近年來(lái)，“多規(guī)合一”成為理論研究和實(shí)踐的熱點(diǎn)。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、住建部、國(guó)土部和環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，四部委分別牽頭推進(jìn)28個(gè)市縣的試點(diǎn)工作，各個(gè)省、市、縣也在推動(dòng)開(kāi)展各種 “多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。
學(xué)術(shù)界從問(wèn)題分析、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和規(guī)劃體系創(chuàng)新等角度做了大量的研究，但對(duì)于“多規(guī)合一”工作的目標(biāo)和路徑還不清晰。有必要從“多規(guī)合一”的宏觀背景進(jìn)行梳理，只有理解中央的戰(zhàn)略部署和城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在需求，才能把握當(dāng)前“多規(guī)合一”工作存在問(wèn)題。
本文通過(guò)對(duì)廈門“多規(guī)合一”工作進(jìn)程的回顧與總結(jié)，提出未來(lái)工作的發(fā)展方向，希望以此推動(dòng)空間規(guī)劃體系和規(guī)劃體制改革。
1.背景：中央的戰(zhàn)略部署與城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在需求
在社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期實(shí)踐中，為了應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展不同階段所面臨的問(wèn)題，我國(guó)已形成了一套特色鮮明的空間規(guī)劃體系[1]，形成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等涉及城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃在目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象、期限、層次和約束力等方面不盡相同的局面[2]，導(dǎo)致現(xiàn)階段任一個(gè)部門的空間規(guī)劃已經(jīng)無(wú)法綜合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展所需應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。
這一獨(dú)特現(xiàn)象的根源來(lái)自既有的規(guī)劃體系與國(guó)家治理體系改革目標(biāo)的內(nèi)在沖突，國(guó)家和地方大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，既有來(lái)自中央的戰(zhàn)略部署又有來(lái)自地方城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需求。
從中央戰(zhàn)略部署看：
2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)控制邊界，落實(shí)用途管制”。
2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求“探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張型規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”。
2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》明確指出，“適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃科學(xué)性，加強(qiáng)空間開(kāi)發(fā)管制，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制”，“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等'多規(guī)合一’”。
2014年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，提出開(kāi)展空間規(guī)劃改革試點(diǎn)作為和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)同等重要的改革任務(wù)。
從地方城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需求看，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的空間沖突導(dǎo)致了建設(shè)與保護(hù)的矛盾，規(guī)劃各自為政、審批效率低下，規(guī)劃信息不透明、不共享導(dǎo)致社會(huì)矛盾等，“多規(guī)合一”成為統(tǒng)籌城市發(fā)展和管理的內(nèi)在需求。
廈門為貫徹中央的戰(zhàn)略部署，基于城市轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求，從貫徹“五位一體”總體布局、推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從2013年起先后開(kāi)展了“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”、“多規(guī)合一”工作，初步形成了“四個(gè)一”成果：即全市空間規(guī)劃管理的“一張圖”、空間規(guī)劃信息協(xié)同管理的“一個(gè)平臺(tái)”、項(xiàng)目協(xié)同審批的“一張表”、保障實(shí)施的“一套機(jī)制”，基本實(shí)現(xiàn)了解決空間規(guī)劃沖突、保護(hù)資源環(huán)境、優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局、改革審批流程、轉(zhuǎn)變政府職能等的目標(biāo)[3]。
