原告提起民事訴訟，請求判令原告搬出平房。2007年1月23日，D縣法院作出民事裁定，以“本案的審理涉及福利分房及房改政策問題，不屬民事法律調(diào)整的范圍，法院不應(yīng)予以受理”為由，駁回了王某的起訴。王某不服，向T市中級法院提起上訴。2007年8月24日，T市中級法院作出民事裁定，認(rèn)為:“張某與王某所爭議的房屋已于2002年6月19日經(jīng)張某同意給了王某，房產(chǎn)部門亦為王某頒發(fā)了房產(chǎn)證，王某對3間平房擁有所有權(quán)。根據(jù)張某明確表示同意的《有關(guān)意見》，其應(yīng)于2005年5月30日前搬出該房屋。后張某未按時(shí)搬出并居住至今，事實(shí)清楚、證據(jù)充分，王某請求被上訴人搬出房屋、停止侵害，屬于人民法院受理民事案件的范圍……”。遂撤銷了D縣法院的民事裁定，并指令D縣法院對案件進(jìn)行審理。
民事案件審理過程中，原告提起本案訴訟，民事案件遂中止審理。
原告訴稱：其夫李某從J局分得3間平房后，在院內(nèi)建設(shè)了配房（2間）、大門、廁所，種植了樹木，室內(nèi)安裝了暖氣，房頂鋪設(shè)了防曬層。該房參加房改并取得了D房改字第109號《房產(chǎn)證》。被告對第三人王某頒發(fā)D房改字第227號《房產(chǎn)證》的行為侵犯了其房屋所有權(quán)，請求予以撤銷。
被告辯稱：原告對涉案房產(chǎn)不具有所有權(quán)，D房改字第227號《房產(chǎn)證》不影響其權(quán)利、義務(wù)。原告不具有提起本案訴訟的主體資格。請求駁回原告的起訴。
第三人王某、J局均同意被告的意見。
[分歧]
案件審理過程中，對于原告是否具備訴訟主體資格，有不同意見：
肯定說認(rèn)為，在被告頒發(fā)D房改字第227號《房產(chǎn)證》的范圍內(nèi)，有原告尚未獲得價(jià)款的2間配房及其他附屬設(shè)施，原告現(xiàn)在仍居住在該房產(chǎn)內(nèi)，且其與第三人王某的侵權(quán)糾紛正在法院審理過程中。原告行政訴訟主體資格的有無，直接決定了其居住行為是否構(gòu)成侵權(quán)。原告與該《房產(chǎn)證》有法律上的利害關(guān)系。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第十二條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規(guī)定，原告具備訴訟主體資格。
否定說認(rèn)為，原告當(dāng)時(shí)退出房屋的真實(shí)意思表示是交出整個(gè)院落，而不僅限于3間主房。法律不應(yīng)保護(hù)當(dāng)事人已經(jīng)明確表示放棄了的“權(quán)利”。如果承認(rèn)了原告的訴訟主體資格，就等于承認(rèn)了原告對2間配房及其他附屬設(shè)施的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，這不符合民事行為應(yīng)當(dāng)遵循的誠實(shí)信用原則。原告已經(jīng)不再擁有2間配房及其他附屬設(shè)施的所有權(quán)，D房改字第227號《房產(chǎn)證》與原告沒有法律上的利害關(guān)系，原告不具備訴訟主體資格。
折衷說認(rèn)為，原告主張權(quán)利的行為，系其因?yàn)槲传@得2間配房及其他附屬設(shè)施的價(jià)款而對出售房產(chǎn)行為的反悔。原告的訴訟主體資格因?yàn)樵摲椿谛袨榈挠行c否而處于不確定狀態(tài)。所以，應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟，并告知當(dāng)事人在法定訴訟時(shí)效內(nèi)依法提起民事訴訟，確認(rèn)原告將房屋“賣于”J局這一民事合同行為的效力。如果在法定訴訟時(shí)效內(nèi)沒有人提起民事訴訟，或者權(quán)利人起訴后被依法確認(rèn)合同有效，就否定了原告的訴訟主體資格，將來可以依法駁回其起訴；否則，就認(rèn)定原告具有訴訟主體資格，繼續(xù)本案的審理。
[點(diǎn)評]
沒有實(shí)體權(quán)利的起訴人不具備行政訴訟原告主體資格
筆者持否定說。
筆者認(rèn)為，本案中存在著以下四個(gè)行為：
1、原告夫婦將平房退還給J局的行為(民事行為)。該行為由以下幾個(gè)行為組成：一是李某與J局簽訂《房地產(chǎn)買賣契約》的行為；二是李某將D房改字第109號《房產(chǎn)證》交給被告的行為；三是原告在《有關(guān)意見》上簽署“同意以上意見”的行為；四是原告向J局交納購房款6200元的行為；五是原告領(lǐng)取西區(qū)宿舍樓鑰匙的行為。
