作者：李俊鵬

大鵬視野戰(zhàn)略策劃中心 主任

是否轉(zhuǎn)？

何時轉(zhuǎn)？

怎么轉(zhuǎn)？

——資源型城市三大終極之問！

資源型城市面臨的問題是新時期新階段一個普遍性問題，也是迄今為止一直在努力解決的世界性難題。

資源型城市大多經(jīng)歷了“因資源而立”、“因資源而興”、“因資源枯竭而困”等發(fā)展階段。

雖然資源型城市不乏轉(zhuǎn)型成功先例，諸如德國魯爾、日本北九州、英國曼徹斯特、美國休斯特以及國內(nèi)的徐州、焦作等，但對于絕大多數(shù)資源型城市來說則極有可能會最終淪為“因資源枯竭而廢”的境地！

目前，全國共有資源型城市262個，一部分資源開采已經(jīng)枯竭，一部分資源開發(fā)強度大、綜合利用水平低，轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展任務(wù)艱巨。隨著礦產(chǎn)資源的持續(xù)開發(fā)利用而日益枯竭，城市發(fā)展中面臨主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟衰退、環(huán)境污染加劇等問題。那么進(jìn)入新的發(fā)展時期，資源型城市如何“逆天改命”，擺脫“資源詛咒”？

因礦而立

全國因礦而立的城市有很多，如大慶、雞西、鶴崗、盤錦、鞍山、阜新、包頭、金昌、白銀、銅陵、馬鞍山、黃石、攀枝花等等。

以河南為例，河南省是典型的資源型地區(qū)，全省西北側(cè)能源礦產(chǎn)資源富集，東南側(cè)稀少，“因礦而生”的典型代表莫過于焦作市、義馬市、上街區(qū)、舞鋼市等，都集中于河南省西部和北部。

河南省內(nèi)資源驅(qū)動型城市眾多，主要集中于省域西北部，如三門峽市、鶴壁市、平頂山市、焦作市、濮陽市、洛陽市等地級市以及靈寶市、義馬市、舞鋼市、石龍區(qū)、上街區(qū)、永城市、禹州市、汝州市、新密市、登封市、鞏義市、新安縣、欒川縣、嵩縣、洛寧縣、桐柏縣、安陽縣等縣（縣級市）。

注：根據(jù)各地資料整理制作

國家確定的資源型城市中河南省共有15個，全部位于豫西、豫北、豫西南資源密集地區(qū)，包括7個省轄市、7個縣級市和1個縣，數(shù)量居全國第三位。

其中，永城市、禹州市被確定為成長型城市，三門峽市、鶴壁市、平頂山市和登封市、新密市、鞏義市、滎陽市被確定為成熟型城市，焦作市、濮陽市和靈寶市被確定為衰退型城市，洛陽市、南陽市和安陽縣被確定為再生型城市。

因礦而興

伴隨著資源開采的高歌猛進(jìn)，一座座資源型城市的經(jīng)濟在狂飆突進(jìn)，城市空前繁榮，一時間，風(fēng)頭無兩，比較典型如神木、鄂爾多斯。

同樣以河南為例，河南15個資源型城市土地面積占全省的47.5%，總?cè)丝谡既〉?9.4%，經(jīng)濟總量、工業(yè)增加值占全省的比重分別達(dá)到44.7%、48.5%，長期以來為全省經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。從2018-2020年全國百強縣榜單來看，河南入圍的縣（市）幾乎全部為資源型城市，例如鞏義、新密、永城、滎陽、濟源、汝州、登封、禹州等。除此之外，河南省各資源型地級市所轄的經(jīng)濟最強縣也全是資源型縣城，例如洛陽的新安、三門峽的靈寶、平頂山的汝州、商丘的永城等。

注：根據(jù)歷年中國百強縣榜單整理制作

在工業(yè)化初期，這些地區(qū)的縣市的能源礦產(chǎn)資源成為比較優(yōu)勢和核心優(yōu)勢，依托本地優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，將比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展動力，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速崛起，資源型產(chǎn)業(yè)成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，工業(yè)比重相對較高，工業(yè)化水平持續(xù)提升。這些城市依托豐富的能源礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，迅速超越資源相對匱乏的縣市，率先進(jìn)入工業(yè)化中期和后期階段。