2.“多規(guī)合一”存在的主要問(wèn)題
對(duì)于“多規(guī)合一”各個(gè)地方有著不同理解，工作方向也有所差異，諸多問(wèn)題仍存在較大的爭(zhēng)議[4]，包括“多規(guī)合一”工作的成果目標(biāo)和管理機(jī)制、統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系的本質(zhì)與重點(diǎn)、規(guī)劃體制機(jī)制改革的路徑等，而各主管部門試點(diǎn)管理的側(cè)重點(diǎn)對(duì)于成果目標(biāo)與行動(dòng)策略的引導(dǎo)和要求往往千差萬(wàn)別，于是產(chǎn)生以下諸多問(wèn)題。
2.1缺乏統(tǒng)領(lǐng)的戰(zhàn)略引導(dǎo)
我國(guó)法定的規(guī)劃類型有二十余種、規(guī)劃體系龐雜，存在各個(gè)部門 “各自為政、爭(zhēng)為龍頭”的現(xiàn)象。
具體體現(xiàn)為兩個(gè)方面：
一是由于各個(gè)規(guī)劃在法理基礎(chǔ)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息手段和審批機(jī)制等方面存在差異，導(dǎo)致各部門在規(guī)劃編制和實(shí)施管理過(guò)程中缺乏協(xié)同、事權(quán)重疊[5]；
二是在統(tǒng)籌城市發(fā)展中，各類規(guī)劃的法律地位難以界定，以何為重、以何為先、以何為統(tǒng)領(lǐng)難以達(dá)成共識(shí)。
解決這一問(wèn)題需要從制定統(tǒng)領(lǐng)城市發(fā)展的戰(zhàn)略入手，以戰(zhàn)略規(guī)劃明確城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)空間規(guī)劃。但有的城市在工作伊始便是以某一部門規(guī)劃為主導(dǎo)、展開(kāi)土規(guī)和城規(guī)差異的梳理和比對(duì)，如以城市總規(guī)作為母本進(jìn)行協(xié)調(diào)，但總規(guī)由于集中在中心城區(qū)并未完全涵蓋全市域，中心城區(qū)外圍還存在縣、鎮(zhèn)總規(guī)，村莊規(guī)劃等，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市域統(tǒng)籌發(fā)展的引領(lǐng)。
“多規(guī)合一”的工作難點(diǎn)并不在于技術(shù)方法的統(tǒng)一而在于政府職能部門的協(xié)調(diào)[6]，如果缺乏頂層戰(zhàn)略的引導(dǎo)，規(guī)劃整合的工作難度非常大，而且“合一”的結(jié)果是否符合城市發(fā)展戰(zhàn)略要求難以保證，容易出現(xiàn)為“合一”而盲目妥協(xié)等問(wèn)題。
2.2缺乏全面的空間統(tǒng)籌
國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與指標(biāo)的確定，城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)空間地域的前瞻性安排，土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地資源的現(xiàn)實(shí)性保障，有的城市將“多規(guī)合一”工作重點(diǎn)集中于城規(guī)和土規(guī)的銜接上，忽視了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間需求[7]。
從最初的“兩規(guī)銜接”到“三規(guī)合一”再到“多規(guī)合一”，地方實(shí)踐集中于將多規(guī)進(jìn)行橫向的比較分析、通過(guò)部門間的合并調(diào)整和多規(guī)差異的協(xié)調(diào)來(lái)形成“一張圖”的管理，將問(wèn)題和工作重點(diǎn)集中于土地問(wèn)題的協(xié)調(diào)銜接。
但是要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”的合一協(xié)同，關(guān)鍵不僅是土地資源的空間協(xié)調(diào)，而是各類的設(shè)施和政策要素在空間上的統(tǒng)籌落實(shí)，目前各地方對(duì)于通過(guò)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)整合部門政策、發(fā)展理念、空間資源的作用并未有深刻的認(rèn)識(shí)、也未形成共識(shí)。
2.3缺乏的機(jī)制保障
城市是處于不斷的發(fā)展變化之中，“一張藍(lán)圖”干到底，不能依賴于一次“多規(guī)合一”的“一張圖”成果。目前有的省市將“多規(guī)合一”視作一項(xiàng)規(guī)劃，旨在形成“一張圖”，而缺乏管理協(xié)同平臺(tái)的建設(shè)和審批流程的配套改革，以及與此相關(guān)的一系列制度創(chuàng)新。
在“多規(guī)合一”工作開(kāi)展以前，廈門與其他城市一樣也面臨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃等相沖突的問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，需要從全市層面上統(tǒng)一發(fā)展思路，統(tǒng)一空間發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一空間發(fā)展布局。