2、被告收回D房改字第109號《房產(chǎn)證》并注銷與其相應(yīng)房產(chǎn)登記的行為(行政行為)。
3、J局將“3間平房”按照房改價(jià)賣于王某的行為(民事行為)。
4、被告對王某頒發(fā)D房改字第227號《房產(chǎn)證》的行為(行政行為)。
本案中，原告起訴的是第4個(gè)行為。但是，法院對第1個(gè)行為效力的認(rèn)定，決定了原告是否具備訴訟主體資格。
下面，筆者對否定說的正當(dāng)性予以分析、闡述，對肯定說、折衷說的不當(dāng)性予以批評。
一、否定說的正當(dāng)性
1、原告對涉案房產(chǎn)已不享有所有權(quán)
D房改字第109號《房產(chǎn)證》不僅限于3間主房，還包括2間配房，原告夫婦應(yīng)當(dāng)知道交出房產(chǎn)證的行為意味著對配房及其他附屬設(shè)施所有權(quán)的處分。然而，原告之夫李某與J局簽訂《房地產(chǎn)買賣契約》并交回房產(chǎn)證時(shí)，并未聲明保留2間配房及其他附屬設(shè)施的所有權(quán)。再結(jié)合當(dāng)時(shí)一戶居民只能有一套住房享受房改優(yōu)惠的政策，李某之所以在沒有約定價(jià)款的情況下就放棄了配房及其他附屬設(shè)施的所有權(quán)，其目的是為了讓自己新購買的宿舍樓參加房改。據(jù)此分析，李某當(dāng)時(shí)的真實(shí)意思表示是退出包括2間配房及其他附屬設(shè)施在內(nèi)的整個(gè)院落，而絕不僅限于3間主房。
J局作出的《有關(guān)意見》主要有以下兩層意思：一是J局對原告新購買的西區(qū)宿舍樓從價(jià)格上給予優(yōu)惠；二是原告應(yīng)當(dāng)于2005年5月30日前完成宿舍樓的裝修并入住，同時(shí)與王某辦妥平房交接手續(xù)。原告在該意見上簽署“同意以上意見”后，按照J(rèn)局在該意見中承諾的優(yōu)惠價(jià)格交納了購房款6200元，然后領(lǐng)取西區(qū)宿舍樓鑰匙并讓其兒子進(jìn)住。原告的這些行為，均是其對已去世的李某處分涉案房產(chǎn)所有權(quán)行為的認(rèn)可和繼續(xù)。
發(fā)生法律效力的T市中級法院的民事裁定，已經(jīng)否定了原告對涉案房產(chǎn)的所有權(quán)：王某擁有所有權(quán)，原告應(yīng)當(dāng)“搬出該房屋”。
綜上，因?yàn)樵娣驄D的處分行為，原告對涉案房產(chǎn)已經(jīng)不再享有所有權(quán)。
2、原告對涉案房產(chǎn)也不享有使用權(quán)
自2001年5月1日至2005年5月30日，原告對涉案房產(chǎn)雖然不享有所有權(quán)，但享有使用權(quán)。2001年5月1日原告之夫李某與J局簽訂《房地產(chǎn)買賣契約》并交回房產(chǎn)證后，原告夫婦即失去了對涉案房產(chǎn)的所有權(quán)。其后，原告夫婦在該房產(chǎn)內(nèi)居住的行為，是因?yàn)樾聵欠可形唇ǔ桑娣驄D無房居住，J局允許其暫時(shí)過渡性居住的行為。
2005年5月30日以后，原告對涉案房產(chǎn)既不享有所有權(quán)，也不享有使用權(quán)。在原告簽字同意的《有關(guān)意見》中，原告與J局約定了原告于“2005年5月30日前”搬入新樓，“同時(shí)與王某辦妥平房交接手續(xù)”的內(nèi)容。但是，原告沒有履行該約定，而是繼續(xù)居住在平房內(nèi)，拒不搬出。因此，2005年5月30日以后原告在涉案房產(chǎn)中居住的行為，既是違背其與J局的約定的違約行為，也是侵犯第三人王某房屋所有權(quán)的違法行為，而不是合法的使用行為。
3、原告對涉案房產(chǎn)亦不享有土地使用權(quán)
也許有人會說，原告只是處分了涉案房產(chǎn)的所有權(quán)，但沒有處分土地使用權(quán)，其還應(yīng)當(dāng)對涉案房產(chǎn)享有土地使用權(quán)。這種觀點(diǎn)也是站不住腳的。因?yàn)?，房產(chǎn)、地產(chǎn)均屬于不動產(chǎn)，我國法律對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓確立的原則是房隨地走、地隨房走，“房地一體”。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。”所以，原告對涉案房產(chǎn)所有權(quán)的處分，同時(shí)意味著其對房產(chǎn)范圍內(nèi)土地使用權(quán)的處分。如果說一個(gè)人轉(zhuǎn)讓了其房產(chǎn)的所有權(quán)，卻又保留了該房產(chǎn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，這在法律上是沒有依據(jù)的，在情理上是說不通的，在實(shí)踐中也是有害的。
