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解決我國新階段“三農(nóng)”問題的政策思路
改革開放以來,我國農(nóng)村發(fā)生了舉世公認(rèn)的巨大變化。但由于錯(cuò)綜復(fù)雜的種種原因,我國“三農(nóng)”問題的解決還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。雖然長期困擾我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足的矛盾緩解了,但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高、農(nóng)民收入增長緩慢的矛盾日益突出;雖然我國人民生活總體上進(jìn)入了小康,但還有大量的農(nóng)村人口生活水平相當(dāng)?shù)拖?;雖然全民的教育文化水平和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在穩(wěn)定提高,但農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本社會(huì)事業(yè)的發(fā)展明顯滯后;雖然我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位,改善農(nóng)民生活條件上做了大量工作,但工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距擴(kuò)大的趨勢還未根本扭轉(zhuǎn)。解決新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的各種矛盾和困難,不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村,必須認(rèn)真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神,牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀,切實(shí)貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針,改變原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
    一、當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的主要矛盾和問題
    當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最根本、最突出的問題是農(nóng)民收入增長緩慢問題。從1997年開始農(nóng)民收入增長進(jìn)入一個(gè)低谷期。1997-2002年農(nóng)民人均純收入年平均增長3.97%,比改革開放以來24年平均值(7.33%)低3.36個(gè)百分點(diǎn)。可以說,現(xiàn)在既是建國以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)最充裕的時(shí)期,也是改革開放以來農(nóng)民增收形勢最嚴(yán)峻的時(shí)期。
    分析農(nóng)民收入必須注意三個(gè)問題:一是觀察農(nóng)民收入絕對不能僅看平均數(shù)。在農(nóng)民收入平均增長速度的背后,掩蓋的一個(gè)很大問題就是,具體到糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶,相當(dāng)一部分農(nóng)民的收入是停滯甚至是下降的。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的資料,2000-2002年,全國增收總戶占56.4%,收入持平農(nóng)戶占1.6%,減收農(nóng)戶占42%。二是要看到城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同階層之間的收入差距擴(kuò)大的局面不僅沒有改善,而且在不斷惡化。1997-2002年,城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增長7.8%,比農(nóng)民人均收入增幅高3.84個(gè)百分點(diǎn),城鄉(xiāng)民居收入差距逐年拉大。2002年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.11:1,比1978年的2.51:1擴(kuò)大0.54,比1983年的1.82:1(改革開放以來最低年)擴(kuò)大1.29,比1997年的2.47:1擴(kuò)大0.64。三是雖然近年來農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復(fù)性的增長,但基礎(chǔ)并不牢固,影響農(nóng)民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。
    近年來我們進(jìn)行了廣泛的基層調(diào)查,從政策層面對制約農(nóng)民收入增長的深層次原因進(jìn)行了分析。根據(jù)調(diào)查,我們將影響農(nóng)民增收的主要因素歸納為以下幾個(gè)方面:
    (一)農(nóng)業(yè)增長越來越面臨明顯的需求約束
    這幾年中央號召要大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),而從農(nóng)民的角度來講,則是:種啥啥多,賣啥啥賤”。造成這種情況的深層次原因是農(nóng)業(yè)增長開始面臨需求約束。從1996-2001年,城鎮(zhèn)居民收入每增加1元錢,用于食品的支出只有4分錢,這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的食品收入需求彈性,其數(shù)值只有0.04?,F(xiàn)在市場上需求約束不明顯的農(nóng)產(chǎn)品越來越少。中國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到只有30%,農(nóng)民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到低于50%。自90年代以來中國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)急劇下降,這必然會(huì)在整體上影響農(nóng)產(chǎn)品需求的擴(kuò)張。農(nóng)業(yè)的需求約束除了受長期的消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化影響之外,還受短期的經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響。近年來大量工人下崗,40%左右的農(nóng)民收入下降,他們對農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的需求肯定會(huì)受到影響。從統(tǒng)計(jì)上看,從1998年以來城鄉(xiāng)居民對肉類的需求是絕對減少的。農(nóng)業(yè)一旦進(jìn)入了消費(fèi)需求約束的階段,農(nóng)業(yè)政策制定就面臨著兩大難題:第一個(gè)難題是通過增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量來增加農(nóng)民收入會(huì)變得越來越困難;第二個(gè)難題是通過提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來提高農(nóng)民收入的潛力也會(huì)越來越小。
    (二)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)不足,城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后,城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變