從2013年5月份開(kāi)始，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，廈門開(kāi)始編制美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃，要求規(guī)劃既要貫徹中央精神，又要切合廈門實(shí)際，同時(shí)能指導(dǎo)全市各部門的工作方向，凝聚社會(huì)各階層的共識(shí)。這為廈門“多規(guī)合一”工作的順利開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
1.“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”作為“多規(guī)合一”工作的戰(zhàn)略引領(lǐng)
“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”是引領(lǐng)廈門城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)；規(guī)劃確定了城市發(fā)展的目標(biāo)和定位，提出了“兩個(gè)百年”愿景和“五個(gè)城市”目標(biāo)，確定了“大海灣”、“大山?！薄ⅰ按蠡▓@”的三大城市發(fā)展戰(zhàn)略，明確了“一島一帶多中心”的空間格局，提出保育十大山海通廊、控制海岸線、劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)等基本要求。
“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”并不等同于一般定義上的宏觀規(guī)劃，它既充分貫徹中央精神，又切合廈門實(shí)際，同時(shí)是匯聚全市各階層共識(shí)、能長(zhǎng)時(shí)期指導(dǎo)全市工作大局的戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃的綜合性、科學(xué)性、民主性和法定性等特征。
綜合性方面表現(xiàn)為它融合了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)“五位一體”的要求，把全市各部門各階層的內(nèi)容整合進(jìn)來(lái)。其次，具體細(xì)節(jié)的內(nèi)容由行動(dòng)計(jì)劃和專項(xiàng)規(guī)劃來(lái)表述，體現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的宏觀性和原則性。
科學(xué)性方面表現(xiàn)為邀請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)編制規(guī)劃，廣泛聽(tīng)取專家團(tuán)隊(duì)的意見(jiàn)。
民主性方面體現(xiàn)為戰(zhàn)略規(guī)劃廣泛征求各部門、社會(huì)團(tuán)體和市民的意見(jiàn)。
法定性方面體現(xiàn)為戰(zhàn)略規(guī)劃在目前的法律法規(guī)體系中尚無(wú)法律根據(jù)的條件下，其成果按程序經(jīng)過(guò)市委市政府審議，經(jīng)市政協(xié)協(xié)商，最后由市人大會(huì)議通過(guò)，確保規(guī)劃的權(quán)威性和延續(xù)性。
戰(zhàn)略規(guī)劃的空間格局是戰(zhàn)略性和示意性的，并沒(méi)有明確的空間坐標(biāo)和量化指標(biāo)，還需要在下一步的工作中細(xì)化和落實(shí)；但也正是由于戰(zhàn)略規(guī)劃是宏觀示意性的，才容易達(dá)成共識(shí)，避免在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，陷入具體空間布局和設(shè)施建設(shè)的爭(zhēng)論之中。
2.以“十大山海通廊”格局為基礎(chǔ)初步劃定城市生態(tài)管控邊界
在“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”確定“十大山海通廊”格局后，規(guī)劃部門緊接著開(kāi)展山水格局規(guī)劃和生態(tài)綠廊規(guī)劃（圖1）。
山水格局規(guī)劃從景觀控制點(diǎn)、城市軸線、視廊、高度分區(qū)等方面進(jìn)一步明確了廈門的山水空間格局，將“十大山海通廊”與城市空間布局規(guī)劃進(jìn)一步銜接，明確了廈門“山、水、城、田、路”格局。
生態(tài)綠廊規(guī)劃則是匯總了生態(tài)規(guī)劃要素如林地、基本農(nóng)田、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)、公園綠地的用地邊界。同時(shí)對(duì)生態(tài)廊道內(nèi)用地的建設(shè)情況進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，明確確實(shí)需要保留的村莊、工業(yè)等用地，以及近期可以置換或收儲(chǔ)的用地提出處理意見(jiàn)。然后按照構(gòu)筑理想空間格局，打通山海通廊的目標(biāo)，重新組織生態(tài)綠廊用地規(guī)劃形態(tài)，初步劃定城市生態(tài)管控用地邊界。
圖1 美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃的十大山海廊道示意
3.以“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”為指導(dǎo)優(yōu)化“三生”空間的規(guī)劃布局
2013年9月，在“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”格局初定時(shí)，廈門開(kāi)始著手對(duì)全市的工業(yè)園區(qū)布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，全市規(guī)劃工業(yè)用地73平方公里，其中規(guī)劃供地約23.11平方公里。
