當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的健康城鎮(zhèn)化目標(biāo)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。對(duì)此，必須以人的城鎮(zhèn)化為核心，立足我國(guó)國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，積極探索具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化模式，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，為建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段
縱觀60余年來(lái)的城市化發(fā)展進(jìn)程，我國(guó)城市化水平由1949年7.3%提高至2014年的54.77%，大致可以劃分為以下幾個(gè)階段。
城鎮(zhèn)化起步發(fā)展階段（1949-1957）。1949年，新中國(guó)剛成立時(shí)，全國(guó)僅有城市132個(gè)，城市市區(qū)人口3949萬(wàn)人，城市市區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎?.3%。到1957年末，我國(guó)城市發(fā)展到176個(gè)，比1949年增長(zhǎng)33.3%，平均每年增長(zhǎng)10%；城市市區(qū)人口增加到7077.27萬(wàn)人，比1949年增長(zhǎng)79.2%，平均每年增長(zhǎng)19.9%。城市市區(qū)人口占全國(guó)人口的比重提高到10.9%，比1949年增加3.6個(gè)百分點(diǎn)。
城鎮(zhèn)化波動(dòng)發(fā)展階段（1958-1965）。三年“大躍進(jìn)”后，我國(guó)城市數(shù)量由1957年176個(gè)增加到1961年的208個(gè)，增長(zhǎng)18.2%；城市人口由7077.27萬(wàn)人增加到10132.47萬(wàn)人，增長(zhǎng)43.2%；城市市區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎赜?0.9%提高到15.4%。1962年開(kāi)始的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，又被迫撤銷(xiāo)了一大批城市，到1965年，全國(guó)擁有城市168個(gè)，比1961年減少40個(gè)，下降20%；城市市區(qū)人口由1961年的10132.47萬(wàn)人下降到8857.62萬(wàn)人，下降12.6%；城市市區(qū)人口的比重由15.4%下降至12.2%。
城鎮(zhèn)化停滯發(fā)展階段（1966-1978）。1966年開(kāi)始的文化大革命，使得我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期徘徊不前，相應(yīng)的城市發(fā)展也十分緩慢，城市化進(jìn)程受阻。1966年到1978年十二年間，全國(guó)僅增加城市26個(gè)，平均每年只增加2個(gè)，1978年城鎮(zhèn)人口（居住在城鎮(zhèn)地區(qū)半年及以上的人口）為17245萬(wàn)人，城市化率（城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎兀?7.92%。
城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段（1979-1991）。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是進(jìn)入90年代以后，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的普遍建立以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，帶動(dòng)了城市化水平的高速發(fā)展。1979到1991年的十二年間，全國(guó)共新增加城市286個(gè)，相當(dāng)于前三十年增加數(shù)的4.7倍，平均每年新增15個(gè)城市。到1991年末，城鎮(zhèn)人口增加到31203萬(wàn)人，比1978年增長(zhǎng)80.9%，平均每年增長(zhǎng)5.8%。城市化率達(dá)到26.94%，比1978年提高9個(gè)百分點(diǎn)。
城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展階段（1992至今）。黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，其地位和作用得到前所未有的認(rèn)識(shí)和重視。2002年11月黨的十六大明確提出“要逐步提高城市化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城市化道路”，從此，揭開(kāi)了我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的新篇章，城市化與城市發(fā)展空前活躍。到2014年底，全國(guó)城市化率提高到54.77%，比1991年提高17.83個(gè)百分點(diǎn)。
二、城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史的主要特征
（一）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展差距縮小。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，工業(yè)化通過(guò)拉動(dòng)就業(yè)、增加收入、改變土地形態(tài)等方式影響城鎮(zhèn)化，兩者具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化。近些年，各大中城市加大工業(yè)園區(qū)建設(shè)，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率差距在逐漸縮小，數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.27%，工業(yè)化率為46.8%，二者之差在5%以?xún)?nèi)，小于1990年10.3個(gè)百分點(diǎn)的差距。
（二）城鎮(zhèn)體系日益完善，布局日趨合理。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)體系日益完善，初步形成了“城市+建制鎮(zhèn)”的框架體系以及遼中南、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角四個(gè)成熟的城鎮(zhèn)群的格局。從宏觀空間看，我國(guó)城鎮(zhèn)空間合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表現(xiàn)為與我國(guó)地理環(huán)境資源基本相協(xié)調(diào)的東密、中散、西稀的總體態(tài)勢(shì)。從微觀角度看，我國(guó)城市內(nèi)部空間，中心城區(qū)、近郊區(qū)以及遠(yuǎn)郊縣的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)層次日益顯現(xiàn)。