從企業(yè)維度來看，礦產(chǎn)資源推動了各地市企業(yè)的快速發(fā)展，河南民營企業(yè)100強也主要集中于省域西北部，除了省會鄭州（17家）之外，主要集中于南陽（12家）、安陽（11家）、許昌（10家）、洛陽（6家）、濟源（6家）、焦作（6家）、平頂山（6家）、新鄉(xiāng)（6家）等資源型城市。

且各地領(lǐng)軍型企業(yè)多以資源依賴型產(chǎn)業(yè)為主，例如南陽的龍成、西保冶材、中源化學(xué)；安陽的永興特鋼、利源煤焦、亞新鋼鐵；濟源的濟源鋼鐵、萬洋冶煉、金利金鉛；洛陽的欒川鋁業(yè)、香江萬基鋁業(yè)；三門峽的東方希望鋁業(yè)、開曼鋁業(yè)；焦作的龍蟒佰利聯(lián)；平頂山的天瑞集團、南潔石實業(yè)、寶豐翔隆不銹鋼等，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的龍頭。

洛陽欒川鉬業(yè)集團

三門峽東方希望鋁業(yè)

濟源鋼鐵

因礦而困

資源型城市由于長期依賴礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，自身產(chǎn)業(yè)層級和城市發(fā)展動力一直以資源為依托，當(dāng)受到宏觀經(jīng)濟影響和生態(tài)文明建設(shè)約束時，就會面臨經(jīng)濟下滑、企業(yè)經(jīng)營困難、稅收和就業(yè)無法保障等一系列的問題和困局，常見的問題如下：

1. 依賴性思維嚴(yán)重，不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

依賴性思維嚴(yán)重不僅僅是資源型城市面臨的首要問題，也是多數(shù)中小城市普遍存在的問題，有資源的城市過度依賴資源，沒有資源的城市就依賴土地，整體來看就是過度依賴“有形的要素資源”。

資源型城市在依托礦產(chǎn)能源資源實現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟起飛后，經(jīng)濟逐步放緩，從表面上來看面臨的是資源枯竭等“有形的要素資源”優(yōu)勢的衰退，實則是人的創(chuàng)新思維、開放觀念的缺失，由于很多資源依賴型的縣市是國家扶持項目的工作重點，會存在技術(shù)、資金、文化等方面的不足，人們開拓意識、創(chuàng)新觀念不強。

通過近年來到各地實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資源型城市大多過分依賴礦產(chǎn)資源和土地，寄希望通過粗放發(fā)展方式實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟的超常規(guī)發(fā)展，但難以持久發(fā)展，被動等待投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，然而在資源優(yōu)勢喪失之后，期望坐等國家扶持經(jīng)濟發(fā)展，成為資源依賴型縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨的核心問題。

2. “一業(yè)獨大”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡

通過分析研究眾多資源型城市發(fā)現(xiàn)，由于對于能源礦產(chǎn)資源的依賴程度較高，個別城市采掘業(yè)占比仍高達(dá)50%以上，在城市經(jīng)濟中工業(yè)所占的比重較大，且以重工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，產(chǎn)業(yè)層次較低，資源型產(chǎn)業(yè)比重仍比較高。

企業(yè)發(fā)展以資源型為主，且大多數(shù)屬于資源原材料初級加工型，工業(yè)產(chǎn)品多處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價值鏈低端，產(chǎn)業(yè)由于沒有形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)相對薄弱。

同時經(jīng)濟對礦產(chǎn)資源的依賴嚴(yán)重阻礙了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)起步較晚，所占的比重較小，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難度較大。此外，由于受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金狀況等因素的影響，吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和人才的能力較弱，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展能力水平較低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度較大。

