◆ 盡管法律并未賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、交易的權(quán)利，但不少地方農(nóng)村宅基地進入市場已呈顯性化趨勢，出現(xiàn)了不少政策灰色地帶
◆ 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動，對解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革“死結(jié)”和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都具有很強的現(xiàn)實針對性
◆ 初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單，關(guān)鍵就是嚴(yán)守“三條底線”，即：
土地公有制性質(zhì)不變
耕地紅線不突破
農(nóng)民利益不受損
本文刊于《瞭望》2018年第5期
文/《瞭望》新聞周刊記者李松
日前，國土資源部提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動，不論是對解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革“死結(jié)”，還是對十九大報告提出并由中央農(nóng)村工作會議具體部署的新時代恢宏偉大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都具有很強的現(xiàn)實針對性，和激活新一輪農(nóng)村改革的開路“先手棋”作用。
《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研獲悉，近年來我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進的大背景下，在廣闊的農(nóng)村地區(qū)，作為農(nóng)民重要財產(chǎn)權(quán)益的宅基地利用現(xiàn)狀和問題倍受關(guān)注：
一方面，大量農(nóng)民流入城鎮(zhèn)，并實現(xiàn)穩(wěn)定居住就業(yè)，其留在農(nóng)村的宅基地閑置問題凸顯，寶貴的建設(shè)用地資源沒有得到有效利用和盤活；
另一方面，當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)短缺，鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會建設(shè)“喊缺地”。
采訪中，相關(guān)研究學(xué)者向本刊記者解讀說，作為土地制度重大創(chuàng)新，落實宅基地“三權(quán)分置”要求，其中一個重點就是在堅持土地集體所有的前提下，找到實現(xiàn)宅基地這一農(nóng)民重要土地財產(chǎn)的“產(chǎn)權(quán)激勵、要素流動”實現(xiàn)路徑，探索宅基地、農(nóng)房使用權(quán)放活形式，通過土地權(quán)能的賦權(quán)、放權(quán)夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。
“城里人到農(nóng)村買宅基地口子不開、嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會館……”與此同時，重慶市國土房管局專家咨詢委員會主任邱道持提醒說，此次政策表述也初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單，關(guān)鍵就是嚴(yán)守“三條底線”，即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。他尤其強調(diào)，“放活宅基地使用權(quán)，并不等于宅基地能自由買賣，可以建小產(chǎn)權(quán)房?！?/p>
【“死資源”如何變成“活資本”】
《瞭望》新聞周刊記者在重慶、安徽等地農(nóng)材采訪看到，農(nóng)村宅基地閑置問題比較突出：有的是建了新宅不愿退出祖屋，有的舉家在外導(dǎo)致常年宅院荒蕪。因宅基地流轉(zhuǎn)條件嚴(yán)格，已定居城鎮(zhèn)的居民不能將合法擁有的宅基地流轉(zhuǎn)出去，宅基地低效利用，甚至空置。
與此形成鮮明對照的是，搞設(shè)施農(nóng)業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各地普遍面對“用地難”的“卡脖子”問題。一些鄉(xiāng)村發(fā)展項目由于無法取得建設(shè)用地指標(biāo)，不得不打起土地政策的“擦邊球”，甚至違規(guī)用地。
本刊記者曾采訪一戶鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營者，看到10多座木質(zhì)“農(nóng)家旅舍”環(huán)湖而建，建筑物離地挑空一到兩米，并用鋼架作支撐?！案戕r(nóng)旅配套就必須建接待設(shè)施，但就是因為沒有建設(shè)用地指標(biāo)，沒法建房，只能出此下策，在耕地上挑高搭屋?！痹撁袼挢?fù)責(zé)人無奈地說，“現(xiàn)在城市都缺建設(shè)用地，哪來的指標(biāo)保障農(nóng)業(yè)項目用地？”一邊是農(nóng)村建設(shè)用地資源大量閑置，一邊又是“喊渴”的用地需求……“死資源”難以變成“活資本”。
尤其值得關(guān)注的是，盡管法律并沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、交易的權(quán)利，事實上不少地方農(nóng)村宅基地進入市場已呈顯性化趨勢，由此出現(xiàn)了不少政策灰色地帶。例如，在廣大沿海地區(qū)或大中城市的城郊結(jié)合部，農(nóng)民將宅基地加蓋成多層住宅，并用于出租，解決了大量進城務(wù)工人員的居住需求；在一些農(nóng)區(qū)，也存在著農(nóng)民“私下交易”宅基地的情況，與現(xiàn)行法律產(chǎn)生直接沖突。
【改革試點探路“三權(quán)分置”】
重慶市江津區(qū)吳灘鎮(zhèn)金子村農(nóng)民聶堂忠回鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)了40多畝魚塘準(zhǔn)備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，卻面對資金不足困難。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部建議他用自家農(nóng)房辦理抵押，向銀行貸款，“沒想到，不到一周，近20萬元貸款就到手了，解了燃眉之急?！?/p>
《瞭望》新聞周刊記者采訪獲悉，重慶江津區(qū)作為全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點區(qū)，通過農(nóng)房抵押貸款的“破冰”，盤活了宅基地、農(nóng)房財產(chǎn)價值。截至2017年10月，全區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額接近10億元，貸款規(guī)模較年初增長了1.1倍多。
正是看到農(nóng)村宅基地在利用管理、用途管制等方面與新時代“三農(nóng)”發(fā)展需求的不平衡不充分矛盾日益突出，近年來我國積極穩(wěn)妥推進宅基地制度改革，并在一些地區(qū)配套探索農(nóng)房抵押融資改革，進一步放活農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。
業(yè)內(nèi)人士告訴本刊記者，改革試點地區(qū)正在推進的擴大宅基地用益物權(quán)、推動有償使用、有償自愿退出、實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，重點就是要通過放活宅基地、農(nóng)房使用權(quán)，賦予農(nóng)民更多宅基地財產(chǎn)權(quán)利。這些改革試點，為宅基地“三權(quán)分置”提供了豐富的實踐經(jīng)驗，有助于進一步理清改革的頂層設(shè)計思路。
