在實(shí)務(wù)中，隨著PPP項(xiàng)目陸續(xù)投資，由于股東自有資金不足、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度所需的資金與金融機(jī)構(gòu)貸款資金時(shí)間錯(cuò)配等因素，導(dǎo)致實(shí)際中出現(xiàn)資本金與PPP項(xiàng)目合同中約定的不一致，如不足和超出的問題，因此，本文在尊重PPP項(xiàng)目實(shí)際情況和法律法規(guī)的前提下，就資本金與合同約定不一致的兩種情況提出合理化建議，以合法合規(guī)解決實(shí)操中的問題。

一、何為資本金？

資本金制度，源于《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)），該通知中對(duì)項(xiàng)目資本金早已有定義：“投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回?！?/span>

二、資本金不足的問題及解決思路

隨著92號(hào)文和23號(hào)文的出臺(tái)，PPP融資渠道在不斷縮減，針對(duì)政府、社會(huì)各方資本金的約束條件也越來越嚴(yán)苛，因此實(shí)務(wù)中資本金不足的情況較多。2019年11月27日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)）（下簡(jiǎn)稱“26號(hào)文”）中規(guī)定適當(dāng)調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金比例：其中，公路（含政府收費(fèi)公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、資本金，本文從能否滿足26號(hào)文件方面深入分析。

（一）已到位的資本金不滿足政策要求

如項(xiàng)目已投入的資本金不滿足26號(hào)文的要求，則下文對(duì)政府方和社會(huì)資本方股東資本金不足兩個(gè)方面嘗試探討和解決。

1、政府方資本金不足的問題

政府方資本金不足的情況下，實(shí)務(wù)中面臨最多的是能否使用專項(xiàng)債或者上級(jí)專項(xiàng)資金來解決：

· 其一，專項(xiàng)債能否作為資本金？

最近有些文章指出“專項(xiàng)債能作為PPP項(xiàng)目資本金”，主要認(rèn)為專項(xiàng)債可以政府方股東身份取得項(xiàng)目股權(quán)投資收益（分紅）、轉(zhuǎn)讓價(jià)款或減資所得資金并計(jì)入政府性基金預(yù)算后進(jìn)行償還專項(xiàng)債本息，而非項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。筆者認(rèn)為這里存在兩個(gè)問題：一是政府方股東所得收益能否納入政府性基金預(yù)算收入；二是專項(xiàng)債本息償還來源實(shí)質(zhì)是項(xiàng)目收益還是股東收益？

首先，政府性基金是指對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)《2019年政府收支分類科目》103類01款（政府性基金預(yù)算收入）和02款（專項(xiàng)收入）下并無政府方股東取得項(xiàng)目股權(quán)投資收益項(xiàng)。而其中103類06款02項(xiàng)03目則表明，國(guó)有參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）上繳的股利、股息應(yīng)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目。因此政府方股東所得收益既不是政府性基金預(yù)算收入也非專項(xiàng)收入，但可以作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。

其次，根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2015〕83號(hào)）：地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。因此專項(xiàng)債本質(zhì)上是以項(xiàng)目收益且該項(xiàng)目收益屬于政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)入作為還本付息來源，而非股東收益。

因此，筆者認(rèn)為“專項(xiàng)債能作為PPP項(xiàng)目資本金”的文章擴(kuò)大了政府性基金預(yù)算收入科目，且混淆了專項(xiàng)債償還本息來源。事實(shí)上，在《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）文件嚴(yán)禁利用專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿，并明確將專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化融資的前提是有剩余的專項(xiàng)收入。這意味著專項(xiàng)債項(xiàng)目市場(chǎng)化融資是“項(xiàng)目收益與融資自求平衡，項(xiàng)目收益為政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入”；而目前PPP項(xiàng)目主流模式為可行性缺口補(bǔ)助，其市場(chǎng)化融資是“項(xiàng)目收益與融資自求平衡，項(xiàng)目收益為政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入+一般公共預(yù)算收入”，差別在于PPP項(xiàng)目收益部分來源于政府一般公共預(yù)算收入，而專項(xiàng)債項(xiàng)目收益來源不含政府一般公共預(yù)算收入。

