周游 劉紹明 北京盈科（上海）律師事務(wù)所
陳雪 江蘇省昆山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局
一、樣本案例
經(jīng)營(yíng)者甲向當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局申請(qǐng)辦理其小吃店食品經(jīng)營(yíng)許可證，并提交了食品經(jīng)營(yíng)許可證申請(qǐng)書(shū)、食品經(jīng)營(yíng)許可證申請(qǐng)表、食品安全專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員管理人員情況登記表、食品安全設(shè)施設(shè)備登記表、從業(yè)人員健康證及身份證復(fù)印件、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所示意圖等申請(qǐng)材料。在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查后，市場(chǎng)監(jiān)督管理局向甲頒發(fā)了食品經(jīng)營(yíng)許可證。
后樓上住戶乙向市場(chǎng)監(jiān)督管理局提交申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)者甲的食品經(jīng)營(yíng)許可證，理由是該小吃店所在的大樓屬于未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓，不符合《大氣污染防治法》第81條第2款的規(guī)定，即“禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目。”
市場(chǎng)監(jiān)督管理局答復(fù)稱，《大氣污染防治法》第81條第2款的禁止條款不屬于食品經(jīng)營(yíng)許可法定條件，向甲頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證符合《食品安全法》規(guī)定的條件和要求。乙不服，遂提起行政訴訟。
二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及截然不同的裁判觀點(diǎn)
上述案情的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)能否直接依據(jù)《大氣污染防治法》第81條第2款的禁止條款，作出不予頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證的決定？
目前關(guān)于該爭(zhēng)議，不同地區(qū)法院的判決存在不同的觀點(diǎn)。具體見(jiàn)以下表格：
從上述行政判決分析，有兩大問(wèn)題值得關(guān)注：一方面，均未仔細(xì)考量《大氣污染防治法》第81條第2款規(guī)定的餐飲服務(wù)項(xiàng)目限定于“新建、改建和擴(kuò)建”的情形，根據(jù)不同的案件事實(shí)應(yīng)加以區(qū)分；另一方面，各地法院在食品經(jīng)營(yíng)許可證法定條件的審查標(biāo)準(zhǔn)上，存在極端的沖突，亟待省級(jí)人民法院統(tǒng)一裁判尺度。在法律適用上，筆者贊同江蘇南京中院、大連中院、浙江永康法院的裁判觀點(diǎn)。
三、評(píng)析
（一）食品經(jīng)營(yíng)許可與禁止條款并無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)
食品經(jīng)營(yíng)許可的法定程序規(guī)定在《食品安全法》第35條第2款，即“縣級(jí)以上地方人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照《行政許可法》的規(guī)定，審核申請(qǐng)人提交的本法第三十三條第一款第一項(xiàng)至第四項(xiàng)規(guī)定要求的相關(guān)資料，必要時(shí)對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查；對(duì)符合規(guī)定條件的，準(zhǔn)予許可；對(duì)不符合規(guī)定條件的，不予許可并書(shū)面說(shuō)明理由?！痹谠瓏?guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局制定的《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第二章“審查與受理”部分有更詳細(xì)的程序規(guī)定。
申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交的《食品安全法》第33條第1款第1項(xiàng)至第4項(xiàng)規(guī)定要求的相關(guān)資料，可以概括為：（1）對(duì)場(chǎng)所的要求，主要有三個(gè)：一是場(chǎng)所的大小和布局應(yīng)當(dāng)與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模相適應(yīng)；二是場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)整潔；三是場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)與有毒、有害場(chǎng)所以及其他污染源保持規(guī)定的距離，保證食品安全。（2）對(duì)設(shè)備、設(shè)施的要求，主要有兩個(gè)：一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品品種、數(shù)量的需要，配備與生產(chǎn)能力相適應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備或者設(shè)施；二是應(yīng)當(dāng)配備其他保證食品安全的設(shè)備或者設(shè)施。（3）對(duì)人員和制度的要求，主要有三個(gè)：一是要有食品安全專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；二是要有食品安全管理人員；三是要有保證食品安全的規(guī)章制度。（4）對(duì)設(shè)備布局和工藝流程的要求，主要是指食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的設(shè)備布局和工藝流程應(yīng)當(dāng)合理。
