長(zhǎng)期以來，在國(guó)內(nèi)的建筑市場(chǎng)中，在法律規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制性招標(biāo)投標(biāo)的工程項(xiàng)目，或者非強(qiáng)制性招投標(biāo)但經(jīng)過了招標(biāo)投標(biāo)程序的工程項(xiàng)目，發(fā)生發(fā)包人與承包人之間存在簽訂兩份合同的情形屢見不鮮，甚至可以說是較為普遍。這兩份合同，其中一份是招標(biāo)人與中標(biāo)人根據(jù)招投標(biāo)文件簽訂的備案中標(biāo)合同，另一份則是實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與中標(biāo)合同不一致的施工合同，這份合同有可能是在備案合同之前簽訂，有可能是之后簽訂，也有可能是同時(shí)簽訂，而且很多情況下非備案的施工合同才是雙方實(shí)際履行的合同。建設(shè)工程領(lǐng)域中將此種現(xiàn)象稱為“黑白合同”或者“陰陽合同”，其中備案中標(biāo)合同稱為“白合同”或者“陰合同”，另一份施工合同稱為“黑合同”或者“陽合同”。招投標(biāo)雙方之所以會(huì)簽訂“黑白合同”，部分原因是為了降低稅收，部分原因是招標(biāo)人為了減少中標(biāo)人的中標(biāo)金額，降低最終的工程結(jié)算造價(jià)，而雙方的“白合同”僅僅是形式上應(yīng)付政府備案監(jiān)管之需要。
對(duì)于“黑白合同”的結(jié)算依據(jù)法律已有明確規(guī)定。但建設(shè)工程實(shí)踐中也可能存在這種情形，即招標(biāo)人與投標(biāo)人在中標(biāo)后，簽訂的備案中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容卻與招投標(biāo)文件約定不一致，在這種情況下，應(yīng)以何者作為工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)？其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)又是什么？
一、“黑白合同”之結(jié)算依據(jù)認(rèn)定
《合同法》第七十七條規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”。從合同訂立自由原則的角度，除雙方當(dāng)事人另有約定或者法律規(guī)定外，若前后兩份合同不一致的，推定為后簽訂的合同變更了原先合同的約定，以后簽訂的合同為準(zhǔn)。
但在建設(shè)工程領(lǐng)域中，法律對(duì)于“黑白合同”的結(jié)算依據(jù)已進(jìn)行了強(qiáng)行性的干預(yù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“建工合同司法解釋”）第二十一條規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)”。根據(jù)該條法律規(guī)定，黑白合同中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。考慮到司法實(shí)踐，建工合同司法解釋第二十一條規(guī)定只確定了哪一份合同作為雙方結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)[i]，并未對(duì)黑合同的合同效力進(jìn)行直接認(rèn)定。
建工合同司法解釋第二十一條所規(guī)定的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是指影響或者決定當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的條款，一般是指合同約定的工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限[ii]。但在本文所討論之情形，即備案的中標(biāo)合同與招投標(biāo)文件關(guān)于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，尤其是工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)，兩者約定不一致的情況下，該以何者作為工程價(jià)款的結(jié)算依據(jù)，建工合同司法解釋第二十一條并未作出明確規(guī)定。
二、“以招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書所約定的工程價(jià)款作為結(jié)算依據(jù)”的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分析
《合同法》第十五條第一款規(guī)定：“要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示。寄送的價(jià)目表、拍賣公告、招標(biāo)公告、招股說明書、商業(yè)廣告等為要約邀請(qǐng)”。根據(jù)前述法律規(guī)定，在整個(gè)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)過程中，招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)文件屬于“要約邀請(qǐng)”，投標(biāo)人針對(duì)招標(biāo)文件所做出的投標(biāo)文件屬于“要約”，招標(biāo)人經(jīng)評(píng)標(biāo)后向中標(biāo)人發(fā)出的中標(biāo)通知?jiǎng)t屬于“承諾”。根據(jù)《合同法》第二十六條規(guī)定“承諾通知到達(dá)要約人時(shí)生效”，第二十五條規(guī)定“承諾生效時(shí)合同成立”，因此在中標(biāo)通知書到達(dá)中標(biāo)人時(shí)，建設(shè)工程施工合同已然成立，并非必須以雙方簽訂書面的施工合同為前提條件，雙方已經(jīng)成立了施工合同之本約，而非預(yù)約[iii]。中標(biāo)通知的法律性質(zhì)是預(yù)約還是本約，將直接影響本文所討論情形下的工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的法律適用，因?yàn)槿绻麑⑵涠ㄐ詾轭A(yù)約的，則需以之后雙方所簽訂的施工合同之本約，即中標(biāo)備案合同作為結(jié)算依據(jù)；如果是本約的，則才需考慮兩份合同的適用問題。筆者對(duì)此不過多展開，徑直以已成立本約為前提展開論述。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。
筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定屬于效力強(qiáng)制性規(guī)定[iv]，若對(duì)此違反，即便是備案的中標(biāo)合同，若實(shí)質(zhì)性內(nèi)容背離招投標(biāo)文件的，同樣會(huì)因?yàn)檫`法《合同法》第52條以及《最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》十四條規(guī)定，而導(dǎo)致所簽訂的施工合同無效。對(duì)于此，最高院（2013）民申字第876號(hào)建設(shè)工程再審糾紛案中也進(jìn)行了同樣的認(rèn)定。
因此，雖然中標(biāo)通知書一般只會(huì)載明工程質(zhì)量、工程期限、工程價(jià)款金額等原則性內(nèi)容，對(duì)于工程價(jià)款的計(jì)價(jià)依據(jù)并不會(huì)直接明確約定，但如上分析，中標(biāo)通知書是招標(biāo)人針對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)文件的承諾，而投標(biāo)文件已包含了工程價(jià)款的計(jì)價(jià)方式，在這種情況下，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書（尤其是投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知）作為一個(gè)整體，共同構(gòu)成了“施工合同”，該“施工合同”對(duì)招標(biāo)工程的工程價(jià)款計(jì)價(jià)方式進(jìn)行了明確約定。在備案的中標(biāo)合同與招投標(biāo)文件關(guān)于工程價(jià)款計(jì)價(jià)方式約定不一致的情況下，應(yīng)以該“施工合同”作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。
從某種意義上來講，在這種情況下，以招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書共同構(gòu)成的“施工合同”屬于“白合同”，而備案中標(biāo)合同則屬于“黑合同”，似乎類似于建工合同司法解釋第二十一條規(guī)定，在“黑合同”與“白合同”關(guān)于工程造價(jià)約定不一致的情況下，應(yīng)以“白合同”作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。但建工合同司法解釋第二十一條規(guī)定本身并不是“以招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書所約定的工程價(jià)款作為結(jié)算依據(jù)”的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)仍應(yīng)歸之于《合同法》第二十五條以及《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定。
當(dāng)然，也有不同的觀點(diǎn)認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條并非效力性強(qiáng)制規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，因?yàn)檫`反《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款的法律后果按《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條的規(guī)定，僅承擔(dān)“責(zé)令改正”或“罰款”的行政責(zé)任，且建工合同司法解釋第一條第三項(xiàng)“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或中標(biāo)無效的”而導(dǎo)致施工合同無效的情形已將違反招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條的情形排除在外。[v]對(duì)此，筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》肩負(fù)著“規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”之責(zé)，若《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條為非效力強(qiáng)制性條款，在確定中標(biāo)單位后，將給招投標(biāo)雙方變相縮短工期、減少工程價(jià)款創(chuàng)造空間，間接導(dǎo)致偷工減料的情形發(fā)生，建設(shè)工程質(zhì)量也存在或有的安全隱患，違反招標(biāo)投標(biāo)法公平公正性，有損害社會(huì)公共利益之虞。另外，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了中標(biāo)無效的情形并不包含《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條所列情形，但所列舉的該些中標(biāo)無效情形均是發(fā)生在招標(biāo)投標(biāo)過程中，影響到了中標(biāo)結(jié)果，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條情形是發(fā)生在中標(biāo)后，中標(biāo)的合法性本身不存在問題。因此該種情形并不會(huì)導(dǎo)致中標(biāo)無效，不能以《招標(biāo)投標(biāo)法》第59條所規(guī)定的行政責(zé)任結(jié)果去反證《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，仍應(yīng)以《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的立法目的和初衷，以及違反該條規(guī)定所可能產(chǎn)生的法律后果來進(jìn)行認(rèn)定。