同時(shí)33號(hào)文件明確省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。對(duì)于政府項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場(chǎng)化融資資金以及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。這意味著專項(xiàng)債的項(xiàng)目收入必須進(jìn)入監(jiān)管賬戶，這必將導(dǎo)致目前PPP項(xiàng)目除可行性缺口補(bǔ)助外無任何現(xiàn)金流入，在約定的回報(bào)下，政府將承擔(dān)PPP項(xiàng)目收入的全部風(fēng)險(xiǎn)。但是，如政府承擔(dān)項(xiàng)目收入全部風(fēng)險(xiǎn)，則專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金疊加的財(cái)務(wù)杠桿效益將由社會(huì)資本方享有，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；如政府不承擔(dān)項(xiàng)目收入全部風(fēng)險(xiǎn)，則項(xiàng)目公司很難進(jìn)行市場(chǎng)化融資，這無疑是“為了解決一個(gè)問題卻制造一個(gè)更大的問題”。

綜上，筆者認(rèn)為專項(xiàng)債不能作為PPP項(xiàng)目的資本金。

· 其二，上級(jí)專項(xiàng)資金能否作為資本金?

《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)）第三條規(guī)定：“投資項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。……投資者以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：（一）各級(jí)人民政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金、“撥改貸”和經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)基金回收的本息、土地批租收入、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、地方人民政府按國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費(fèi)及其它預(yù)算外資金”。從文中可以看出，國(guó)家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金是可以充當(dāng)項(xiàng)目資本金的。

在2017年11月《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》（交辦財(cái)審〔2017〕173號(hào)）提出可以采取建設(shè)期投資補(bǔ)助、資本金注入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息等一種或多種方式對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目給予支持。33號(hào)文也進(jìn)一步明確允許各地使用財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資作為重大項(xiàng)目資本金。2020年4月7日發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資資金安排方式及項(xiàng)目管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕518號(hào)）文件明確，政府可以安排中央預(yù)算內(nèi)投資資金作為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權(quán)益，項(xiàng)目建成后政府投資形成相應(yīng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的方式。而目前主流的PPP項(xiàng)目正是符合該項(xiàng)規(guī)定的。

綜上可見，上級(jí)專項(xiàng)資金可以作為PPP項(xiàng)目資本金。

上級(jí)專項(xiàng)資金作為資本金投入項(xiàng)目，需要由政府方出資代表以出資的形式注入。如果專項(xiàng)資金金額較大（政府方出資比例將超過50%的），則不建議以資本金的形式注入，但是可以作為一個(gè)單獨(dú)的資金來源參與PPP項(xiàng)目。換而言之，該項(xiàng)目建設(shè)資金來源有三類：項(xiàng)目資本金、項(xiàng)目貸款資金和上級(jí)專項(xiàng)資金。

2、社會(huì)資本方不足的問題

當(dāng)社會(huì)資本方資本金不足時(shí)，可否用股東借款充當(dāng)資本金？

國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)規(guī)定對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)的資金為項(xiàng)目資本金。換句話說，當(dāng)社會(huì)資本方以股東借款并非由項(xiàng)目法人承擔(dān)本息責(zé)任應(yīng)可以作為項(xiàng)目資本金。但是《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）一定程度上否定了股東從國(guó)有金融機(jī)構(gòu)借款作為項(xiàng)目資本金這一形式。

事實(shí)上，只要社會(huì)資本方通過其賬戶以資本金名義向項(xiàng)目公司注資都會(huì)被認(rèn)定為資本金。因而在實(shí)踐中，社會(huì)資本方通過大量輔助增信措施和多重資金賬戶劃轉(zhuǎn)等手段違規(guī)注資的資本金，是很難通過信息披露、會(huì)計(jì)、審計(jì)等方式識(shí)別的哪些資金來自于自有資金，哪些是債務(wù)性資金。

對(duì)于股東借款作為項(xiàng)目資本金，我們可以分兩種情形分析：如果社會(huì)資本方從國(guó)有金融機(jī)構(gòu)（23號(hào)文的發(fā)文對(duì)象）債權(quán)融資介入資本金，例如從銀行貸款，根據(jù)23號(hào)文規(guī)定屬于違規(guī)操作行為應(yīng)當(dāng)禁止；但是，如若從其他途徑股權(quán)融資當(dāng)資本金，例如利用私募基金等形式，目前監(jiān)管政策還沒有給出具體要求。根據(jù)國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定中提到的“投資者按照國(guó)家規(guī)定從資金市場(chǎng)上籌措的資金”，本身就是資本金的來源之一。因此，筆者認(rèn)為，社會(huì)資本方合法融資來的資金（非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)），可以作為項(xiàng)目資本金。