可以看出，食品經(jīng)營(yíng)許可的目標(biāo)指向是十分明確的，那就是保障食品的安全，雖然也會(huì)涉及處理廢水、存放垃圾、采光、照明、通風(fēng)設(shè)備等環(huán)境相關(guān)條件，但是本質(zhì)還是為了保障“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”這一立法目的。食品經(jīng)營(yíng)許可的設(shè)定依據(jù)系《行政許可法》第12條第1項(xiàng)規(guī)定，即直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。［1］
根據(jù)《大氣污染防治法》第81條第2款規(guī)定，禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目。該條系2015年《大氣污染防治法》修訂時(shí)加入，是對(duì)原第44條［2］的修訂。整個(gè)條文是關(guān)于餐飲服務(wù)和露天燒烤產(chǎn)生油煙控制的規(guī)定，其立法背景是“明確禁止開(kāi)展餐飲服務(wù)項(xiàng)目的情形，根據(jù)多年的執(zhí)法實(shí)踐，結(jié)合空氣質(zhì)量改善的需要”，［3］符合第1條規(guī)定的“防治大氣污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?1條第2款為違則，其對(duì)應(yīng)的罰則為第118條第2款的規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，予以關(guān)閉，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。
首先，從立法目的上比較，雖然食品經(jīng)營(yíng)許可與《大氣污染防治法》禁止條款存在“保障人身健康”這一重合，但前者更側(cè)重于因食品問(wèn)題導(dǎo)致的安全因素，后者指的是因環(huán)境污染導(dǎo)致的外在因素，顯然是不同的，保護(hù)環(huán)境并不屬于行政機(jī)關(guān)依據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的規(guī)定頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)需要考慮和保護(hù)的法律上的權(quán)益，沒(méi)有行政法上的“利害關(guān)系”。
此外，回溯該條立法歷史，該條的本意是對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在從事餐飲服務(wù)時(shí)設(shè)定一定的義務(wù)，而非要求行政許可部門(mén)將其作為許可的前置條件。因此，可以推導(dǎo)出的結(jié)論是：《大氣污染防治法》的禁止條款并不能成為食品經(jīng)營(yíng)許可的條件或者考慮因素之一，否則將會(huì)導(dǎo)致食品經(jīng)營(yíng)許可的審查泛化，即本不屬于審查要素的各類(lèi)與食品安全并無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的禁止性規(guī)定被納入考慮。
其次，從逆向推理的角度解釋?zhuān)?/span>如果在食品經(jīng)營(yíng)許可審查時(shí)需要考慮《大氣污染防治法》的禁止條款，那么餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者違反禁止條款即應(yīng)當(dāng)無(wú)證，即便發(fā)證了，不符合許可條件即應(yīng)撤銷(xiāo)行政許可。且根據(jù)第118條的規(guī)定責(zé)令改正，拒不改正的，予以關(guān)閉并處罰款。換言之，如果將《大氣污染防治法》的禁止條款納入許可條件考慮，會(huì)導(dǎo)致違法行為行政處罰的實(shí)際調(diào)查機(jī)關(guān)變成了作為許可審核者的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，而處罰機(jī)關(guān)又是環(huán)保部門(mén)，從而產(chǎn)生行政執(zhí)法的割裂。
最后，回到行政許可的本質(zhì)來(lái)看，主要表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人是否符合法律、法規(guī)、規(guī)定的權(quán)利資格和行使權(quán)利的條件的審查核實(shí)，符合法定資格或者條件的，就準(zhǔn)予從事某種特定活動(dòng)。因此，行政許可設(shè)定的條件應(yīng)當(dāng)明確而具體，否則審查無(wú)從談起?！缎姓S可法》第18條也規(guī)定：設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)具備何種條件，向何行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，按照何種程序提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)期限內(nèi)按照何種標(biāo)準(zhǔn)作出行政許可決定，對(duì)這些事項(xiàng)，設(shè)定行政許可時(shí)必須作出規(guī)定，能夠具體明確到何種程度的，就規(guī)定到什么程度。［4］
《大氣污染防治法》雖然性質(zhì)屬于法律，但是不能以模糊的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定食品經(jīng)營(yíng)許可的條件，其立法本意也并非要設(shè)定行政許可。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，所有法律、法規(guī)、規(guī)章的禁止性規(guī)定，如果沒(méi)有明確指向或關(guān)聯(lián)到某個(gè)行政許可，都不應(yīng)該納入該行政許可在審核時(shí)的考慮范圍。反過(guò)來(lái)說(shuō)，將這些禁止性規(guī)定納入行政許可審核考慮范圍將構(gòu)成行政違法。
（二）禁止條款與許可證頒發(fā)的綜合考量
從審查要件上來(lái)看，對(duì)于《大氣污染防治法》的禁止條款需要審查的要件有三：一是樓房權(quán)屬性質(zhì)，具體需要查驗(yàn)產(chǎn)證等證書(shū)；二是樓房現(xiàn)有狀態(tài)，如是否配套設(shè)立專(zhuān)用煙道；三是新建、改建、擴(kuò)建是否屬于產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目。該禁止條款雖然系針對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，但是上述要件的審查仍是針對(duì)執(zhí)法部門(mén)，且該種審查屬于“事后審查”，即如果餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者尚未作出該違法行為，例如在取得食品經(jīng)營(yíng)許可證至正式營(yíng)業(yè)期間，其行為無(wú)法受到任何否定性評(píng)價(jià)。
