世界銀行在1994年《世界發(fā)展報(bào)告》針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的研究指出，基礎(chǔ)設(shè)施的增加對(duì)提高生產(chǎn)率、改善生活條件具有重要作用，但許多發(fā)展中國(guó)家往往忽視基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，這不僅會(huì)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)降低服務(wù)質(zhì)量、提高用戶成本。但當(dāng)時(shí)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的問(wèn)題關(guān)注并不多。近年來(lái)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家面臨基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重、更新改造資金缺口大等問(wèn)題，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)敲響了警鐘。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，這對(duì)拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展成果的重要體現(xiàn)。隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模的增大，相關(guān)的維修養(yǎng)護(hù)需求不斷增加。公路是我國(guó)主要的交通運(yùn)輸方式之一，也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。本文將主要聚焦公路基礎(chǔ)設(shè)施，分析其養(yǎng)護(hù)情況、未來(lái)養(yǎng)護(hù)需求空間及主要問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議。
一、中國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)發(fā)展情況
（一）公路養(yǎng)護(hù)管理體制不斷完善
我國(guó)較早關(guān)注公路的養(yǎng)護(hù)管理工作，出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策。1995年交通部發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理工作的若干意見(jiàn)》指出經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索和發(fā)展已經(jīng)基本形成了省、地（市）、縣三級(jí)公路養(yǎng)護(hù)管理體制。此后公路養(yǎng)護(hù)管理體制不斷完善，養(yǎng)護(hù)技術(shù)不斷進(jìn)步。一是養(yǎng)護(hù)管理理念逐步向?qū)I(yè)化、綠色化、智能化發(fā)展，養(yǎng)護(hù)新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備不斷涌現(xiàn)，相關(guān)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，國(guó)家公路網(wǎng)綜合養(yǎng)護(hù)管理系統(tǒng)初步搭建。二是高度重視農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制的完善。出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的相關(guān)政策，各地基本建立“以縣為主、分級(jí)負(fù)責(zé)、群眾參與、保障暢通”的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制，2018年縣、鄉(xiāng)農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置率達(dá)到99.9%、92.9%。
（二）公路養(yǎng)護(hù)覆蓋面不斷提高
2000年以來(lái)我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)里程總體穩(wěn)中有升，2005年養(yǎng)護(hù)里程占比上升到95.3%，2006年開(kāi)始村道正式納入公路里程統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年公路養(yǎng)護(hù)里程占比降至77.6%，這意味著農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)明顯較低。此后隨著對(duì)農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)工作的不斷改進(jìn)，公路養(yǎng)護(hù)里程覆蓋率加快提升，2008年上升到94%，此后穩(wěn)步提升，2020年公路養(yǎng)護(hù)里程占比達(dá)到99%。
（三）公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)
我國(guó)較早就開(kāi)始進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的探索，1995年《關(guān)于全面加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理工作的若干意見(jiàn)》就提出要“實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理或逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，允許和鼓勵(lì)組建不同所有制形式的養(yǎng)護(hù)工程專業(yè)隊(duì)或公司”。2003年《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》的發(fā)布加快了公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)開(kāi)放步伐?！丁笆濉惫佛B(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》提出“將公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域適合的事項(xiàng)從'直接提供’轉(zhuǎn)由向社會(huì)'購(gòu)買服務(wù)’”“建立政府與市場(chǎng)分工合理的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)模式”。目前高速公路養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化程度較高，技術(shù)服務(wù)、養(yǎng)護(hù)工程、保潔綠化等主要由市場(chǎng)提供，日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急搶通以及質(zhì)量監(jiān)管等主要由運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。普通國(guó)省干線的養(yǎng)護(hù)工程、技術(shù)服務(wù)類大部分由市場(chǎng)提供，管理機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行質(zhì)量管理、日常養(yǎng)護(hù)，部分地區(qū)還承擔(dān)小規(guī)模中修和預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，將日常養(yǎng)護(hù)工作承包給當(dāng)?shù)氐母闹破髽I(yè)。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)相對(duì)分割和封閉，市場(chǎng)化程度較低，多數(shù)采取專業(yè)養(yǎng)護(hù)與群眾養(yǎng)護(hù)、常年養(yǎng)護(hù)與季節(jié)性養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的方式。