根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型劃分為五大工業(yè)園區(qū)：生物醫(yī)藥和臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、機(jī)械產(chǎn)業(yè)區(qū)、輕工食品產(chǎn)業(yè)區(qū)、電子信息產(chǎn)業(yè)區(qū)、航空工業(yè)區(qū)，形成高效集約的生產(chǎn)空間。
對(duì)于剩余的生活空間，工作重點(diǎn)是做好基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，提升城市承載力和宜居度。根據(jù)“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”重新修編廈門綜合交通規(guī)劃和軌道線網(wǎng)規(guī)劃，確定了鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)等重大布局，構(gòu)筑了“兩環(huán)八線”的快速路系統(tǒng)，明確了廈深、福廈、京福廈鐵路線布局。在市政生命線工程規(guī)劃方面，進(jìn)一步明確變電站廠及高壓走廊布局，重新調(diào)整水資源利用方式、污水處理廠排放口和垃圾處理廠布局。
4.落實(shí)三年行動(dòng)計(jì)劃，完善專項(xiàng)規(guī)劃
在戰(zhàn)略規(guī)劃編制前期，市委市政府組織各部門開(kāi)展了19個(gè)課題的調(diào)研。在戰(zhàn)略規(guī)劃的后期，由市委政策研究室牽頭，對(duì)19個(gè)專題調(diào)研報(bào)告進(jìn)行梳理總結(jié)，形成落實(shí)“美麗廈門”戰(zhàn)略的十大行動(dòng)計(jì)劃，共40個(gè)工程。
戰(zhàn)略規(guī)劃通過(guò)后，各個(gè)部門結(jié)合各自工作實(shí)際，編制各自部門的三年行動(dòng)計(jì)劃。行動(dòng)計(jì)劃涉及到空間規(guī)劃的內(nèi)容又分別與城市規(guī)劃部門作了對(duì)接，落實(shí)其空間需求。
如公安部門根據(jù)安全工程提出增設(shè)派出所的選址；民政部門根據(jù)完整社區(qū)建設(shè)要求、提出各個(gè)村社社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)配置落實(shí)規(guī)劃；衛(wèi)生部門根據(jù)健康工程，提出增設(shè)基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心的選址規(guī)劃等；園林部門根據(jù)家園美化計(jì)劃，提出街頭公園和社區(qū)公園建設(shè)落實(shí)規(guī)劃等。
在“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”的引領(lǐng)下，通過(guò)“多規(guī)合一”工作，廈門將城鄉(xiāng)空間發(fā)展的政策、項(xiàng)目和指標(biāo)等等落實(shí)在空間上，整合形成一張藍(lán)圖，構(gòu)筑長(zhǎng)效機(jī)制保障實(shí)施，建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。
1.落實(shí)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目用地，保障戰(zhàn)略規(guī)劃近期建設(shè)空間需求
在“多規(guī)合一”工作中，對(duì)納入“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃之三年行動(dòng)計(jì)劃”的500余項(xiàng)中有用地需求的200余項(xiàng)落實(shí)用地布局。“三年行動(dòng)計(jì)劃”是全市各個(gè)部門為落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃所采取的具體行動(dòng)和實(shí)施項(xiàng)目，體現(xiàn)城市近期發(fā)展的意圖和需求。因此，在“多規(guī)合一”的用地整合工作中，優(yōu)先保障這些項(xiàng)目的用地需求，尤其是民生項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，體現(xiàn)了規(guī)劃保障城市發(fā)展的作用。
2.整合空間規(guī)劃，構(gòu)筑“一張藍(lán)圖”
在以上工作的基礎(chǔ)之上，“多規(guī)合一”工作重點(diǎn)對(duì)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的圖斑差異進(jìn)行梳理，形成“兩規(guī)”一致的建設(shè)空間和保護(hù)空間，劃定了2020年建設(shè)用地規(guī)模邊界、遠(yuǎn)景建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界和生態(tài)控制線邊界。以此為基礎(chǔ)，再深入與林業(yè)、水利、環(huán)保、海洋等規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接，形成統(tǒng)一明確的空間規(guī)劃格局。
實(shí)際上“一張藍(lán)圖”包括三個(gè)層次：
第一層圖是明確城市的空間形態(tài)和容量
通過(guò)“一張圖”確定建設(shè)空間和保護(hù)空間的格局和邊界，同時(shí)確定現(xiàn)狀和規(guī)劃期的人口，用水和土地面積等重要參數(shù)，明確城市發(fā)展的容量。這些空間形態(tài)和容量可以進(jìn)一步細(xì)化到區(qū)和鎮(zhèn)街，對(duì)于指導(dǎo)地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略制定、規(guī)劃建設(shè)和招商引資工作具有重要作用。