唯一的問(wèn)題是，在許可決定作出前，已經(jīng)可以對(duì)上述要件作出審查判定，即明知申請(qǐng)人在頒發(fā)許可證后的經(jīng)營(yíng)行為可能會(huì)違法，是否仍要向其頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證書(shū)。如果堅(jiān)持事前許可與事后處罰并行，則對(duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，會(huì)造成市場(chǎng)監(jiān)督管理局部門(mén)發(fā)放許可證確認(rèn)可以從事餐飲活動(dòng)后，環(huán)保部門(mén)又以開(kāi)展餐飲服務(wù)項(xiàng)目為由進(jìn)行處罰的邏輯困境。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為：“取得食品經(jīng)營(yíng)許可證是依法開(kāi)展食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的必要條件，但非唯一條件，經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)中應(yīng)同時(shí)遵守包括《食品安全法》、《大氣污染防治法》在內(nèi)的其他法律法規(guī)”，但在此種行政機(jī)關(guān)已經(jīng)明知違法的情況下，仍然向申請(qǐng)人發(fā)放許可證顯然行不通。
對(duì)于上述假設(shè)的情況，不少地方政府已出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范。如《杭州市大氣污染防治規(guī)定》（杭州市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第71號(hào)）第26條第3款直接明確規(guī)定：禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目。申請(qǐng)?jiān)谏鲜鰠^(qū)域從事餐飲服務(wù)的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)不得核發(fā)餐飲服務(wù)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。又如北京市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟(jì)信息化委、市食品藥品監(jiān)管局等聯(lián)合制定出臺(tái)的《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》。［5］對(duì)一些禁止設(shè)立的項(xiàng)目和單位進(jìn)行了明確，并規(guī)定：本市行政區(qū)域內(nèi)擬新增固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，擬新設(shè)立或新遷入法人單位、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位、個(gè)體工商戶，可對(duì)照《目錄》進(jìn)行自查。市、區(qū)兩級(jí)相關(guān)項(xiàng)目審批主管部門(mén)，法人單位、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位、個(gè)體工商戶注冊(cè)登記主管部門(mén)，在履行辦理程序時(shí)，須依據(jù)《目錄》先予審查。雖然沒(méi)有明確審查不通過(guò)會(huì)有何種法律后果，但在實(shí)踐中已經(jīng)當(dāng)成設(shè)立新單位的前置審核程序在操作，因此也引發(fā)了訴訟。
如在一起訴訟中，原告向法院申請(qǐng)要求調(diào)查核實(shí)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》的整個(gè)過(guò)程和所提供的材料，法院向北京市朝陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)函委托調(diào)查，得到的結(jié)果是：2017年7月25日，經(jīng)核查人員現(xiàn)場(chǎng)核查，該公司經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所位于朝陽(yáng)區(qū)酒仙橋南路9號(hào)院1號(hào)樓一層和二層，因該地址三層以上為居住樓層，不符合《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》關(guān)于“禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)，新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的飲食服務(wù)”的要求，所以未通過(guò)其新辦申請(qǐng)。［6］
此外，《大氣污染防治法》第118條第2款規(guī)定的執(zhí)法機(jī)關(guān)為“縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)”。據(jù)此，法律已經(jīng)授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府確定對(duì)該款所涉違法行為進(jìn)行處罰的監(jiān)督管理部門(mén)。有些地區(qū)人民政府會(huì)直接將該執(zhí)法權(quán)授權(quán)給市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)而非環(huán)保部門(mén)。例如根據(jù)杭州市余杭區(qū)人民政府辦公室〔2017〕10號(hào)《杭州市余杭區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》第6點(diǎn)，關(guān)于“先照后證”改革后餐飲業(yè)油煙排放污染管理，由區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局牽頭對(duì)已核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照但屬“禁開(kāi)區(qū)域”和無(wú)經(jīng)營(yíng)許可的餐飲業(yè)管理，依法予以整改或取締，區(qū)環(huán)保局、區(qū)城管局等予以配合。在此情況下，市場(chǎng)監(jiān)管局一方面作為食品經(jīng)營(yíng)許可證的許可部門(mén)，另一方面作為《大氣污染防治法》禁止條款的執(zhí)法部門(mén)，將二者完全割裂反而會(huì)造成更多矛盾發(fā)生。