（四）近年來(lái)公路養(yǎng)護(hù)支出占比逐步提高
根據(jù)《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》，非收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)工程資金主要通過(guò)各級(jí)財(cái)政資金解決，收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)工程資金主要從車輛通行費(fèi)中解決。2009年以前財(cái)政的公路養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)自養(yǎng)路費(fèi)。2009年我國(guó)實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，在提高成品油消費(fèi)稅單位稅額的同時(shí)，取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，新增稅收收入以轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，優(yōu)先用于替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)、補(bǔ)助還貸二級(jí)公路收費(fèi)。近年來(lái)，用于公路養(yǎng)護(hù)的財(cái)政支出占公路水路運(yùn)輸財(cái)政總支出的比重略有上升。2019年財(cái)政公路養(yǎng)護(hù)支出為833億元，占公路水路運(yùn)輸財(cái)政總支出的比重為16.4%，占比較2016年上升1.5個(gè)百分點(diǎn)。
收費(fèi)公路支出中，80%左右用于還本付息，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)占比近年來(lái)有所上升。2019年養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出為826億元，占收費(fèi)公路總支出的7.7%，較2016年提升2.2個(gè)百分點(diǎn)；占通行費(fèi)收入的13.9%，較2016年上升3.4個(gè)百分點(diǎn)。
二、未來(lái)公路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)面臨較大的資金壓力
我國(guó)公路里程位居世界前列，公路里程從改革開(kāi)放初期的89萬(wàn)公里上升到2020年的519.8萬(wàn)公里，其中高速公路里程位列世界首位，2020年為16.1萬(wàn)公里。隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模的增大，未來(lái)相關(guān)的維修養(yǎng)護(hù)需求將大量增加，養(yǎng)護(hù)將面臨更大的資金壓力。
（一）中短期公路基礎(chǔ)設(shè)施仍有建設(shè)需求，長(zhǎng)期看新建增速將逐步放緩
改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)多輪的規(guī)劃建設(shè)，我國(guó)公路交通網(wǎng)絡(luò)基本形成，未來(lái)幾年公路建設(shè)仍存在一定需求，但長(zhǎng)期來(lái)看將逐步走向通道擴(kuò)容和改造升級(jí)，新建增速將有所放緩。
近兩年農(nóng)村公路建設(shè)較快，未來(lái)農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)仍將推進(jìn)。根據(jù)2021年發(fā)布的《農(nóng)村公路中長(zhǎng)期發(fā)展綱要》，到2035年農(nóng)村公路總里程穩(wěn)定在500萬(wàn)公里左右。2020年農(nóng)村公路里程為438.2萬(wàn)公里，按1.5%左右的增速預(yù)測(cè)，未來(lái)5-10年農(nóng)村公路將達(dá)到500萬(wàn)公里左右。
與農(nóng)村公路相比，近年來(lái)國(guó)道、省道新增里程較低。隨著我國(guó)高速公路網(wǎng)絡(luò)逐步完善，國(guó)家高速公路建設(shè)速度將有所放緩。根據(jù)《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，到2035年國(guó)家高速公路網(wǎng)將達(dá)到16萬(wàn)公里左右，這意味著年均要增加里程約3100公里，這要低于2010-2020年的年均5500公里。同時(shí)新增里程除了新建還將通過(guò)省級(jí)高速公路升級(jí)改造等方式擴(kuò)充。從不同區(qū)域看，近些年高速公路新增主要在西部地區(qū)。未來(lái)東部地區(qū)新增里程將有所放緩，中西部地區(qū)高速公路建設(shè)仍有空間。
（二）未來(lái)公路改造升級(jí)、養(yǎng)護(hù)等需求增加
當(dāng)前公路基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模較大，2020年總里程為519.8萬(wàn)公里，較2006年增長(zhǎng)了50%。根據(jù)2006年公路改建、大修、中修的比例進(jìn)行測(cè)算，2020年國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道里程分別較2006年增長(zhǎng)178%、60%、31%、25%、62%，由此改建、大修、中修、小修的里程分別較2006年增長(zhǎng)52%、88%、82%、82%。根據(jù)不同類型養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2020年各類養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)用總計(jì)約10376億元，約是2006年的2倍。未來(lái)公路總里程還將繼續(xù)增加，公路一般十年左右一大修、五年左右一小修，未來(lái)養(yǎng)護(hù)需求仍將不斷增大。同時(shí)，根據(jù)2020年發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，未來(lái)將以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主線，推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)。隨著信息化、智能化發(fā)展相關(guān)改建需求也將增加。
（三）未來(lái)養(yǎng)護(hù)資金將面臨較大壓力
交通部在2016年曾表示，20世紀(jì)90年代大規(guī)模建設(shè)的公路及2005年前后大規(guī)模修建的農(nóng)村公路將進(jìn)入周期性養(yǎng)護(hù)高峰期，養(yǎng)護(hù)資金缺口巨大，普通公路資金缺口約占50%。從目前情況看，我國(guó)高速公路、一級(jí)和二級(jí)公路里程占比分別為3.1%、2.4%、8%，四級(jí)公路占比最高。根據(jù)《收費(fèi)公路條例》修訂草案，將不再新建收費(fèi)的一級(jí)、二級(jí)公路。存量的收費(fèi)一級(jí)、二級(jí)公路將隨著收費(fèi)期滿或政府提前回購(gòu)等方式逐步停止收費(fèi)。這意味著未來(lái)收費(fèi)公路將主要集中在高速公路。2019年收費(fèi)公路中高速公路里程占比為83.5%。2019年全國(guó)公共財(cái)政、收費(fèi)公路支出中用于公路養(yǎng)護(hù)的資金分別為833、826億元，這與前文估算資金需求有較大差距。