    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國不是隨著工業(yè)化的發(fā)展,逐步推進(jìn)城市化,加速農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,而是從體制、政策到各項(xiàng)管理制度上,都限制城鎮(zhèn)的發(fā)展和勞動(dòng)力的流動(dòng),尤其限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居。我國工業(yè)化程度已經(jīng)達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家水平,但城市化程度卻只達(dá)到37.7%,比2000年世界平均城市化水平還要低10.3%。我國目前人均GDP僅有900多美元,但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品需求制約,最基本的原因全是城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)群體比重太小。我國農(nóng)民的就業(yè)極不充分,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難,最根本的障礙是城市化進(jìn)程明顯滯后。2001年,我國農(nóng)業(yè)GDP份額已經(jīng)下降到15.2%,而農(nóng)業(yè)就業(yè)份額仍高達(dá)50%。第一產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人均創(chuàng)造GDP的比例,已由1990年的3.9:1,擴(kuò)大到2001年的5.2:1。農(nóng)村人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢,農(nóng)民比重過大,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)相對勞動(dòng)生產(chǎn)率過低,這是“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在。
    改革開放前,我國城鄉(xiāng)之間一直未能建立起一種良性的關(guān)系,導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)凝固化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,長期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制,工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易,國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差,從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額的資金,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位長期受到嚴(yán)重削弱;在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制下,城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng),大量的農(nóng)村勞動(dòng)力被束縛在土地上,農(nóng)村就業(yè)嚴(yán)重不足;由于實(shí)行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城市非農(nóng)業(yè)人口兩種戶籍制度,造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等,加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡,使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴(yán)重扭曲。改革開放以來,隨著市場機(jī)制的引入和作用領(lǐng)域的擴(kuò)展,城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)。但是,迄今為止,原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變。現(xiàn)在農(nóng)民外出就業(yè)仍面臨著不公平的環(huán)境,對農(nóng)民外出就業(yè)仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政策主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是對農(nóng)民外出就業(yè)的不合理的行業(yè)和工種的限制;二是對農(nóng)民外出要求的各種證件太多;三是對外出民工的收費(fèi)過多過濫;四是在一些地區(qū)仍存在粗暴對待民工的現(xiàn)象。
    (三)農(nóng)民稅負(fù)重,農(nóng)業(yè)稅收制度不完善
    目前,農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試點(diǎn)。工作已在全國全面推開。從試點(diǎn)情況看,稅費(fèi)改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體上有所減輕,特別是稅費(fèi)改革有利于規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系,有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革,有利于改善干群關(guān)系,緩解社會(huì)矛盾。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革仍然屬于試驗(yàn)性質(zhì),這項(xiàng)改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進(jìn)行的。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征的,沒有考慮當(dāng)年總收入扣除生產(chǎn)耗費(fèi)后的實(shí)際所得,這個(gè)常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧,也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。也就是說,沒有把農(nóng)產(chǎn)品作為商品,而以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出來計(jì)稅,從而出現(xiàn)了有的農(nóng)民種地賠錢還得照章納稅。農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于常年產(chǎn)量的7%,附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的20%,合計(jì)為不超過常年產(chǎn)量的8.4%。大多數(shù)地方實(shí)際執(zhí)行的稅負(fù)都是8.4%。無論是與我國歷史上的農(nóng)業(yè)稅率相比,還是與其他國家農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)相比,按土地常年總產(chǎn)量征收8.4%的農(nóng)業(yè)稅,稅率都偏高。農(nóng)村稅費(fèi)改革后征收單一農(nóng)業(yè)稅的辦法雖然在總體上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但卻會(huì)造成稅負(fù)不公,在減輕非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的同時(shí),加重了純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)個(gè)體戶的增值稅有月銷售額600-2000元的起征點(diǎn),工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點(diǎn)和免征額,無論土地常年產(chǎn)量是多少,是自用還是外銷都要納稅,按全額計(jì)征,這不符合稅收公平原則。