3. 企業(yè)創(chuàng)新薄弱、創(chuàng)新要素不足

從各地資源型城市的重點企業(yè)來看，多數(shù)資源型企業(yè)由于長期過度依賴資源優(yōu)勢，一直采用傳統(tǒng)技術(shù)工藝，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，創(chuàng)新意識薄弱，無法形成核心競爭力。

同時，創(chuàng)新要素匱乏，缺乏技術(shù)研發(fā)能力和創(chuàng)新人才要素，傳統(tǒng)企業(yè)由于自身創(chuàng)新思維薄弱，創(chuàng)新動力不強，很難吸引專業(yè)技術(shù)人才，與此同時在職工老齡化及人才不斷外流的雙重影響下，出現(xiàn)“人才斷層”，導(dǎo)致人才的結(jié)構(gòu)性矛盾逐步凸顯。

4. 財稅收入單一、城市經(jīng)濟韌性不強

資源型城市經(jīng)濟主體產(chǎn)業(yè)大都是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品附加值比較低，由于發(fā)展動力單一，導(dǎo)致財稅收入途徑單一，受外部環(huán)境影響較大，利潤大幅度流失，造成增收受限。特別是近期受國際宏觀經(jīng)濟形勢以及新冠疫情的影響，有一批資源型企業(yè)停產(chǎn)或者處于破產(chǎn)邊緣，對地方經(jīng)濟發(fā)展造成重大影響，資源型城市的經(jīng)濟韌性不強。

5. 資源環(huán)境壓力大、協(xié)調(diào)發(fā)展能力弱

長期以來，由于傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)的高污染、高能耗屬性，導(dǎo)致城市節(jié)能減排及環(huán)境保護(hù)壓力較大。同時此類重工業(yè)占地較大，單位面積建設(shè)用地產(chǎn)出效率較低，同時與之配套的貨運物流對城市交通和環(huán)境造成極大影響，這類問題是資源型城市面臨的普遍問題。

大部分高污染、高耗能的重工業(yè)企業(yè)由于未及時淘汰和升級，替代產(chǎn)業(yè)尚未培育成型或者發(fā)展相對滯后，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)未實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以說高污染、高能耗的粗放發(fā)展方式已經(jīng)成為地方發(fā)展的桎梏。

如何不“因礦而廢”？

1. 他山之石

從國際上來看，轉(zhuǎn)型比較成功的有德國魯爾、日本北九州、英國曼徹斯特等，而從國內(nèi)來看，徐州、棗莊、焦作、新密則成為城市轉(zhuǎn)型的典范。

德國魯爾——曾經(jīng)是德國有名的鋼材、煤炭生產(chǎn)大市，在轉(zhuǎn)型過程中，瞄準(zhǔn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，一躍發(fā)展成德國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，實現(xiàn)了從無到有、從弱到強的巨大轉(zhuǎn)變。

德國魯爾區(qū)舊工業(yè)廠房改造為藝術(shù)中心

日本北九州——在轉(zhuǎn)型過程中將“產(chǎn)業(yè)振興”與“環(huán)境保護(hù)”相結(jié)合，吸引外部高端企業(yè)入駐，并興辦新興企業(yè)，尋求多元化經(jīng)營；同時大力引入高科技產(chǎn)業(yè)，提升競爭力，目前已成為日本西部規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)匯集地之一和國際物流樞紐城市。

日本北九州轉(zhuǎn)型前后對比

英國曼徹斯特——由先發(fā)的工業(yè)化城市向服務(wù)經(jīng)濟城市轉(zhuǎn)型，曼徹斯特經(jīng)濟多元化轉(zhuǎn)型不斷加速，金融、教育、旅游等行業(yè)的就業(yè)人數(shù)增長尤其迅猛。曼徹斯特已成為一個以金融、服務(wù)業(yè)、交通、教育和體育為支柱產(chǎn)業(yè)的城市。