收費(fèi)公路方面，收入與支出不平衡問(wèn)題較為突出。2011年開(kāi)始收費(fèi)公路收支差額由正轉(zhuǎn)負(fù)，此后收支缺口不斷增大，逐步上升到2019年的4850億元，其中高速公路收支缺口較大，占比在90%以上。支出主要用于還本付息，2019年用于還本付息的比例為78%。未來(lái)部分高速公路到期將停止收費(fèi)，收費(fèi)公路收支缺口或?qū)⑦M(jìn)一步增大，相應(yīng)的公路養(yǎng)護(hù)資金也將面臨更大的短缺壓力。
非收費(fèi)公路方面，公路養(yǎng)護(hù)資金主要依賴于財(cái)政資金。而在減稅降費(fèi)力度不斷加大、地方政府隱性債務(wù)壓力較大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求仍然存在的背景下，地方政府用于公路養(yǎng)護(hù)的支出能力受限。同時(shí)新能源汽車逐步推廣將制約燃油稅增長(zhǎng)，這意味著主要用于公路養(yǎng)護(hù)的財(cái)政資金來(lái)源可持續(xù)性不足，或?qū)㈦y以滿足未來(lái)不斷增長(zhǎng)的公路養(yǎng)護(hù)需求。
三、政策建議
第一，加大對(duì)公路設(shè)施維護(hù)、養(yǎng)護(hù)的重視，做好公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理的銜接。我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施存量規(guī)模大，未來(lái)面臨的養(yǎng)護(hù)任務(wù)將不斷加大。要提前做好相應(yīng)準(zhǔn)備，推行預(yù)防性維護(hù)理念，這不僅有利于延長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命，還能為未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造節(jié)省大量資金。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中充分考慮后期養(yǎng)護(hù)問(wèn)題，建立“建管養(yǎng)”一體化運(yùn)營(yíng)管理模式，做好公路建設(shè)、管理與養(yǎng)護(hù)等的銜接與協(xié)調(diào)。不斷完善養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)新發(fā)展趨勢(shì)加快養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定修訂。同時(shí)探索將公路建設(shè)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和手段應(yīng)用于養(yǎng)護(hù)。還要注意避免養(yǎng)護(hù)資金被建設(shè)需求擠占。
第二，建立相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的管理系統(tǒng)，推動(dòng)養(yǎng)護(hù)的專業(yè)化、信息化發(fā)展。隨著信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，公路基礎(chǔ)設(shè)施將朝著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方向發(fā)展，這對(duì)公路維護(hù)和養(yǎng)護(hù)工作的信息化建設(shè)提出了要求。加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)工作的信息化也有助于提高養(yǎng)護(hù)工作效率，提高養(yǎng)護(hù)工作的精細(xì)化、專業(yè)化?？山⒑屯晟乒饭芾頂?shù)據(jù)中心，不斷完善公路設(shè)施資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，為公路養(yǎng)護(hù)提供相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目一體化管理，提升公路養(yǎng)護(hù)管理水平。
第三，拓寬財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源。目前公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源相對(duì)單一，非收費(fèi)公路主要來(lái)自財(cái)政，即便是收費(fèi)公路其通行收入面臨收支不平衡問(wèn)題，需要進(jìn)一步拓寬養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源。財(cái)政資金方面，一方面要制定和落實(shí)對(duì)于不同等級(jí)公路的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，確保一定比例的資金用于公路養(yǎng)護(hù)，并建立根據(jù)里程、成本等變化相關(guān)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。另一方面拓寬財(cái)政資金來(lái)源，中央適當(dāng)加大對(duì)地方養(yǎng)護(hù)相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還，將其他收入來(lái)源（比如超限超載罰款）用于養(yǎng)護(hù)，同時(shí)積極盤活財(cái)政存量資金、資產(chǎn)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行補(bǔ)充。政府可探索建立公路養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)基金，為公路養(yǎng)護(hù)建立長(zhǎng)期可持續(xù)的資金來(lái)源。
第四，創(chuàng)新市場(chǎng)化資金籌措方式，加強(qiáng)公路土地的綜合開(kāi)發(fā)。由于公路養(yǎng)護(hù)缺乏相應(yīng)的收入來(lái)源，拓展市場(chǎng)化資金的難度較大?？沙浞滞诰蚬讽?xiàng)目開(kāi)發(fā)潛力，加大公路沿線及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)，積極探索將公路相關(guān)附屬設(shè)施等有收益項(xiàng)目與公路養(yǎng)護(hù)掛鉤。
第五，推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)行業(yè)加快發(fā)展。繼續(xù)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，放寬相關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域適合事項(xiàng)從“直接提供”轉(zhuǎn)向社會(huì)“購(gòu)買服務(wù)”。推動(dòng)養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，促進(jìn)其提高經(jīng)營(yíng)效率。引導(dǎo)加大對(duì)公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)研發(fā)投入，提升養(yǎng)護(hù)工藝、設(shè)備的科技水平。
作者：梁婧
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