 ?。ㄋ模﹪覍r(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)體系不健全
    這主要體現(xiàn)在:
    1、國家財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足,支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑,1996-2000年,我國農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元,分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑,發(fā)達(dá)國家的支持水平約為30%-50%,巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%-20%。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中,我國使用了6種(政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助)。“黃箱”支出在1996年-1998年計(jì)算基期內(nèi)年均297億元,占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.23%,與談判允許的8.5%(1740億元)相比,我國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60%左右,而用于建設(shè)性的支出比重不高。在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中,用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大,而農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。在政府農(nóng)業(yè)投入中,直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高,而直接用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼很少。1998年以來,政府支農(nóng)投入中,每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500-700億元之間,占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30%以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目,如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等,或者沒有財(cái)政立項(xiàng)支持,或者缺乏足夠的投入保障。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理,部門分割嚴(yán)重,有限的資金不能形成合力,資金使用效果差。
    2、農(nóng)村資金嚴(yán)重外流,農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款非常困難。農(nóng)村信用社是農(nóng)村資金外流的重要渠道。1978-2000年期間,通過農(nóng)村信用社農(nóng)村資金凈流出4519.2億元。農(nóng)村信用社凈流出資金中有一部分以存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存銀行款的形式流向中央銀行,還有相當(dāng)部分的農(nóng)村資金被農(nóng)村信用社通過購買國債和金融債等方式大量轉(zhuǎn)移。郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了它只吸收存款,資金轉(zhuǎn)給人民銀行,自己不發(fā)放貸款。近年來由于郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存款利率水平過高,為4.131%,高于金融機(jī)構(gòu)在人民銀行1.89%的存款利率,且無任何風(fēng)險(xiǎn),儲(chǔ)蓄規(guī)模迅速增加,到2002年12月郵政儲(chǔ)蓄存款余額為7369億元,其中65%來自縣及縣以下地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農(nóng)村占34%。
    90年代中期以后,隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)銀行金融資源的配置不再局限于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,其機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)正逐步從農(nóng)村收縮,農(nóng)貸款的增幅趨緩,占比開始下降,業(yè)務(wù)也日益向城市和工業(yè)靠攏。目前,農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的10%,農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱。雖然農(nóng)村信用社是直接覆蓋廣大農(nóng)村、網(wǎng)點(diǎn)眾多的正規(guī)金融機(jī)構(gòu),但為農(nóng)戶提供的貸款非常有限。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國農(nóng)戶貸款面為25%。農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比重1990年為46.2%,2000年降低到34.2%。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后,僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實(shí)力,根本無力解決農(nóng)民貸款難的問題。作為專營農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的供應(yīng)和管理的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu),隨著糧棉購銷市場化進(jìn)程加快,糧棉流通領(lǐng)域政策性經(jīng)營空間縮小,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購貸款業(yè)務(wù)量出現(xiàn)大幅下降,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用明顯弱化。
    (五)農(nóng)村義務(wù)教育,醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后
