“七山一水兩分田”的浙江，后備耕地資源相對不足，但低丘緩坡資源較為豐富。如何盤活這些資源，浙江在全國率先探路。2015年以來，浙江通過開展“坡地村鎮(zhèn)”試點，將具備開發(fā)建設(shè)條件的山坡地塊開發(fā)為城鎮(zhèn)、農(nóng)村、旅游觀光及綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，選擇區(qū)位條件好、非地災(zāi)高易發(fā)區(qū)作為試點。截至目前，首批33個試點項目共節(jié)約建設(shè)用地指標6000多畝，基本實現(xiàn)了建設(shè)“零占耕地、少占農(nóng)用地”。
本報記者 李 風(fēng) 通 訊 員 方臻子
“建設(shè)山上浙江、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟”，以這個理念為引領(lǐng)，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)正進入加速期。
“近200個根據(jù)富春山居圖打造的特色木屋、船屋，將隱逸在這一片山丘綠蔭之中。”9月21日，在位于浙江省建德市“三江兩岸”綠道邊的高品質(zhì)生態(tài)度假酒店——春江開元芳草地鄉(xiāng)村度假酒店項目現(xiàn)場，開元旅業(yè)集團總經(jīng)理助理孫侃告訴記者，該項目今年10月動工，計劃明年年底開業(yè)。這里，是開元集團傾力打造的“品牌樣本工程”，也是被浙江省國土資源廳列入首批“坡地村鎮(zhèn)”的試點項目。項目雖然總建筑面積達215畝，但實際建設(shè)用地只占用了約56畝。
像芳草地項目的低丘緩坡綜合利用新模式，浙江稱之為“坡地村鎮(zhèn)”。2015年，全省核準實施首批“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點項目33個，今年將實施試點項目62個。
政策引路——
征轉(zhuǎn)分離，點狀供地，垂直開發(fā)
浙江“七山一水兩分田”，后備耕地資源相對不足，隨著國家實行嚴格的耕地保護制度和浙江實施“兩美”建設(shè)戰(zhàn)略，全省還將長期面臨保障發(fā)展和保護耕地的“兩難”局面。
好在浙江山地資源特別是低丘緩坡資源較為豐富，可開發(fā)利用的低丘緩坡資源為394.99萬畝，其中可開發(fā)為建設(shè)用地的就有209.79萬畝，是重要的土地后備資源。
怎樣盤活這些低丘緩坡？浙江在全國率先探索出了新路子。2015年，浙江省委、省政府作出開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點的重大決策部署，當年4月，浙江省國土資源廳等9部門發(fā)出《關(guān)于開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作的通知》，標志著全省“坡地村鎮(zhèn)”試點工作拉開序幕。
“坡地村鎮(zhèn)”是浙江在推進低丘緩坡“臺地產(chǎn)業(yè)”建設(shè)用地試點的基礎(chǔ)上提出的。何為“坡地村鎮(zhèn)”？即將具備開發(fā)建設(shè)條件的山坡地塊開發(fā)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、旅游觀光建設(shè)用地及綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，減少各類建設(shè)對平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，建設(shè)一批“房在林中、園在山中”的山、水、林、田、城為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
浙江省國土資源廳廳長陳鐵雄表示，“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)將按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”的原則，合理確定項目區(qū)塊內(nèi)各類用地規(guī)模和布局，結(jié)合“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點項目區(qū)塊地形地貌特征，依山而建、依勢而就，科學(xué)合理地開發(fā)利用低丘緩坡資源，防止削峰填谷式平地開發(fā)，做到開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護并重。
“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，政策是關(guān)鍵。在試點項目用地政策上，浙江精準發(fā)力，為“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)起到“導(dǎo)航”作用。
實行“多規(guī)合一、精準用地”。按照“依山而建、依勢而就”的要求，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，落實試點項目建設(shè)用地規(guī)劃空間，做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、水土保持總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接工作，實現(xiàn)試點項目建設(shè)用地空間、布局“多規(guī)合一”，確保試點項目能夠順利落地。