例如，福建、江西等的一些全國宅基地制度改革試點區(qū)縣，推動制度創(chuàng)新，通過宅基地的退出、置換、村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)等方式，建設(shè)農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等，在保障村民住有所居的同時，也推動了土地節(jié)約集約利用。
在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，福建一些村社還探索農(nóng)民宅基地有償退出、置換機制，村里規(guī)劃專門用地作為村民住宅小區(qū)，集中建設(shè)住房，村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區(qū)的新房，不愿意置換的，可通過宅基地有償退出機制領(lǐng)取補償款。通過宅基地退出和置換，不少行政村增加了建設(shè)用地指標(biāo)，可以將這些土地用于道路、綠化等公共設(shè)施建設(shè)，改善村居環(huán)境。
同時，在確保農(nóng)民“住有所居”的前提下，探索宅基地、農(nóng)房租賃、抵押等，既提高了土地利用效率，也大幅增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。為了讓農(nóng)民住房財產(chǎn)變成“活資本”，浙江一些地方探索建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系，并公布宅基地基準(zhǔn)地價體系，金融機構(gòu)可以依據(jù)宅基地基準(zhǔn)地價給予貸款。
“從基層實踐來看，農(nóng)房抵押融資，激活了宅基地財產(chǎn)權(quán)能，有助于解決貸款缺乏抵押物的難題。”中國人民銀行江津中心支行副行長鄧宗文向本刊記者表示，放開農(nóng)房抵押限制，使農(nóng)民房屋從“死資源”變成了“活資產(chǎn)”。
【多路探索“放活”使用權(quán)】
邱道持告訴《瞭望》新聞周刊記者，經(jīng)過多年宅基地及其配套制度改革試點，各地有了較好的實踐基礎(chǔ)。“提出宅基地'三權(quán)分置’創(chuàng)新理念，為繼續(xù)推動宅基地改革向縱深發(fā)展創(chuàng)造了條件，正當(dāng)其時。”
他強調(diào)，宅基地“三權(quán)分置”的前提是落實集體所有權(quán)，重點是適度放活使用權(quán)，要回答好“宅基地使用權(quán)能不能流轉(zhuǎn)、在什么范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、如何實現(xiàn)有償自愿退出”等問題。
在邱道持看來，此次改革政策表述已初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單，即嚴(yán)守“三條底線”，即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。在此負(fù)面清單之外，則應(yīng)鼓勵政策與實踐創(chuàng)新。
可以探索靈活多樣的宅基地流轉(zhuǎn)方式，參考借鑒農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)已較為成熟的做法，采用出租、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式，靈活設(shè)置宅基地、農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)時間、收益等。例如，政策就可以規(guī)定，在嚴(yán)格限制“一戶多宅”，保障本集體成員基本居住條件的前提下，經(jīng)村民小組成員同意，宅基地使用權(quán)可以出租、抵押、贈與，也可以依法有償轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)濟組織成員。
我國正在構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度和房地產(chǎn)長效機制，這其中，依托宅基地“三權(quán)分置”，適度放活宅基地、農(nóng)房使用權(quán)，也可以使農(nóng)房成為住房供給的“多渠道之一”，在有條件的地區(qū)，試點發(fā)展宅基地租賃市場，探索農(nóng)房長租房模式。
目前，東部沿海一些地區(qū)已在探索由村集體將農(nóng)民閑置用房的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一回購，再進行轉(zhuǎn)租，撬動了“空心村”的“二次創(chuàng)業(yè)”。對農(nóng)村閑置房屋的流轉(zhuǎn)，實質(zhì)是一次城鄉(xiāng)要素流動的改革，對盤活農(nóng)村資源，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入有積極作用。
邱道持認(rèn)為，總體來看，農(nóng)村住房尤其是城市近郊農(nóng)村住房通過租賃等方式合法進入市場，有助于完善住房供應(yīng)體系，同時受區(qū)域條件限制，能真正進入租賃市場的農(nóng)房資源總體有限，應(yīng)不會對房價造成大的影響。
【服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略】
近期，國務(wù)院常務(wù)會議提出，村莊建設(shè)用地整治復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項目。專家向《瞭望》新聞周刊記者表示，這與宅基地“三權(quán)分置”有緊密聯(lián)系，既為創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員提供了一定政策傾斜，也盤活了閑置農(nóng)房和宅基地，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實現(xiàn)手段之一。
長期以來，農(nóng)村宅基地退出，有效變現(xiàn)渠道狹窄，主要是通過征地等途徑，復(fù)墾后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。人進城、錢進城，建設(shè)用地指標(biāo)也“進城”，建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”的問題突出。為此，他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，“地隨人走”無可厚非，“但當(dāng)前，農(nóng)村發(fā)展也進入了新時代，農(nóng)村資源的激活、城鄉(xiāng)資源的集合，都需要足夠的建設(shè)用地載體。建設(shè)用地資源在城鄉(xiāng)之間合理配置、增值收益應(yīng)合理分配，應(yīng)找到一個新的平衡點?！?/span>
他建議，在宅基地集約、節(jié)約化利用過程中，應(yīng)進行試點，配套資金籌集、財政支持、金融扶持等政策資源，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為主體，在農(nóng)民自愿有償退出宅基地的過程中，將建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先留在農(nóng)村用于建設(shè)發(fā)展，使農(nóng)民享受長久的土地經(jīng)營收入。LW
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