    1、農(nóng)村義務(wù)教育投入格局與我國當(dāng)前的整體財(cái)政分配格局極不適應(yīng)??傮w來看,我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不斷增加的,從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元,其中預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是,我國財(cái)政預(yù)算內(nèi)衣村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足。1994-2000年,預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57.7%。長期以來,我國政府間教育投入的大致格局是:中央和省級的教育投入主要用于高等教育,較少用,于基礎(chǔ)教育;基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上由基層政府承擔(dān),特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。中央和省級政府對義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。根據(jù)我們對湖北省襄陽縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調(diào)查,襄陽縣1991-2002年教育經(jīng)費(fèi)中各級財(cái)政預(yù)算撥款占40.7%,其中,鄉(xiāng)級財(cái)政占到了34.4%,縣財(cái)政占到了6.3%,省級以上財(cái)政??顑H占0.1%。泰和縣2000年教育經(jīng)費(fèi)中各級財(cái)政預(yù)算撥款占58.9%,縣財(cái)政占13.3%,鄉(xiāng)級財(cái)政占到了45.7%,全縣教育投入中來自省級以上的財(cái)政??钫D攴葜挥?0萬元左右,從2001年開始有中央下?lián)艿奈7扛脑鞂??35萬元。鄢陵縣2000年教育經(jīng)費(fèi)中各級財(cái)政預(yù)算撥款占58%,縣財(cái)政占9.2%,鄉(xiāng)級財(cái)政占到了48.3%,來自省級以上的財(cái)政專款幾乎沒有。從三個(gè)縣的情況看,教育支出約占縣級財(cái)政支出的50%左右,而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則占75%左右。應(yīng)當(dāng)看到,過去隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放,基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任,這種分級辦學(xué)體制在加重了基層政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí),在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展,造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機(jī)會(huì)不平等的延續(xù)乃至擴(kuò)大。2001年6月國務(wù)院公布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,明確了縣級政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任,要求教師工資由縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放。2002年4月中央又強(qiáng)調(diào)指出,農(nóng)村義務(wù)教育要實(shí)現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)、政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個(gè)重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立,對解決當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。但也應(yīng)看到,中西部地區(qū)相當(dāng)一部分縣、市,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,政府財(cái)力薄弱,基本上是“吃飯”財(cái)政,由縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。
    2、農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱,廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。很多地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差,經(jīng)濟(jì)效益較差,難以吸引高素質(zhì)的衛(wèi)生人員。政府衛(wèi)生預(yù)算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理。1991-2000年,政府農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算支出累計(jì)只有690億元,僅占政府衛(wèi)生總預(yù)算支出的15.9%。1991-2000年期間,我國政府衛(wèi)生預(yù)算支出增加了506.71億元,而用于農(nóng)村的衛(wèi)生支出只增加了63.08億元,僅占12.4%。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)資金嚴(yán)重不足,許多公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目必須通過收費(fèi)彌補(bǔ)服務(wù)的成本,影響了計(jì)劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的開展,導(dǎo)致近年來部分地區(qū)兒童計(jì)劃免疫任務(wù)不能完成等問題。農(nóng)村中某些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復(fù)燃。一些農(nóng)村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升,對農(nóng)民健康造成新的威脅。改革以前,有85%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療,
但20世紀(jì)80年代以后,合作醫(yī)療大面積滑坡?,F(xiàn)在只有10%的村有合作醫(yī)療,而且主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)。1991-2000年我國農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%,社會(huì)衛(wèi)生投入從6.73%下降到3.26%,而同期農(nóng)民個(gè)人支出從80.73%上升到90.15%。目前,廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障,基本上處于自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。由于缺乏醫(yī)療保障體系,農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升,明顯超過子農(nóng)民的承受能力。1991年到2001年,農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用年均增長12.8%。而農(nóng)民的收入增長率僅為7.7%。目前,農(nóng)民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分突出。
    3、農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外,其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。長期以來,我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度處于分割狀態(tài)。在城鎮(zhèn),我國已初步建立起了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等在內(nèi)的社會(huì)保障制度的基本框架。與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比,農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)還非常薄弱。農(nóng)村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的家庭保障模式,農(nóng)村社會(huì)保障仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn),除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外,其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。