實行“點狀布局、垂直開發(fā)”。按照“房在林中、園在山中”的要求，試點項目區(qū)塊內(nèi)的建筑實行依山順勢、錯落有致、間距適宜的建設(shè)規(guī)劃布局；建設(shè)用地按建筑落地面積進行等量開發(fā)，對未納入建設(shè)用地開發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，盡量避免對建筑周邊原始生態(tài)林地的占用。
實行“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”。按照“用多少、征多少，建多少、轉(zhuǎn)多少”的原則，對試點項目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，按建設(shè)用地實施管理；作為生態(tài)保留用地的，可以根據(jù)項目開發(fā)需要辦理征收手續(xù)后，仍按原土地用途進行管理，以提高建設(shè)用地有效供給。
實行“點面結(jié)合、差別供地”。按照“具體項目、具體政策”的原則，試點項目中實施點狀布局單體開發(fā)的建設(shè)地塊，可以按地塊獨立供地；實施點狀布局整體開發(fā)的，可以實行多個單體建筑開發(fā)建設(shè)地塊組合供地。試點項目區(qū)內(nèi)生態(tài)保留用地可以采取租賃方式供地；項目區(qū)內(nèi)符合劃撥用地條件的，可以采用劃撥方式供地。試點項目區(qū)內(nèi)的建筑，可以根據(jù)控制性詳細規(guī)劃適當調(diào)整容積率、密度等要求，加快建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)。
此外，浙江的“坡地村鎮(zhèn)”建在“坡”上，但全省有5000多個地質(zhì)災(zāi)害隱患點，這與如何“治坡”密不可分。浙江地質(zhì)災(zāi)害有3個特點：點多面廣、突發(fā)群發(fā)、小災(zāi)大害。崩塌、滑坡、泥石流是浙江主要的地質(zhì)災(zāi)害，其中滑坡占到七成，且具有破壞性、突發(fā)性、隱蔽性、復(fù)雜性等特點?！耙虼耍碌卮彐?zhèn)’建設(shè)必須避讓、遠離地質(zhì)災(zāi)害隱患，這是題中之義，需要我們在實踐中精心規(guī)劃、科學(xué)選址?！标愯F雄介紹說。
據(jù)了解，在這方面，浙江省提出要以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，做好與城鄉(xiāng)建設(shè)、林地保護利用、水土保持等相關(guān)規(guī)劃互動銜接，結(jié)合當?shù)芈糜蔚犬a(chǎn)業(yè)發(fā)展和村鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，選擇區(qū)位條件好、資源環(huán)境承載力強、非地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)的地塊作為項目用地試點區(qū)塊，切實做好“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地規(guī)劃。
初顯成效——
“零占耕地、少占農(nóng)用地”，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間
雖然今年是“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點的第二年，但試點已在浙江初步呈現(xiàn)出多方面效果。
“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，讓土地開發(fā)利用方式實現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)變。據(jù)了解，在2015年實施的全省首批33個試點項目中，實際下達新增建設(shè)用地計劃指標1487畝，節(jié)約建設(shè)用地指標約6000多畝，試點項目基本實現(xiàn)建設(shè)“零占耕地、少占農(nóng)用地”，從源頭上根本解決了耕地和生態(tài)環(huán)境的保護問題。而且，通過充分利用林地、園地及未利用地，依山就勢、點狀開發(fā)推進村鎮(zhèn)建設(shè)，減少了對平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，減輕了對耕地占補平衡的壓力，有效拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，提高了建設(shè)用地有效供給。
“得益于‘坡地村鎮(zhèn)’試點，我們才能在建德市做這樣一個酒店?！遍_元旅業(yè)集團董事長陳妙林說?！捌碌卮彐?zhèn)”的利好政策，也點燃了開發(fā)商投資建設(shè)的熱情。2015年，浙江省建德市“坡地村鎮(zhèn)”試點項目引進外來投資約10億元。上海舜地酒店投資管理有限公司董事長呂小龍看中了德清縣的山水資源，計劃投資7億元，建設(shè)以養(yǎng)生度假、會議療養(yǎng)為主題的旅游休閑項目。該項目目前已啟動建設(shè)。
“‘坡地村鎮(zhèn)’的開發(fā)利用模式，在發(fā)現(xiàn)和利用景觀生態(tài)價值的同時，更加注重保護、修復(fù)自然生態(tài)環(huán)境，而且破解了多年來旅游項目用地保障的瓶頸，這對加快各地旅游經(jīng)濟發(fā)展提供了機遇。”陳鐵雄說，首批33個試點中有20個旅游業(yè)類項目，項目投資132.36億元，建設(shè)用地畝均投資達到772萬元，有力地促進了全省旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。德清“裸心谷”被列入“坡地村鎮(zhèn)”首批試點后，已經(jīng)成為德清對外的“金名片”。