第二層圖是生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的細(xì)化內(nèi)容
主要包括林業(yè)部門管控的林地，國(guó)土部門管控的基本農(nóng)田，水利部門管控的水源保護(hù)區(qū)，環(huán)保部門劃定的生態(tài)紅線，建設(shè)部門管控的風(fēng)景名勝區(qū)等。通過(guò)“多規(guī)合一”對(duì)這些管控邊界進(jìn)一步梳理和深化，如根據(jù)城市生態(tài)保護(hù)需要，對(duì)原確定為經(jīng)濟(jì)林的用地調(diào)整為生態(tài)公益林，并給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。
對(duì)相互沖突的邊界按照相關(guān)政策進(jìn)行落實(shí)，如一般農(nóng)田和林地。對(duì)于管控邊界重疊的區(qū)域則按照哪個(gè)部門空間管制最嚴(yán)格，則執(zhí)行該部門空間管制要求（圖2）。
第三層是對(duì)建設(shè)空間內(nèi)容的細(xì)化安排
主要包括生產(chǎn)生活空間布局，城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力和宜居度的規(guī)劃安排。
圖2 廈門生態(tài)控制線規(guī)劃圖
3.依托“一個(gè)平臺(tái)”，以“一張表”深化審批流程再造
在一張圖基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理協(xié)同平臺(tái)，解決空間數(shù)據(jù)資源不規(guī)范、共享水平低等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目信息、規(guī)劃信息、國(guó)土資源管理等信息的資源共享共用。
在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目審批業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理；對(duì)審批流程進(jìn)行再造，分為用地規(guī)劃許可、工可批復(fù)和工程規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可、竣工驗(yàn)收五個(gè)階段，每個(gè)階段都實(shí)行“一表式”審批，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”信息的動(dòng)態(tài)更新。
4.完善“一套機(jī)制”，保障“一張藍(lán)圖干到底”
“一張圖”、“一個(gè)平臺(tái)”和“一張表審批”將對(duì)現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系、審批流程和制度等產(chǎn)生重大變革，甚至關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)稅能效、甚至機(jī)構(gòu)改革等深層次的體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題。
為此，廈門市以規(guī)劃部門為主導(dǎo)、其他相關(guān)部門密切配合，開(kāi)展重構(gòu)規(guī)劃體系的研究、推進(jìn)“多規(guī)合一”管理地方立法等工作，以保障“多規(guī)合一”所構(gòu)筑的“一張藍(lán)圖持續(xù)永恒干到底”。
廈門通過(guò)“多規(guī)合一”的工作實(shí)踐總結(jié)了適合地方的空間規(guī)劃體系構(gòu)建路徑，在下一階段的工作中，希望以自下而上的地方探索推動(dòng)省和國(guó)家層面的改革。
基于“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”和“多規(guī)合一”的工作實(shí)踐，提出建構(gòu)符合廈門實(shí)際的空間規(guī)劃體系思路。即在城市單元層面通過(guò)“多規(guī)合一”工作，編制城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃，向上承接各部門的上位規(guī)劃，向下統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃，解決規(guī)劃沖突，形成“一個(gè)市縣、一本規(guī)劃、一口進(jìn)出”的空間規(guī)劃體系。在省、國(guó)家層面也可以制定相應(yīng)的空間戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃（圖3）。
圖3 空間規(guī)劃體系改革路徑示意圖
參照“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”的經(jīng)驗(yàn)，城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃將確定城市發(fā)展目標(biāo)和定位，確定城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向，明確空間結(jié)構(gòu)和主體功能空間布局，是協(xié)調(diào)各專項(xiàng)規(guī)劃、匯總上位規(guī)劃的城市頂層規(guī)劃。
在具體內(nèi)容和深度上，空間戰(zhàn)略體現(xiàn)宏觀引導(dǎo)，而生態(tài)空間管制則應(yīng)細(xì)化明確，同時(shí)空間戰(zhàn)略規(guī)劃定從全市總體空間發(fā)展戰(zhàn)略層面匯總對(duì)廈門具有重大影響的空間安排和總體布局，如產(chǎn)業(yè)布局、重大公共設(shè)施、開(kāi)敞空間格局、重大交通設(shè)施和市政設(shè)施、重要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源和環(huán)境功能區(qū)，以及歷史文化保護(hù)等重要功能區(qū)。