    (六)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制還有待完善
    這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面:
    1、農(nóng)村土地制度不夠規(guī)范。一是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段,直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán),搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn);有的地方在收回農(nóng)戶承包地后,甚至不對農(nóng)戶作任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是現(xiàn)行土地征用地制度對農(nóng)民明顯不公?,F(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān),其中30%又跟征地有關(guān)?,F(xiàn)在征地問題已經(jīng)成為農(nóng)村很尖銳的矛盾。從1987-2001年全國征用耕地2,400萬畝,因?yàn)檎鞯赜?,400萬農(nóng)民失去土地或部分失去土地?,F(xiàn)在地方政府的口號是“吃飯靠財(cái)政,發(fā)展靠土地”,要“以地聚財(cái),經(jīng)營土地,經(jīng)營城市”?,F(xiàn)在國家每征一畝地,鐵路、公路給農(nóng)民的補(bǔ)償是5,000-8,000元。我們現(xiàn)在一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),征地款都沒有打足。工商業(yè)用地對農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2-3萬元,發(fā)達(dá)地區(qū)是3-5萬元,而且這些錢不是直接補(bǔ)償給農(nóng)民本人,征地款到村里之后如何分配又是一個(gè)很尖銳的問題。農(nóng)民講基層政府在80年代是“吃肚皮”,因?yàn)楫?dāng)時(shí)最富的單位是搞計(jì)劃生育的,鄉(xiāng)一級政府的計(jì)劃外收入主要靠計(jì)劃生育罰款。現(xiàn)在則是“吃地皮”?,F(xiàn)行的征地制度有三個(gè)問題,第一是征地范圍過寬,很多征地不是為了公共利益,比如搞房地產(chǎn);第二是對農(nóng)民的補(bǔ)償太低;第三是對失地農(nóng)民的安置問題,現(xiàn)在采取“一腳踢”的辦法,一次性給予補(bǔ)償金之后就不再管了。在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部,出現(xiàn)了所謂的“四無農(nóng)民”,即“種田無地,就業(yè)無崗,社保無份,告狀無門”。這種情況已引起了中央的高度重視。
    2、農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度低。中國現(xiàn)有的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織包括社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和信用社等。政府發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織,采取了“兩條腿走路”的方針,一是改造舊的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織,即主要是對農(nóng)村供銷合作社進(jìn)行改造,使之成為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織。1995年中央在《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。二是發(fā)展各種新型合作經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司統(tǒng)計(jì),目前,全國建立了14萬個(gè)比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織,其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社和股份合作社。直到今天,真正意義上的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織并沒有形成大的氣候,在為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售服務(wù)等方面發(fā)揮的作用還很有限。目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大,覆蓋面小,實(shí)力薄弱,管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù),帶有比較濃厚的行政色彩,大多數(shù)鄉(xiāng)村集體組織往往只具備對社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的職能,而明顯缺乏對農(nóng)戶提供服務(wù)的功能。1995年中央5號文件《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。從實(shí)際情況看,盡管供銷社在探索“民辦”體制方面行了探索,但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機(jī)制不活等各個(gè)方面的原因,供銷社無法參與市場競爭,經(jīng)營萎縮,虧損嚴(yán)重,在農(nóng)村流通領(lǐng)域的主渠道作用已基本喪失。目前,相當(dāng)一部分基層供銷社實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡,喪失為農(nóng)民服務(wù)的能力。在體制上沒有真正代表農(nóng)民利益的組織和團(tuán)體。建立農(nóng)民協(xié)會(huì)的設(shè)想雖然80年代末就提出來了,但一直沒有付諸實(shí)施。
    3、糧食流通體制改革嚴(yán)重滯后。糧食流通體制存在的主要問題有:國有糧食企業(yè)政企不分、政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)不分、儲(chǔ)備和經(jīng)營不分的現(xiàn)象仍然非常普遍;我國糧食的統(tǒng)一市場還未形成;國家貯備糧功能定位不明確,儲(chǔ)備規(guī)模過大,成本過高,時(shí)效性差;糧食部門冗員負(fù)擔(dān)重,虧損掛帳數(shù)額巨大,難以消化。
    二、解決我國“三農(nóng)”問題的政策思路
    對于解決“三農(nóng)”問題,應(yīng)該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入新階段的科學(xué)判斷;1999年中央提出新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要任務(wù)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整;2000年又提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的核心目標(biāo)是增加農(nóng)民收入;2002年中央提出增加農(nóng)民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”;2003年中央又提出要把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”。這是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在“三農(nóng)”問題上的鄭重承諾。黨的十六報(bào)告明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的重要論斷,提出了解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想。十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求的新的發(fā)展觀,這就為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。