三、地方法院的司法實(shí)務(wù)
針對(duì)中標(biāo)備案合同與招投標(biāo)文件關(guān)于合同價(jià)款約定不一致的情形，深圳市中級(jí)人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件的指導(dǎo)意見》第十七條規(guī)定，“當(dāng)事人就同一工程簽訂的建設(shè)工程合同的實(shí)際內(nèi)容與招投標(biāo)文件不一致發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)文件規(guī)定的計(jì)價(jià)方法或計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算工程價(jià)款”，旗幟鮮明地認(rèn)為應(yīng)以招投標(biāo)文件所確定地計(jì)價(jià)方法或計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為結(jié)算依據(jù)。
另外，如浙江省高級(jí)人民法院，其《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》第十六條規(guī)定，“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，不論該中標(biāo)合同是否經(jīng)過備案登記，均應(yīng)當(dāng)按照最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十一條的規(guī)定，以中標(biāo)合同作為工程價(jià)款的結(jié)算依據(jù)”，浙江高院的該條規(guī)定似采納“招投標(biāo)文件作為結(jié)算依據(jù)”之說，但將其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)歸之于建工合同司法解釋第二十一條，筆者認(rèn)為有所不妥，因?yàn)榈诙粭l規(guī)定有嚴(yán)格的適用條件，但浙江省高院的意見擴(kuò)大了“備案的中標(biāo)合同”的范疇。
另外，也有部分高院如安徽省高級(jí)人民法院，在其《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的指導(dǎo)意見（一）》第9條中規(guī)定，“備案合同約定的價(jià)款與中標(biāo)價(jià)不一致的，如該工程屬必須招投標(biāo)的工程，應(yīng)按中標(biāo)價(jià)確定工程價(jià)款；如該工程不屬必須招投標(biāo)的工程，當(dāng)事人舉證證明備案合同系雙方真實(shí)意思表示或?qū)嶋H履行的合同，可以備案合同的約定確定工程價(jià)款”，安徽高院的該條規(guī)定則認(rèn)為，以何者作為結(jié)算依據(jù)要視工程是否為必須招標(biāo)投標(biāo)而定，若屬必須招標(biāo)投標(biāo)工程，則以招投標(biāo)文件中標(biāo)通知書所確定的中標(biāo)價(jià)為依據(jù)；若非屬必須招標(biāo)投標(biāo)工程，且備案合同符合雙方真實(shí)意思表示的，則以備案合同為準(zhǔn)。筆者對(duì)此觀點(diǎn)不予認(rèn)同，理由如同上文分析，且認(rèn)為工程無論是必須招投標(biāo)還是非必須招投標(biāo)，一旦經(jīng)過招投標(biāo)程序，都應(yīng)統(tǒng)一適用。而且，若按安徽省高院的該條意見，假定工程為非必須招投標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)事人雙方在簽訂了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與招投標(biāo)文件不一致的備案合同之后，又簽訂了雙方實(shí)際履行的施工合同，而該實(shí)際履行的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容又不同于備案合同，也不同于招投標(biāo)文件，該如何認(rèn)定？安徽省高院的該條指導(dǎo)意見顯然不能回答該問題。
由此可見，在本文所討論的問題上，各地高院并未對(duì)此形成統(tǒng)一意見。因建設(shè)工程施工合同的處理具有較為強(qiáng)烈的地域色彩，同一個(gè)法律問題，可能會(huì)有不同的認(rèn)定和審理思路，故在實(shí)務(wù)中也應(yīng)充分了解當(dāng)?shù)氐乃痉▽?shí)踐。
四、如何認(rèn)定“實(shí)質(zhì)性變更合同價(jià)款”
筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性變更“工程價(jià)款”或“工程造價(jià)”并不僅僅單指工程造價(jià)金額的變更，也包括該造價(jià)金額所對(duì)應(yīng)的計(jì)價(jià)方式的變更。如固定總價(jià)合同，因投標(biāo)人是根據(jù)招標(biāo)人的在招標(biāo)文件中確定的擬建工程的項(xiàng)目實(shí)施范圍、工程量清單、相關(guān)報(bào)價(jià)要求、風(fēng)險(xiǎn)范圍和幅度進(jìn)行報(bào)價(jià)且不予調(diào)整，招標(biāo)人和投標(biāo)人只需確定一個(gè)工程造價(jià)的固定總金額，變更也只需變更造價(jià)總金額即可；但實(shí)踐中雙方也可能是將總價(jià)合同變更為單價(jià)合同或者定額計(jì)價(jià)，或者同樣是定額計(jì)價(jià)的，比如由上海1993定額變更為上海2000定額，雖然暫定的合同總價(jià)可能不變，但卻會(huì)實(shí)實(shí)在在影響最終的工程造價(jià)，因此針對(duì)這類變更計(jì)價(jià)方式，筆者認(rèn)為同樣屬于變更“工程價(jià)款”。
除上述典型的直接對(duì)合同約定的計(jì)價(jià)條款進(jìn)行變更外，還有一些非典型的實(shí)質(zhì)性變更合同價(jià)款的方式。比如在中標(biāo)后，中標(biāo)人作出的以明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)方捐款等承諾[vi]，該些承諾并非直接在施工合同中變更合同價(jià)格條款，但實(shí)際上卻變更了中標(biāo)合同中的價(jià)格條款，構(gòu)成對(duì)中標(biāo)價(jià)格的變更。
而工程因設(shè)計(jì)變更、規(guī)劃調(diào)整等客觀原因?qū)е鹿こ塘吭鰷p、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或施工工期發(fā)生變化，發(fā)包人與承包人以簽訂補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要等書面文件對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更和補(bǔ)充的，屬于正常的合同變更，并不構(gòu)成對(duì)價(jià)格條款的實(shí)質(zhì)性變更。
結(jié)語
建設(shè)工程中標(biāo)后，招標(biāo)人與投標(biāo)人又簽訂了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與招投標(biāo)文件不一致的中標(biāo)備案合同，在此情形下，應(yīng)以招投標(biāo)文件所確定的計(jì)價(jià)方式作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。實(shí)踐中，對(duì)于投標(biāo)人而言，應(yīng)仔細(xì)甄別是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性變更合同價(jià)款的情形，區(qū)分正常的合同變更，并將招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容落實(shí)到中標(biāo)備案合同中，切實(shí)維護(hù)好自身合法權(quán)益。
[i]參見黃松有主編：《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋的理解與適用》，第200頁。
[ii]參見黃松有主編：《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋的理解與適用》，第204頁。另外，最高院《建設(shè)工程施工合同司法解釋二（征求意見稿）》第二條規(guī)定“招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條第一項(xiàng)規(guī)定的‘合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容’，主要指工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程造價(jià)等約定內(nèi)容”。
[iii]對(duì)于建設(shè)工程中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)，司法實(shí)務(wù)中存在“預(yù)約”和“本約”兩種說法。最高院《建設(shè)工程施工合同司法解釋二（征求意見稿）》第一條中，第一種意見認(rèn)為：招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后，一方未依照招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條第一款的規(guī)定履行訂立書面合同義務(wù)，對(duì)方請(qǐng)求其承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。第二種意見認(rèn)為：招投標(biāo)文件與中標(biāo)通知書已具備建設(shè)建設(shè)工程施工合同主要內(nèi)容，且不得作實(shí)質(zhì)性變更，即使未訂立書面合同，本約亦成立。
[iv]參見新鄉(xiāng)市新星房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與河南省第二建設(shè)集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛申請(qǐng)案，最高人民法院（2013）民申字第876號(hào)。
[v]參見陳現(xiàn)安：《建設(shè)工程“黑白合同”法律實(shí)務(wù)研究》。
[vi]參見北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的的解答（京高法發(fā)（2012）245號(hào)）》第16條，四川省高級(jí)人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的的解答（川高法民一（2015）3號(hào)）》第9條。
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