（三）建立餐飲服務(wù)項(xiàng)目證照審批監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制
根據(jù)上述分析，《大氣污染防治法》第81條第2款的禁止條件并不能成為食品經(jīng)營(yíng)許可的法定條件之一，二者在立法目的上也無(wú)關(guān)聯(lián)，但將二者完全割裂，可能會(huì)造成申請(qǐng)人違法與合法都被行政機(jī)關(guān)確認(rèn)的循環(huán)困境。
為此，以江蘇省為例，實(shí)際上已經(jīng)有多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)此作出了回應(yīng)。
首先，關(guān)于《大氣污染防治法》禁止條款的執(zhí)法主體。江蘇省對(duì)《大氣污染防治法》第118條第2款授權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)“縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)”有進(jìn)一步的明確。《江蘇省大氣污染防治條例》第96條規(guī)定，違反本條例第六十二條第一款規(guī)定，在居民住宅樓等非商用建筑、未設(shè)立配套規(guī)劃專(zhuān)用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的樓層內(nèi)新建、擴(kuò)建排放油煙的飲食服務(wù)項(xiàng)目的，由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府確定的行政主管部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，予以關(guān)閉，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。
由此可見(jiàn)，《江蘇省大氣污染防治條例》又授權(quán)各市政府指定該項(xiàng)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法主體，而各市政府的規(guī)定不盡相同，如《徐州市大氣污染防治條例》第50條確定的部門(mén)為“生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)或者人民政府確定的部門(mén)”。《常州市人民政府關(guān)于貫徹<江蘇省大氣污染防治條例>的實(shí)施意見(jiàn)》（常政發(fā)〔2015〕89號(hào)）確定的部門(mén)為“市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)”。
其次，有些地區(qū)明確將行政許可與禁止條款關(guān)聯(lián)。如《南京市人民政府關(guān)于印發(fā)南京市貫徹落實(shí)江蘇省大氣污染防治條例進(jìn)一步加強(qiáng)大氣污染防治工作實(shí)施計(jì)劃的通知》（寧政發(fā)〔2015〕80號(hào)）第3條第25點(diǎn)規(guī)定：強(qiáng)化源頭把關(guān)，禁止在居民住宅樓等非商業(yè)建筑、未設(shè)立配套規(guī)劃專(zhuān)用煙道的商住綜合樓，以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的樓層內(nèi)新建、擴(kuò)建餐飲服務(wù)項(xiàng)目，市、區(qū)相關(guān)行政審批部門(mén)不得為上述項(xiàng)目發(fā)放有關(guān)證照。前述常州市人民政府文件也規(guī)定：市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不得審批在居民住宅樓等非商用建筑、未設(shè)立配套規(guī)劃專(zhuān)用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的樓層內(nèi)新建、擴(kuò)建的排放油煙的飲食服務(wù)項(xiàng)目。
但必須注意的是，上述行政規(guī)范性文件在司法審查過(guò)程中可能被認(rèn)定越權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)較大。此外，實(shí)踐中大量存在已有餐飲服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者變更的情形，此時(shí)新的經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證，僅屬于新設(shè)經(jīng)營(yíng)戶，并沒(méi)有對(duì)餐飲服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行新建、改建或擴(kuò)建，基層執(zhí)法也應(yīng)對(duì)該部分事實(shí)予以查明。
最后，關(guān)于食品經(jīng)營(yíng)許可與《大氣污染防治法》第81條第2款的監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制。筆者認(rèn)為，由于不得將禁止條款作為行政許可的法定條件，但是明知違法仍予頒證又無(wú)實(shí)際意義，考慮到執(zhí)法便利，可以建立餐飲服務(wù)項(xiàng)目證照審批監(jiān)管協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。［7］具體為：
［2］《大氣污染防治法》（2000版）第四十四條 城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，必須采取措施，防治油煙對(duì)附近居民的居住環(huán)境造成污染。
［3］全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著：《<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第210-211頁(yè)。
［4］汪永清：《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》，中國(guó)法制出版社2003年版，第52頁(yè)。
［5］該目錄首版為2014版，于2015、2018各修訂一次，目前《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2018年版）》仍有效。
［6］北京市第三中級(jí)人民法院（2020）京03民終5655號(hào)民事判決書(shū)。
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