（三）人口流動(dòng)的促進(jìn)作用增強(qiáng)。伴隨著戶(hù)籍制度的改革和農(nóng)村剩余勞力的大量產(chǎn)生，我國(guó)人口遷移呈現(xiàn)出量大面廣的特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前正以較快速度向前推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了促進(jìn)作用。從全國(guó)情況來(lái)看，東部地區(qū)特別是東南沿海地區(qū)是國(guó)內(nèi)人口流入最多的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，吸引了大量外來(lái)務(wù)工人口，在一定程度上促進(jìn)了這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化，使之成為當(dāng)前人口城鎮(zhèn)化水平最高和近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)最快的地區(qū)。
（四）城鎮(zhèn)建設(shè)成效明顯。當(dāng)前，我國(guó)城市建成區(qū)面積逐步擴(kuò)大，住房條件、城市交通、供水、熱電、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、電信等基礎(chǔ)設(shè)施體系不斷完善，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口容量，提高了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。2010年我國(guó)城市建成區(qū)面積達(dá)4.1萬(wàn)平方公里，比1981年增加了3.4萬(wàn)平方公里；城市人均住房建筑面積達(dá)27.1平方米，比1978年增加了20.4平方米；城市用水普及率達(dá)93.8%，城市燃?xì)馄占奥?7.4%，分別比1981年分別增加了40.1個(gè)百分點(diǎn)和75.8個(gè)百分點(diǎn)。
三、當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問(wèn)題
（一）片面注重城市規(guī)模的擴(kuò)張。目前，我國(guó)很多地區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不到位、不全面，重視城市自身而忽視區(qū)域協(xié)調(diào)，關(guān)注城市建設(shè)而忽略產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，重工業(yè)發(fā)展輕第三產(chǎn)業(yè)，重外延拓展輕內(nèi)涵提高，注重?cái)U(kuò)大規(guī)模而輕視有效管理和資源保護(hù)，重視改善形象忽視完善功能等問(wèn)題較普遍。一些地方熱衷于大規(guī)模的城市建設(shè)，大拆大建，把城鎮(zhèn)的公共設(shè)施投入用于行政辦公中心等形象工程，重視政績(jī)效應(yīng)和視覺(jué)效果，忽視城鎮(zhèn)居民特別是外來(lái)務(wù)工人員的基本就業(yè)及社會(huì)保障需求，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展中最為重要的人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)被忽視。
（二）大城市與中小城市“兩極分化”嚴(yán)重。目前，我國(guó)城市化存在嚴(yán)重的“兩極化”傾向，大城市的數(shù)量和比重不斷增加，人口和空間規(guī)模急劇膨脹，有的甚至出現(xiàn)了城市??；中小城市比重甚至數(shù)量在減少，一些小城市和小城鎮(zhèn)出現(xiàn)相對(duì)衰落，城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布有向“倒金字塔形”轉(zhuǎn)變的危險(xiǎn)。從2006年到2011年，城市新增城區(qū)人口的84%是依靠50萬(wàn)以上大城市吸納的，其中400萬(wàn)以上人口的巨型城市占到61.1%，而小城市則在萎縮。造成這種“兩極化”的原因有多方面，包括資源配置的行政中心偏向、市場(chǎng)作用的極化效應(yīng)、進(jìn)城農(nóng)民的遷移意愿，以及政府調(diào)控手段的缺乏等等。
（三）城市環(huán)境污染日益突出、生態(tài)服務(wù)功能日趨弱化。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)以及資源、環(huán)境等無(wú)法適應(yīng)和匹配。目前，我國(guó)大部分城市缺水，大部分飲用水源受到污染。垃圾圍城現(xiàn)象突出，無(wú)害化處理率很低。雖然各級(jí)政府在給排水、環(huán)保等城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資逐年增加，但資源和環(huán)境供應(yīng)保障的缺口并沒(méi)有相應(yīng)地縮小。生態(tài)脆弱區(qū)域?qū)Χ际袇^(qū)和產(chǎn)業(yè)人口密集區(qū)域發(fā)展所造成的影響越來(lái)越突出。產(chǎn)業(yè)和城市集聚區(qū)域的發(fā)展需要依靠更大范圍內(nèi)的生態(tài)服務(wù)功能的支撐。因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)模受到生態(tài)和環(huán)境承載力的制約。
（四）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)人為地將全體公民劃分為農(nóng)村戶(hù)口和城市戶(hù)口，形成了我國(guó)特有的城鄉(xiāng)分割的二元體制，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，我國(guó)在城市和農(nóng)村實(shí)行不同的土地政策。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地歸集體所有，具有本地戶(hù)籍的農(nóng)民才有使用權(quán)，且農(nóng)戶(hù)不能將土地自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民的土地權(quán)益無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。再者，如今的社會(huì)保障政策不能完全覆蓋農(nóng)村，農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障體系尚未完全建立起來(lái)。
（五）城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不同步。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大，市民化程度低、成本高，面臨的障礙多，這是我國(guó)城市化的最大特色。2012年，統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)常住人口中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量大約為2.34億人，約占全國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?/3。而目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度僅有40%左右，預(yù)計(jì)至2030年前，全國(guó)大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化，其中存量部分約1.9億人，增量部分約2億人。