（二）已到位的資本金滿足政策要求

2019年11月27日發(fā)布26號(hào)文時(shí)，許多PPP項(xiàng)目的資本金已陸續(xù)到位且能滿足26號(hào)文對(duì)最新資本金比例的要求，只是未達(dá)到之前PPP合同約定的項(xiàng)目資本金，那么此時(shí)股東可以達(dá)成協(xié)議下調(diào)資本金至符合26號(hào)文的要求。

事實(shí)上，在PPP的各方主體中，最在意項(xiàng)目資本金比例的是銀行。在一個(gè)低資本金、高貸款的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)中，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)違約，在沒有資本金作為緩沖墊的情況下，銀行貸款將直接暴露在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)面前。因此下調(diào)資本金比例應(yīng)獲得金融機(jī)構(gòu)的支持。

但是需注意的是，如項(xiàng)目資本金等于注冊(cè)資本，則下調(diào)資本金等同于公司減資，這時(shí)應(yīng)按照《公司法》減資程序辦理。

三、資本金超出的問題及解決思路

在實(shí)務(wù)中，股東按照規(guī)定繳足資本金后，項(xiàng)目公司有時(shí)并不能立刻獲得項(xiàng)目貸款，因此就會(huì)存在建設(shè)的所需資金與貸款資金時(shí)間錯(cuò)配的問題，這時(shí)股東通常為保證項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度通過自有資金或者籌措資金滿足建設(shè)所需的資金，就會(huì)出現(xiàn)資本金超出PPP合同規(guī)定的資本金比例，對(duì)于這個(gè)問題筆者提出以下兩種解決思路。

對(duì)于股東超出的資本金，在項(xiàng)目公司層面，股東超出的資本金可以作為項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。這時(shí)需注意的是，應(yīng)及時(shí)簽訂補(bǔ)充協(xié)議約定超出的資本金的性質(zhì)，如不明確，根據(jù)《關(guān)于修改<企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則>的決定》（財(cái)政部令第76號(hào)）中對(duì)資本公積的解釋（資本公積是企業(yè)收到投資者的超出其在企業(yè)注冊(cè)資本（或股本）中所占份額的投資），該額外出資應(yīng)為資本公積-資本溢價(jià)，而非借款。

最高法院也是采取以上觀點(diǎn)?！洱埡萍瘓F(tuán)有限公司、四川成安渝高速公路有限公司合同糾紛案》【（2018）最高法民終108號(hào)】案件明確：項(xiàng)目法人收到的超出工商登記注冊(cè)資本金但未超出投資項(xiàng)目資本金的投資款項(xiàng)應(yīng)為資本公積金，超出投資項(xiàng)目資本金的部分方可約定為債權(quán)性投資；《江門市江建建筑有限公司與江門市金華物業(yè)投資管理有限公司、江門市金華投資有限公司執(zhí)行異議之訴再審民事判決書》【（2013）民提字第226號(hào)】案件明確：股東對(duì)公司超出應(yīng)繳納的注冊(cè)資本部分，在無特別約定的情況下不能認(rèn)定為對(duì)公司借款。

在PPP的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)期中，由于固定資產(chǎn)折舊或無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)攤銷留存在項(xiàng)目公司賬面上，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資本金的大量沉淀。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，大量沉淀的項(xiàng)目資本金無法向社會(huì)資本方進(jìn)行分紅。在現(xiàn)有規(guī)定下，逐年減資是社會(huì)資本方盤活項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流的唯一路徑。但是《公司法》對(duì)減資的流程要求極高，程序繁雜且存在眾多不確定性。

3. 在清算時(shí)受償順序不優(yōu)先于其他債務(wù)性資金。

且附條件提前退出的資本金不得超過資本金總額的50%。

在按照規(guī)定下調(diào)資本金比例后導(dǎo)致已投入的資本金超出注冊(cè)資本的，也可參照該部分處理。