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行政訴訟判決方式的類型化
最高人民法院第一巡回法庭副庭長(zhǎng)郭修江
我國(guó)近40年行政訴訟立法和司法實(shí)踐，走出了一條以行政行為為核心，實(shí)行判決方式類型化，兼顧行政訴訟法規(guī)定的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議三重目的的自我發(fā)展道路。這條道路，早在1989年制定的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中就已經(jīng)確立，并通過司法解釋不斷豐富。2015年新修改的《行政訴訟法》繼承并發(fā)展了這一道路，使判決方式類型更加完善，各類判決方式的法定適用條件更加清晰，不同判決方式之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系更加明確。
根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，我國(guó)行政訴訟判決方式類型主要有駁回原告訴訟請(qǐng)求判決、撤銷或撤銷重作判決、限期履行法定職責(zé)判決、給付判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無效判決、變更判決七大類型。
行政協(xié)議案件是對(duì)行政協(xié)議行為的合法性審查，適用《行政訴訟法》規(guī)定的以上七類判決方式，不存在獨(dú)立的行政協(xié)議案件判決方式。一并審理民事爭(zhēng)議案件民事爭(zhēng)議部分的判決，按照民事法律規(guī)范進(jìn)行判決，不適用行政訴訟判決方式。一并審理規(guī)章以下規(guī)范性文件，人民法院享有法律適用的選擇權(quán)，無權(quán)直接對(duì)規(guī)范性文件的合法性作出裁判，只能建議制定機(jī)關(guān)自行撤銷，不能構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的判決方式。
《行政訴訟法》根據(jù)被訴行政行為合法、違法，以及作為行為違法和不作為違法的區(qū)別，結(jié)合違法行政行為的違法程度和對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響程度，有內(nèi)在邏輯地將行政訴訟的判決方式劃分為以上七大類。
人民法院在適用各類判決方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)在全面審查被訴行政行為合法性的基礎(chǔ)上，切實(shí)保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益，依照各類判決方式的法定條件，不受原告訴訟請(qǐng)求和理由限制，依法作出最有利于爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決的判決。
一、駁回原告訴訟請(qǐng)求判決
根據(jù)《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，駁回原告訴訟請(qǐng)求判決適用于以下兩種情形：1.被訴行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。實(shí)質(zhì)條件還要與第七十條相聯(lián)系，只有不屬于第七十條規(guī)定的主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)?shù)冗`法情形，應(yīng)當(dāng)判決撤銷的，才可以判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。2.原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的。具體包括被告已經(jīng)履行法定職責(zé)、給付義務(wù)，或者申請(qǐng)被告履責(zé)、給付不符合法定條件的。所謂“理由不成立”，實(shí)質(zhì)上仍然是被訴不履責(zé)或未給付行為合法。
因此，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求判決，實(shí)質(zhì)是替代過去的維持判決。駁回原告訴訟請(qǐng)求，必須符合被訴行政行為完全合法的條件，并非僅僅針對(duì)原告訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審理后，認(rèn)為原告訴訟請(qǐng)求不能成立而作出的判決。
二、撤銷或撤銷重作判決
根據(jù)《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，有下列六種情形之一的，人民法院判決撤銷被訴行政行為：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，明顯不當(dāng)。撤銷判決的適用條件，實(shí)際上是判斷行政行為違法的法定條件。但是，并非行政行為違法只能判決撤銷。如果行政行為違法，同時(shí)還符合確認(rèn)違法、確認(rèn)無效或者給付、限期履行、變更等判決形式之一適用條件的，應(yīng)當(dāng)適用其他判決方式作出判決，不得判決撤銷。撤銷判決是在行政行為違法的情況下，人民法院最后的選項(xiàng)。
撤銷判決和撤銷重作判決應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的區(qū)別。撤銷判決只能在被訴行政行為違法，撤銷后行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)恢復(fù)到被訴行政行為作出之前狀態(tài)才能夠適用的判決方式；撤銷重作判決則是撤銷被訴行政行為后，行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)處于不確定狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)重新查明事實(shí)、糾正法律適用錯(cuò)誤或補(bǔ)正法定程序，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)重新作出處置。然而，實(shí)踐中人民法院對(duì)撤銷判決與撤銷重作判決的法定條件未作明確區(qū)分，本應(yīng)判決撤銷重作，往往僅僅是判決撤銷。今后，對(duì)于一審判決撤銷被訴行政行為的同時(shí)，遺漏重新作出行政行為判項(xiàng)的，二審應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充判決被告限期重新作出行政行為。