“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，還給城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加了有效供給。浙江省衢州市衢江區(qū)正在探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域調(diào)劑，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地拆舊建新和退出模式，努力實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化。
今年以來，衢江區(qū)在蓮花鎮(zhèn)東湖畈村啟動了“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)試點?！?個自然村，39戶，房子很小、占地面積卻挺大，戶均占地1畝。”衢州市國土局衢江分局蓮花國土所工作人員介紹說，“移房上坡”后，有38畝土地被整理出來，加上同時拆除原村莊內(nèi)廢棄磚瓦廠72畝，可騰退耕地110畝左右。而“新村”只占地15畝。通過“二增一減”，東湖畈村可新增耕地90多畝，通過建設(shè)用地指標置換，可新增建設(shè)用地90多畝。
精心運作——
建設(shè)具有山地特色的宜居、宜樂、宜業(yè)新農(nóng)村
“坡地村鎮(zhèn)”試點改革，對浙江是個新課題。“我們會同省級有關(guān)部門，精心謀劃、嚴密組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)試點項目，聯(lián)動試點地區(qū)，上下合力、共同推進試點工作。”省國土資源廳相關(guān)負責(zé)人表示。
浙江在村莊試點項目的規(guī)劃建設(shè)上，不僅注重“宜居”，更注重“發(fā)展”，即依托山地環(huán)境，立足改善民生，合理規(guī)劃選址，統(tǒng)籌農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建具有山地特色的宜居、宜樂、宜業(yè)新農(nóng)村。具體要做到“五個結(jié)合”，即注重與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相結(jié)合，與山村民宿發(fā)展相結(jié)合，與古道古村開發(fā)保護相結(jié)合，與下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害防治相結(jié)合。
同時，在村莊試點項目的建筑風(fēng)格上，浙江引導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)傳承創(chuàng)新、彰顯特色，尊重自然、融入自然，主要依據(jù)建設(shè)主管部門提供的農(nóng)房設(shè)計標準要求，充分吸收地方傳統(tǒng)建筑特色，注重營造區(qū)域建筑風(fēng)格，形成杭派民居特色、徽派民居特色及當?shù)孛窬犹厣?
東湖畈村村域面積5.14平方公里，有15個自然村，村莊分散。借著農(nóng)村土地綜合整治和“一戶多宅”整治，該村開始實施“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，將田畈中央的千金堰、黃泥埂、山底碓、獅子頭等4個零散的自然村共39戶，整體拆除搬遷至坡地上的山豐自然村，這是衢江區(qū)農(nóng)村土地綜合整治結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一次全新實踐。
村民韓根華的老屋所在的黃泥埂村，便是搬遷村之一。說起移房上坡，韓根華連說幾個“好”。黃泥埂村只有幾戶人家，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，叫“黃泥埂”可以說是名副其實。村里只有黃泥路，沒路燈；沒有自來水，一家人喝的用的都是井水，可深井挖下去70多米，水質(zhì)依然不太好；生活污水全往旁邊的農(nóng)田排，污染良田不說，一到夏天就臭氣沖天……韓家承包了一個家庭農(nóng)場，年收入超過10萬元，可想要在這里過上舒適的現(xiàn)代鄉(xiāng)村生活，簡直是一種奢望。
“不是村里不想建基礎(chǔ)設(shè)施?！睎|湖畈村黨支部書記張延根算過，為這些零散的自然村一一通水、通電、通公路、做綠化，成本比集中配套高出3倍以上。通過“移房上坡”，將零散自然村集聚到基礎(chǔ)設(shè)施較好的村，“減少基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，為今后新農(nóng)村建設(shè)打下良好基礎(chǔ)?！睆堁痈鶠檫@個政策叫好，東湖畈村從“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中，看到了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的新契機。
韓根華說，按照“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的相關(guān)政策，搬遷時衢江區(qū)提供補助，村里還給獎勵。同時，新房宅基地免費，連建房用的水、電，村里都免費提供。這樣算下來，韓家只需支出幾萬元，就能造一幢新房，圓了改善住房條件的夢。
韓家的新房，位于山豐自然村東北側(cè)的山坡地上。這個安置點一期共安置了24戶“移房上坡”的村民，規(guī)劃面積15畝，被村民稱作“新村”。工地邊的公示圖上，綠樹掩映中，一片粉墻黛瓦、具有江南特色的三層村居，顯示不久后這里將成為東湖畈村最漂亮的生態(tài)新農(nóng)村。