四、未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本方向
我國(guó)人多地少，耕地資源有限，人均資源占有量少，城鄉(xiāng)區(qū)域差異大，農(nóng)民市民化程度低、成本高，面臨的障礙多，這是我國(guó)的基本國(guó)情特點(diǎn)。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須立足國(guó)情，以科學(xué)發(fā)展觀為指引，推動(dòng)城鎮(zhèn)化由追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由城鄉(xiāng)分割型向融合共享型轉(zhuǎn)變、由不可持續(xù)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的健康城鎮(zhèn)化目標(biāo)。
一是走漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化之路。應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源環(huán)境承載能力、城鎮(zhèn)公共設(shè)施容量、人口吸納能力和政府財(cái)力等，科學(xué)確定城鎮(zhèn)化的規(guī)模，合理把握城鎮(zhèn)化的速度和節(jié)奏，在確保質(zhì)量的前提下采取漸進(jìn)式方式積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度必須保持適度，必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與工業(yè)化階段和產(chǎn)業(yè)支撐能力相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)人口和就業(yè)吸納能力相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施容量相適應(yīng)，與區(qū)域資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。
二是走集約型城鎮(zhèn)化之路。應(yīng)當(dāng)大力推廣城市節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水和節(jié)地技術(shù)，提倡節(jié)能節(jié)地型建筑，培育節(jié)約型生產(chǎn)、生活方式和消費(fèi)模式，建立高效集約節(jié)約利用資源的長(zhǎng)效機(jī)制，減少城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資源消耗，提高城鎮(zhèn)資源配置效率。要科學(xué)確定各類(lèi)城鎮(zhèn)建設(shè)密度，研究制定各項(xiàng)集約指標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充分挖掘城鎮(zhèn)土地潛力，集約節(jié)約利用土地，促使城鎮(zhèn)從粗放發(fā)展向集約發(fā)展轉(zhuǎn)變，防止城市過(guò)度蔓延和無(wú)序發(fā)展。
三是走多樣化城鎮(zhèn)化之路。堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合考慮城鎮(zhèn)承載能力和人口吸納能力，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，推動(dòng)形成合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展、等級(jí)有序的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局。促進(jìn)大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和功能提升，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提高其綜合承載能力；加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力和水平，積極培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不斷擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，使之成為就近就地城鎮(zhèn)化的重要載體。
四是走可持續(xù)城鎮(zhèn)化之路。堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，充分利用自然山體、河流、湖泊、森林、農(nóng)田等，構(gòu)建開(kāi)放的城鎮(zhèn)生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，積極推廣節(jié)能環(huán)保、綠色低碳技術(shù)，加快構(gòu)筑綠色生產(chǎn)和消費(fèi)體系?？茖W(xué)確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定生態(tài)紅線，合理布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，建設(shè)可持續(xù)宜居的美麗城鎮(zhèn)，創(chuàng)造一個(gè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的良好人居環(huán)境。
五是走智慧型城鎮(zhèn)化之路。堅(jiān)持城市建設(shè)與智慧系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合的基本理念，積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化與信息化深度融合，加快智慧城市、智慧社區(qū)、智慧園區(qū)建設(shè)，完善智慧型產(chǎn)業(yè)體系和交通體系，強(qiáng)化城市智慧管理，依靠智能技術(shù)和智慧管理破解“城市病”。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮社會(huì)和民間資本作用，防止各地盲目跟風(fēng)、貪大求全，大搞形象工程。
六是走和諧型城鎮(zhèn)化之路。要積極推進(jìn)各項(xiàng)民生工程建設(shè)，加強(qiáng)城市危舊房、城中村、棚戶(hù)區(qū)和邊緣區(qū)改造，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)安全和社會(huì)保障體系，高度關(guān)注城市各類(lèi)弱勢(shì)群體，制定統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)和反貧困政策，積極推進(jìn)和諧拆遷，妥善解決好失地農(nóng)民就業(yè)安置和社會(huì)保障問(wèn)題，有效破解農(nóng)村留守兒童、留守婦女和留守老人難題，逐步消除城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部雙重二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)以平等、公正、共享為特征，不同群體和睦共處、相互包容的新型城鎮(zhèn)化格局。
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