    (一)確保國家糧食安全,推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力
    2000年至今,糧食已連續(xù)4年產(chǎn)不足需。今年的糧食總產(chǎn)量可能要跌至8800億斤至8900億斤。在這種背景下,糧食安全成為人們關(guān)注的問題。應(yīng)清醒看到,如果今后糧食繼續(xù)減產(chǎn),糧食產(chǎn)需缺口在現(xiàn)有水平上繼續(xù)擴(kuò)大,就可能出現(xiàn)糧食供求偏緊的局面。從中長期看,由于人口增加,耕地減少,城市化加快,人民生活水平提高,我國糧食需求將呈剛性增長,糧食供求關(guān)系將是偏緊的。糧食是關(guān)系國計(jì)民生的特殊商品,確保糧食安全是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決,完全自給自足或依賴他人都是不可取的。因此,今后幾年糧食政策應(yīng)由過去幾年適當(dāng)控制糧食產(chǎn)量轉(zhuǎn)向促進(jìn)糧食產(chǎn)量的合理回升,以保持糧食供求的基本平衡。要把保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力作為確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。必須要嚴(yán)格控制各類建設(shè)用地對耕地尤其是基本農(nóng)田的侵占。要積極研究和推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù),同時(shí),提高我國水資源的利用率。要強(qiáng)化糧食增產(chǎn)的科技支撐體系建設(shè)。國家對糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù),應(yīng)主要體現(xiàn)在對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持和保護(hù)上?,F(xiàn)有的各種國家支持農(nóng)業(yè)的投資要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。而且,要進(jìn)一步研究開辟支持主產(chǎn)區(qū)的新的專門資金來源渠道。
    推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,必須研究擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品需求問題。擴(kuò)大需求主要是兩個(gè)問題:第一是加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。沒有中間需求,沒有農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的帶動(dòng),農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是很困難的;第二是擴(kuò)大出口。農(nóng)產(chǎn)品出口對帶動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入發(fā)揮著越來越重要的作用。現(xiàn)在我國農(nóng)產(chǎn)品出口面臨的最大的問題是技術(shù)壁壘。要盡快解決出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高,加工程度低,相關(guān)政策支持和服務(wù)不夠問題,著力提高出口競爭力,積極應(yīng)對復(fù)雜的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境,力爭使農(nóng)產(chǎn)品出口上一個(gè)新臺(tái)階。
    (二)加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐,加快農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程
    增加農(nóng)民收入,關(guān)鍵要解決好農(nóng)民的就業(yè)問題。要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè),重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè),發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),發(fā)展服務(wù)業(yè)。農(nóng)民過去是棋盤上的一顆棋子,沒有流動(dòng)的活性,改革就是要讓農(nóng)民具有活性,能夠自由流動(dòng)。要取消針對農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策,公平對待民工。各級政府要取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批。簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù),取消專對農(nóng)民工設(shè)置的各種不合理的證件,清理各種針對農(nóng)民工的不合理收費(fèi)。要建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系?,F(xiàn)在中國流動(dòng)人口有1.4億左右,有些人已經(jīng)在城市居住了很多年,但仍然不能融入到城市中。要完善對流動(dòng)人口的管理制度,加大戶籍制度改革力度。城市發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)各種公共服務(wù)規(guī)劃應(yīng)該有效服務(wù)于全社會(huì),而且,應(yīng)當(dāng)將外來人口的管理費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。大中城市要進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件,允許外來人口按職業(yè)或者居住地入戶。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后,在住房、參軍、子女入托,入學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇,履行相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的,在沒有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制前,可繼續(xù)保留土地承包權(quán),并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配,繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。戶籍制度改革的目標(biāo)是允許農(nóng)民自主進(jìn)城定居,讓戶口只具有標(biāo)志居住地的意義,在戶口失去特殊福利含義的條件下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán)利。這樣有利于從根本上解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問題,有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的發(fā)展
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