三、限期履行法定職責(zé)判決
根據(jù)《行政訴訟法》第七十二條規(guī)定，判決限期履行法定職責(zé)的適用條件是，被告存在逾期不履行法定職責(zé)的行為。
所謂“逾期”是指，超過法律、法規(guī)規(guī)定的或者雙方約定的行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人單方承諾的履行相關(guān)法定職責(zé)的最后期限。根據(jù)《行政訴訟法》第四十七條規(guī)定，在法律、法規(guī)沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限作出明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)履行法定職責(zé)，否則構(gòu)成逾期不履行法定職責(zé)。
所謂“不履行法定職責(zé)”，主要表現(xiàn)是：1.拒絕履行；2.不予答復(fù)；3.拖延履行；4.不完全履行；5.不適當(dāng)履行。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第九十一條規(guī)定的“違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)”，應(yīng)當(dāng)包括上述五種情形。
所謂“法定職責(zé)”，包括：1.法律、法規(guī)以及合法規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定的職責(zé)義務(wù)；2.根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)指令產(chǎn)生的義務(wù)；3.先前行為引起的隨附義務(wù)（行政機(jī)關(guān)限制當(dāng)事人人身自由后，有保障其人身權(quán)不受他人非法侵犯的義務(wù)）；4.行政協(xié)議約定的義務(wù)。
根據(jù)《行訴解釋》第九十一條規(guī)定，限期履行法定職責(zé)判決存在兩種形態(tài)：一種是判決限期履行特定義務(wù)。原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，判決被告限期履行原告申請(qǐng)的特定義務(wù)。另一種是判決限期履行法定職責(zé)。原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)不履行，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為被告是否需要履行尚需行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步查明事實(shí)或作出裁量的，判決被告限期履行法定職責(zé)，對(duì)具體履行法定職責(zé)的結(jié)果，判決不作限定。為實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)更多地作出第一種形態(tài)限期履行特定義務(wù)的判決。
《行政訴訟法》第七十四條第二款第（三）項(xiàng)規(guī)定，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的，人民法院判決確認(rèn)違法。被告不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照不履行法定職責(zé)行政案件的審理規(guī)則進(jìn)行審理，不能將其作為行政協(xié)議合同糾紛案件審理。不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)行為違法，造成原告實(shí)際損失的，應(yīng)當(dāng)按照行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議違法行為在損失發(fā)生和形成中的作用大小，判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任，不能判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政協(xié)議的違約責(zé)任。因?yàn)?，行政訴訟只能是行政行為侵權(quán)之訴，將行政協(xié)議納入行政訴訟，行政機(jī)關(guān)只能承擔(dān)行政協(xié)議行為的侵權(quán)賠償責(zé)任，不能承擔(dān)違約責(zé)任。
四、給付判決
根據(jù)《行政訴訟法》第七十三條規(guī)定，給付判決的適用條件有以下3個(gè)：一是原告請(qǐng)求被告履行返還財(cái)物法定職責(zé)或者依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等給付義務(wù)。二是被告依法負(fù)有給付義務(wù)，存在不履行、拒絕履行、不完全履行給付義務(wù)的行為。三是不履行給付義務(wù)無正當(dāng)理由?！罢?dāng)理由”包括原告提交的申請(qǐng)材料不全，或者相關(guān)申請(qǐng)事項(xiàng)正在報(bào)相關(guān)部門審核之中，或者相關(guān)爭(zhēng)議正在處理過程中，以及因法律、政策發(fā)生變化需要進(jìn)一步明確規(guī)則等。