4、原告與被訴具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系
依照《若干解釋》第十二條的規(guī)定，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”才可以作為行政訴訟的原告。這種“法律上的利害關(guān)系”，是指合法權(quán)益存在受具體行政行為侵犯的客觀可能性。從概率的角度分析，這種可能性應(yīng)當(dāng)是大于0、小于或者等于100%的一個(gè)數(shù)值區(qū)間。在審判實(shí)踐中，我們可以這樣把握原告資格標(biāo)準(zhǔn)問題——如果具體行政行為具有侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的客觀可能性，該當(dāng)事人即具有提起行政訴訟的原告主體資格；否則，沒有主體資格。
原告對涉案房產(chǎn)不享有所有權(quán)，也不享有使用權(quán)，對涉案房產(chǎn)范圍內(nèi)的土地亦不享有使用權(quán)。其在本案中沒有任何實(shí)體權(quán)利，被告對王某頒發(fā)D房改字第227號《房產(chǎn)證》的具體行政行為不可能“侵犯”原告的“合法權(quán)益”，或者說，原告主張的“合法權(quán)益”受“侵犯”的客觀可能性是零。原告與被訴具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系。所以，原告不具備訴訟主體資格。
二、肯定說的錯(cuò)誤之處
1、混淆了物權(quán)與債權(quán)的區(qū)別
物權(quán)是絕對權(quán)、對世權(quán)，債權(quán)是相對權(quán)、對人權(quán)。因?yàn)樵嬉呀?jīng)處分了涉案房的所有權(quán)，所以，其如果認(rèn)為沒有得到2間配房及其他附屬設(shè)施的價(jià)款，只能對買受人主張債權(quán)，而不能就該不動產(chǎn)主張物權(quán)。既然不享有物權(quán)，就不能以所有權(quán)受侵犯為由提起行政訴訟，就不具備行政訴訟原告訴訟主體資格?？隙ㄕf混淆了物權(quán)與債權(quán)的區(qū)別。
2、違背誠實(shí)信用原則
誠實(shí)信用原則是民法通則規(guī)定民事主體從事民事活動的基本原則，該原則要求民事主體在民事活動中“言必行，行必果”。當(dāng)時(shí)，為了參加樓房房改，原告處分了涉案房產(chǎn)所有權(quán)。住進(jìn)西區(qū)宿舍樓后，原告又拒不搬出平房，再反過頭來主張其已經(jīng)處分了的房產(chǎn)“所有權(quán)”。原告的行為，明顯違背了誠實(shí)信用原則。
3、是對善意第三人房產(chǎn)所有權(quán)的侵犯
因?yàn)樵鏇]有與J局就3間平房之外的2間配房及其他附屬設(shè)施約定價(jià)款，所以，認(rèn)定其原告訴訟主體資格，似乎有利于對其該部分財(cái)產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)。但是，由于王某對涉案房產(chǎn)的所有權(quán)是以其J局職工的身份，按照房改價(jià)格善意取得的，如果因此而撤銷了D房改字第227號《房產(chǎn)證》，就會構(gòu)成對善意第三人王某房產(chǎn)所有權(quán)的侵犯。
三、折衷說的不當(dāng)之處
在于既是不尊重生效法律文書的表現(xiàn)，也會使當(dāng)事人陷入不必要的訴累，不利于及時(shí)地化解糾紛。
如前所述，根據(jù)前述第1個(gè)行為，原告及其夫李某已經(jīng)處分了涉案房產(chǎn)的所有權(quán)，已經(jīng)發(fā)生法律效力的T市中級法院的民事裁定亦已明確認(rèn)定了涉案房產(chǎn)的所有權(quán)屬于第三人王某。折衷說認(rèn)定原告主張權(quán)利的行為“系其因?yàn)槲传@得2間配房及其他附屬設(shè)施的價(jià)款而對出售房產(chǎn)行為的反悔”，并認(rèn)定“原告的訴訟主體資格因?yàn)樵摲椿谛袨榈挠行c否而處于不確定狀態(tài)”，將十分明確的第1個(gè)行為的效力問題再推入司法確認(rèn)程序，既是不尊重生效法律文書的表現(xiàn)，也會無端地浪費(fèi)司法資源，同時(shí)也會使當(dāng)事人陷入不必要的訴累，不利于及時(shí)地化解矛盾、定分止?fàn)帯?/span>
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