此外，空間戰(zhàn)略規(guī)劃為專項(xiàng)規(guī)劃編制和審批的指引，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃提出以下要求：
1）統(tǒng)一規(guī)劃期限；
2）統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；
3）專項(xiàng)規(guī)劃必須遵守空間戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向；
4）專項(xiàng)規(guī)劃必須遵守空間戰(zhàn)略規(guī)劃的控制線體系。
在管理上，明確專項(xiàng)規(guī)劃的編制與審批辦法，主要包括：
1）以空間為主導(dǎo)的專項(xiàng)規(guī)劃，由“多規(guī)合一”辦公室按照《專項(xiàng)規(guī)劃編制指引》負(fù)責(zé)編制；
2）規(guī)范審批流程，各專項(xiàng)規(guī)劃由“多規(guī)合一”辦公室統(tǒng)籌審查后，經(jīng)城市規(guī)劃委員會(huì)審議通過(guò)后，按機(jī)關(guān)程序報(bào)送上級(jí)部門審批。
1.“多規(guī)合一”是促進(jìn)規(guī)劃體制和規(guī)劃體系改革的過(guò)渡性安排和基礎(chǔ)性工作
“多規(guī)合一”工作的根本目的是為了解決空間規(guī)劃沖突的問(wèn)題，其根源卻來(lái)自于規(guī)劃體制和規(guī)劃體系缺陷。
因此，“多規(guī)合一”只是一個(gè)階段性的工作，是通過(guò)重新梳理各類規(guī)劃的空間矛盾，明確規(guī)劃主體的權(quán)益邊界和責(zé)任邊界，明確管控規(guī)則。并將此工作成果通過(guò)信息化手段，建立空間規(guī)劃信息共享平臺(tái)，同時(shí)與建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新。在此基礎(chǔ)上再推動(dòng)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，根據(jù)規(guī)劃審批流程再造的具體需要，以及統(tǒng)一空間規(guī)劃管理的實(shí)際需求，謀劃規(guī)劃體系和規(guī)劃體制改革的具體方案和改革路徑。
如果“多規(guī)合一”僅僅是一個(gè)規(guī)劃成果，那么起作用更類似于多年來(lái)已開(kāi)展的“兩規(guī)協(xié)調(diào)”、“四規(guī)疊加”，即為了編制某個(gè)規(guī)劃，對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。按照這種模式，經(jīng)過(guò)若干年，還必須開(kāi)展“多規(guī)合一”工作，這不符合中央提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革”的要求。
“多規(guī)合一”是作為解決中國(guó)獨(dú)特規(guī)劃體制問(wèn)題出現(xiàn)的，在世界范圍內(nèi)也是獨(dú)特的，它不應(yīng)是日后常態(tài)性的工作，而是為中國(guó)規(guī)劃體制和規(guī)劃體系改革所做的基礎(chǔ)性、過(guò)渡性安排。
那為什么不直接做規(guī)劃體系和規(guī)劃體制改革呢？實(shí)際上中央已經(jīng)明確了改革的目標(biāo)，但并沒(méi)有形成具體明晰的改革路徑。這就需要通過(guò)自下而上的試點(diǎn)摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步理清達(dá)成目標(biāo)的改革路徑，這是中國(guó)漸進(jìn)式改革和試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)。
沒(méi)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的頂層設(shè)計(jì)難以適應(yīng)中國(guó)具體而復(fù)雜的實(shí)際需求，也會(huì)由于缺乏中間過(guò)渡環(huán)節(jié)，直接采用頂層設(shè)計(jì)方案推動(dòng)規(guī)劃體系和規(guī)劃體制改革，必然導(dǎo)致較長(zhǎng)一段時(shí)間的體系混亂，甚至嚴(yán)重沖擊日常的規(guī)劃和發(fā)展工作，這是中國(guó)社會(huì)無(wú)法承受的代價(jià)。
2.“多規(guī)合一”的核心是“一個(gè)戰(zhàn)略”
“多規(guī)合一”工作的核心是按照城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃整合各類規(guī)劃的空間沖突。
因此，“多規(guī)合一”工作順利開(kāi)展的前提是要有一個(gè)高度共識(shí)的城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃，這個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃必須反映城市轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型的新要求，貫徹中央新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。
廈門在開(kāi)展“多規(guī)合一”工作之前，編制了貫徹中央戰(zhàn)略并取得高度共識(shí)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并隨后為落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃做了大量深入細(xì)致專項(xiàng)規(guī)劃和制度創(chuàng)新工作，為“多規(guī)合一”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