“移房上坡”，讓農(nóng)民看到了生活改善的希望，更讓農(nóng)民有了獲得感。在建德市乾潭鎮(zhèn)胥江村，一期30幢“杭派民居”房屋主體工程已經(jīng)完工，披檐窗、馬頭墻，每幢民居因地制宜單獨設(shè)計，錯落山間，疏密有致。太陽能熱水系統(tǒng)和光伏發(fā)電系統(tǒng)隱藏其中，生態(tài)與科技有機融合，這里將是一個集居住、商業(yè)、休憩、旅游為一體的居住小區(qū)。胥江村杭派民居項目，不僅是推進農(nóng)村住房保障體系建設(shè)、改善農(nóng)村居民住房條件和生活環(huán)境的“民心工程”，也是推進“兩美”浙江建設(shè)的典型示范。
加快推進——
探索協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)保護的土地利用和管理制度
步入建在坡地上的建德市三都漁村，但見依山傍水、風(fēng)景秀麗。該村的三都漁村休閑度假項目，是今年全省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點項目，目前正在進行規(guī)劃設(shè)計?！霸擁椖靠偯娣e151畝，其中建設(shè)用地20.84畝，生態(tài)保障用地130.16畝，計劃投資2億元左右。”隨行的建德市國土資源局副局長甘偉說。
東湖畈村是個典型的農(nóng)業(yè)村，以優(yōu)質(zhì)稻、西瓜、迷你甘薯、草莓、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品種植為主。這里誕生過全省首創(chuàng)的水稻生產(chǎn)全程社會化服務(wù)“東湖模式”——通過組建糧油專業(yè)合作社，土地流轉(zhuǎn)，實施社會化服務(wù)，創(chuàng)新早稻生產(chǎn)模式。
3000畝田畈被丘陵緩坡環(huán)抱，大棚里綴滿草莓，油菜花已然怒放，水稻田等待播種，一片生機勃勃?？蛇z憾的是，田畈中央“鑲嵌”著幾個自然村，割裂了本可連片的土地，也阻礙了村周邊土地的流轉(zhuǎn)。
“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求土地連成整片，田畈中央有村莊，很多機械化設(shè)備就沒法操作?！睆堁痈f，“目前，東湖畈村已流轉(zhuǎn)的土地達2000余畝，占七成。怎樣讓更多的土地流轉(zhuǎn)起來，是擺在村委會面前的難題?！?
“移房上坡”，良田連片，流轉(zhuǎn)的障礙消除了?！敖窈螅镱仓醒氲拇髩K土地，可以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給合作社，連片種植經(jīng)濟作物；旁邊的零星土地，租給家庭農(nóng)場?！睎|湖畈村打算，通過“移房上坡”，進一步發(fā)展“東湖模式”，建設(shè)一批規(guī)范性的設(shè)施農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)提檔升級，為這個農(nóng)業(yè)村的經(jīng)濟注入新活力。
今年，是浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作“三年行動計劃”中承上啟下關(guān)鍵的一年?！盀榉e極穩(wěn)妥地推進試點工作，我們將一手抓試點項目的組織實施，一手抓用地政策的研究落實?！?月17日，在建德市召開的全省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作推進會上，陳鐵雄這樣說道。
據(jù)了解，在加強首批試點項目督導(dǎo)，加快項目工程建設(shè)進度的同時，浙江省將精心組織實施第二批試點項目，嚴格按照試點項目實施方案各項要求，加強試點項目建設(shè)全程監(jiān)管，確保試點項目高質(zhì)高效實施到位，盡快彰顯“坡地村鎮(zhèn)”試點工作的綜合效益。
同時，還將加強相關(guān)部門之間的工作協(xié)調(diào)，研究落實試點項目“征轉(zhuǎn)分離、點狀供地、垂直開發(fā)”等用地政策，盡快形成可復(fù)制的開發(fā)模式和可操作的管理制度，探索建立全省山坡地建設(shè)用地利用和管理機制。
“對于開展試點的各縣（市、區(qū)）來講，要及時研究完善政策，采取有效措施，積極推進試點項目實施，力爭全省試點工作能夠較快取得成效。”陳鐵雄表示，首先，要抓緊落實第一批試點項目的實施工作。要在完成試點項目農(nóng)轉(zhuǎn)用征收報批的基礎(chǔ)上，加大試點項目用地政策協(xié)調(diào)力度，加快試點項目供地速度，確保年內(nèi)試點項目能夠全部開工建設(shè)。如果年內(nèi)不能開工建設(shè)的，將取消試點項目、收回用地指標。
其次，要盡快啟動第二批試點項目的實施工作。各地要盡快組織編報好試點項目實施方案，全面落實規(guī)劃選址、項目設(shè)計、用地政策及環(huán)境保護、地災(zāi)防治等保障措施，為試點項目能夠順利實施創(chuàng)造扎實的基礎(chǔ)條件。
再次，要始終堅持規(guī)范有序地開展試點工作。在試點工作開展過程中，要強調(diào)依法依規(guī)，確保試點工作結(jié)果可控。保護環(huán)境的政策不可以變通、保護耕地的底線不可以突破、依法用地的規(guī)定不可以隨意、維護百姓的權(quán)益不可以忽視等。
采訪中記者感到，浙江“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)先行一步，初步探索出一套協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的土地利用和管理制度，這將為全省經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)釋放出更大更久的制度紅利。
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