河南焦作——將轉(zhuǎn)變觀念放在首位，解放思想，轉(zhuǎn)型引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，著力延伸產(chǎn)業(yè)鏈條 （生物化工、精細(xì)化工、醫(yī)藥化工），實施旅游帶動戰(zhàn)略，引領(lǐng)第三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展（五大景區(qū)、十大景點），培育四大新興產(chǎn)業(yè)，夯實經(jīng)濟跨越基礎(chǔ)（風(fēng)電、光伏、新材料、光電），實現(xiàn)從“黑色印象”到“綠色空間”，從煤炭之城到山水之城。最近焦作修武縣又依托云臺山等山水生態(tài)資源，走出一條以美學(xué)經(jīng)濟為引領(lǐng)的特色縣域經(jīng)濟典范之路。

鄭州新密——突出資源型城市“轉(zhuǎn)型升級”主線，為加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建“2+8”產(chǎn)業(yè)集群的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，將品牌服裝打造為千億級產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)河南省唯一以品牌服裝為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，加大產(chǎn)業(yè)鏈條謀劃，延伸服裝設(shè)計、時尚消費、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，全面建設(shè)“中國品牌服裝制造名城”；同時充分發(fā)揮生態(tài)文化優(yōu)勢，向文化旅游方向轉(zhuǎn)型，重點打造伏羲山旅游區(qū)、銀基國際旅游度假區(qū)等文旅項目。

2019中國（河南）國際大學(xué)生時裝周

2. 五大策略

對于資源依賴型城市來說，在新的發(fā)展時期生態(tài)優(yōu)先是底線，轉(zhuǎn)型發(fā)展是出路，面臨資源環(huán)境和產(chǎn)能過剩的雙重壓力，傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式將難以為繼，唯有加強創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能，積極培育新興產(chǎn)業(yè)，加速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，唯有實現(xiàn)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效率型集約增長轉(zhuǎn)換；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端水平向中高端水平轉(zhuǎn)換；增長動力由要素驅(qū)動和投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，才能在大變局浪潮中不被淹沒。

（1）積極轉(zhuǎn)變思維方式

資源型城市轉(zhuǎn)型需要主動作為，最大限度地充分發(fā)揮主觀能動性，而不能坐等國家支持，能否善于把握機遇、有效利用稀有資源，才是促進(jìn)城市成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。因此需要積極轉(zhuǎn)變思維方法和價值取向，以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，樹立創(chuàng)新發(fā)展思維，擺脫“低成本”傳統(tǒng)路徑依賴慣性思維，由過往要素驅(qū)動傳統(tǒng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動新型發(fā)展方式，堅持由資源導(dǎo)向型向市場導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變、由資源優(yōu)勢向市場優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，由單一支柱產(chǎn)業(yè)向多元支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，由低端技術(shù)和產(chǎn)品向高新技術(shù)、高端產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，突破礦產(chǎn)資源型縣域經(jīng)濟發(fā)展瓶頸。

（2）因地制宜、分區(qū)分類，特色化、差異化發(fā)展

根據(jù)不同城市各自發(fā)展階段和特點，因地制宜、分區(qū)分類，走特色化、差異化發(fā)展之路。以河南省為例，將全省104個縣市縣域經(jīng)濟進(jìn)行分類，其中，優(yōu)化開發(fā)縣市27個、重點發(fā)展縣市65個、生態(tài)功能縣市12個。

針對資源型縣市在三大分類中則均有涉及，例如優(yōu)化開發(fā)縣市中有鞏義市、滎陽市、新密市、新鄭市、登封市、寶豐縣、汝州市、安陽縣、義馬市、永城市等；重點發(fā)展縣市有新安縣、洛寧縣、舞鋼市、禹州市、澠池縣、靈寶市、南召縣等；生態(tài)功能縣市有欒川縣、嵩縣、桐柏縣等，因此在各地十四五規(guī)劃和國土空間規(guī)劃中，需要針對縣市的不同分類，立足資源稟賦、區(qū)位特征、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，找準(zhǔn)路徑、發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，明確城市的戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，走出各具特色的縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展路子。

（3）積極培育新興替代產(chǎn)業(yè)