如果缺乏高度共識(shí)的戰(zhàn)略規(guī)劃，直接以某個(gè)部門的規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的基準(zhǔn)，將面臨該部門規(guī)劃由于難以為其他部門接受。同樣如果僅僅是戰(zhàn)略規(guī)劃，沒(méi)有落實(shí)到生態(tài)保護(hù)空間格局、產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)項(xiàng)目安排上，也將面臨“多規(guī)合一”缺乏明確的空間基準(zhǔn)，容易陷入圖斑比對(duì)的具體爭(zhēng)議中。
從這種意義上說(shuō)，“一張藍(lán)圖干到底”的實(shí)質(zhì)是一個(gè)空間戰(zhàn)略持續(xù)永恒干到底，而不是追求靜態(tài)的空間規(guī)劃藍(lán)圖實(shí)施到底。這是因?yàn)榭臻g戰(zhàn)略規(guī)劃是宏觀示意性，是相對(duì)穩(wěn)定的，而規(guī)劃藍(lán)圖一定會(huì)根據(jù)實(shí)際變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此“多規(guī)合一”工作重心不在于整合各類規(guī)劃后形成統(tǒng)一空間規(guī)劃、統(tǒng)一用地分類、用地規(guī)模和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃藍(lán)圖和成果，而是構(gòu)筑以空間戰(zhàn)略規(guī)劃為核心的空間規(guī)劃體系。
3.“多規(guī)合一”的根本目的是實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展和空間治理轉(zhuǎn)型
“多規(guī)合一”是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后，特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部的特大城市，原有的依靠要素投入、土地快速蔓延的發(fā)展模式面臨環(huán)境、土地、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)等困境，必須調(diào)整發(fā)展模式的背景下提出的。它是以空間為媒介，通過(guò)“多規(guī)合一”構(gòu)建統(tǒng)籌城市發(fā)展和城市治理的平臺(tái)。
因此，中央要求“多規(guī)合一”工作必須同時(shí)結(jié)合劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，劃定生態(tài)紅線，實(shí)現(xiàn)城市從擴(kuò)張性向限定邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，盤活土地存量，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。
目前在“多規(guī)合一”工作過(guò)程，通過(guò)用地布局調(diào)整確實(shí)可以盤活一些沉淀的用地指標(biāo)，可以借用不同部門之間用地分類標(biāo)準(zhǔn)差異，盡可能地用好建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，這也是有些城市在工作過(guò)程中得到基層政府大力支持的重要原因。
但是，“多規(guī)合一”工作的根本目的并不在于爭(zhēng)取更多可用的用地指標(biāo)，國(guó)土部門也要求2020年規(guī)模指標(biāo)不得突破，但允許優(yōu)化布局的原因。
因此，規(guī)劃界應(yīng)結(jié)合“多規(guī)合一”工作重新反思原有以規(guī)模擴(kuò)張為主的規(guī)劃指導(dǎo)思想，要更加關(guān)注盤活存量用地、更加關(guān)注統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地布局和指標(biāo)的規(guī)劃方法和政策設(shè)計(jì)。
4.因地制宜分階段分層次推進(jìn)“多規(guī)合一”工作
“多規(guī)合一”工作還需要較高的信息化水平，穩(wěn)定和強(qiáng)大技術(shù)和管理團(tuán)隊(duì)，同時(shí)需要大量的工作經(jīng)費(fèi)。因此，各地要結(jié)合實(shí)際需要分階段推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，建議在信息化程度高，技術(shù)力量強(qiáng)，人地矛盾緊張的沿海地區(qū)和大中城市先行全面開(kāi)展，而在條件比較缺乏的地區(qū)可以先開(kāi)展空間規(guī)劃“一張圖”工作，特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖工作。待試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟，理順規(guī)劃體系和規(guī)劃體制后再在全國(guó)全面開(kāi)展。
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作者介紹:何子張 廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃研究所所長(zhǎng)，博士
hezizhang007@126.com
文/何子張 文章來(lái)自：SYSU城市化研究院 新疆新土地城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院 信息中心 整理編輯
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