資源型城市要積極選擇替代產(chǎn)業(yè)，尋找具備比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中發(fā)力。同樣以河南為例，支持洛陽發(fā)展先進(jìn)裝備制造、新型材料、智能裝備、航空光電等產(chǎn)業(yè)，三門峽市培育壯大鋁基銅基新材料等產(chǎn)業(yè)，鶴壁市培育壯大光電產(chǎn)業(yè)，平頂山市培育壯大智能電力裝備等產(chǎn)業(yè)，而對于鄭州大都市區(qū)范圍內(nèi)的資源型城市如鞏義、登封、新密、滎陽等，則積極配套都市區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極培育壯大生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，盡快形成新的經(jīng)濟增長點。

（4）充分發(fā)揮現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

對于資源型城市來說，轉(zhuǎn)型發(fā)展不代表將之前的資源型產(chǎn)業(yè)全部替換為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，也就是說城市轉(zhuǎn)型不是“一邊倒”，不是推倒重來，而是對歷史環(huán)境的延續(xù)和再創(chuàng)造，是一個持續(xù)改善的漸進(jìn)過程，只有植根于自身特色的轉(zhuǎn)型才能獲得長期的發(fā)展動力。

因此在轉(zhuǎn)型初期，除了主動尋找適合地方發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，對于現(xiàn)有傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)則是應(yīng)該從技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新等層面進(jìn)行優(yōu)化升級，加快延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，全面實施綠色化改造、智能化改造和技術(shù)改造，培育一批具有較強競爭力的資源精深加工產(chǎn)業(yè)集群。

（5）創(chuàng)新招商方式

圍繞接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育，制定針對性的招商引資策略，引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)軍型企業(yè)和核心配套項目，鼓勵有條件的地方與國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)和龍頭企業(yè)合作，采用地企共建、股權(quán)合作、“飛地經(jīng)濟”、“反向飛地”等方式共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，定向承接產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等要素資源轉(zhuǎn)移。

• “飛地經(jīng)濟”

國家于2017年發(fā)布關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見，支持“飛地經(jīng)濟”和“飛地園區(qū)”，意在打破招商中的區(qū)劃界線，促進(jìn)各項資源要素在區(qū)域之間和市縣之間的自由流動。對于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于土地資源緊張，中心城市普遍面臨著尋找產(chǎn)業(yè)外溢空間的訴求。飛地經(jīng)濟可以讓發(fā)達(dá)區(qū)域把產(chǎn)業(yè)等要素從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。雙方在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收分配等方面制定合理的合作體系，實現(xiàn)雙贏。

“飛地經(jīng)濟”運行方式（注：來源于清控科創(chuàng)）

抓住承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重大機遇，積極融入雙循環(huán)新發(fā)展格局，其中“飛地經(jīng)濟”將成為中西部各中小城市未來發(fā)展的一個重要方向，將國際或沿海成功產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目、資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等轉(zhuǎn)移過來，合作建設(shè)“飛地型”園區(qū)或跨省合作園區(qū)。

• “反向飛地”

“反向飛地”運行方式（注：來源于清控科創(chuàng)）

也可以借鑒江浙、深圳等地已有成功案例，采取“反向飛地”方式，在人才、資源、項目集聚的沿海發(fā)達(dá)城市設(shè)立“反向飛地”、“孵化飛地”，借力發(fā)達(dá)城市的科研技術(shù)、高端人才資源，不求所有，但求所用，引進(jìn)新技術(shù)、培育新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)“研發(fā)孵化在外、生產(chǎn)在內(nèi)”的新型發(fā)展方式，打通資源型城市及欠發(fā)達(dá)地區(qū)對創(chuàng)新資源的迫切需求和發(fā)達(dá)地區(qū)高端資源充沛供給的通道，實現(xiàn)高端要素資源的有效對接和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢互補，進(jìn)而帶動城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

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李俊鵬

大鵬視野戰(zhàn)略策劃中心 主任

國家注冊規(guī)劃師、高級工程師

聚焦城市發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間規(guī)劃、十四五規(guī)劃、決策咨詢和文旅項目策劃，從業(yè)10余年，操盤各類實戰(zhàn)案例100多項。

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