給付判決脫胎于履行判決。法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行相關(guān)行為義務(wù)的，適用履行判決；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行金錢給付、財(cái)物交付義務(wù)的，適用給付判決。行政機(jī)關(guān)不履行行政賠償、行政補(bǔ)償義務(wù)案件，屬于給付判決的適用范圍。原告請(qǐng)求判決被告履行金錢給付義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)明確判決給付的具體數(shù)額，不能簡(jiǎn)單判決限期履行給付義務(wù)。
五、確認(rèn)違法判決
根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條規(guī)定，存在以下兩種法律效果完全不同的確認(rèn)違法判決：
1.確認(rèn)違法不撤銷保留效力判決。
一是根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，行政行為違法依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，不撤銷確認(rèn)違法保留效力。以下兩種情形應(yīng)當(dāng)屬于“不撤銷會(huì)給國(guó)家利益、公共利益造成損害”的情形：第一，行政行為侵犯“原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利”，不屬于第七十四條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”情形的。因?yàn)?，判決撤銷重作又將造成程序空轉(zhuǎn)，浪費(fèi)司法和行政資源，損害國(guó)家利益。第二，撤銷被訴行政行為將會(huì)損害善意第三人合法權(quán)益。理由是，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百零六條規(guī)定的對(duì)“善意第三人”合法權(quán)益的保護(hù)，不單純是對(duì)善意第三人個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，更重要的目的在于維護(hù)社會(huì)交易的安全性，屬于“公共利益”的范疇。
二是行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的?！缎性V解釋》第九十六條規(guī)定，有下列情形之一，且對(duì)原告依法享有的聽證、陳述申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，屬于《行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的“程序輕微違法”：處理期限輕微違法；通知、送達(dá)等程序輕微違法；其他程序輕微違法的情形。修改后的《行政訴訟法》加大了對(duì)被訴行政行為合法性的監(jiān)督力度，即便是被訴行政行為輕微程序違法沒有侵犯原告合法權(quán)益，同樣是要判決確認(rèn)違法，不能依據(jù)《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)規(guī)定，以程序瑕疵不侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益為由，裁定駁回原告訴訟請(qǐng)求。
2.確認(rèn)違法否定被訴行政行為法律效力判決。
根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定，該類判決適用于以下3種情形：（1）行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容。如對(duì)違法的事實(shí)行為，只能確認(rèn)違法。（2）被告改變?cè)`法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)公開的政府信息已經(jīng)向公眾公開，被告已經(jīng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑的，人民法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。上述規(guī)定與《行政訴訟法》相抵觸。修改后的《行政訴訟法》實(shí)施后，該條規(guī)定不能繼續(xù)適用。（3）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的?！芭袥Q履行沒有意義”是指因客觀情況發(fā)生變化，繼續(xù)履行沒有必要或沒有可能的情形。
人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分兩種不同法律效果的確認(rèn)違法判決。根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第一款判決確認(rèn)違法，被確認(rèn)違法的行政行為確定的雙方權(quán)利義務(wù)，仍應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行，一方不履行，另一方可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法自行強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)第七十四條第二款判決確認(rèn)違法的，判決對(duì)被訴行政行為的法律效力持否定態(tài)度，依據(jù)該行政行為給雙方當(dāng)事人確定的權(quán)利義務(wù)，不再繼續(xù)履行；根據(jù)該行政行為衍生出來的其他行政行為，失去合法性的基礎(chǔ)，亦應(yīng)撤銷或確認(rèn)違法。
六、確認(rèn)無效判決
根據(jù)《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，確認(rèn)無效判決的適用條件為“重大且明顯違法”?！缎性V解釋》第九十九條對(duì)“重大且明顯違法”的情形進(jìn)行了列舉：1.行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者受委托組織以自己名義作出的、明顯違法的行政行為，或者行政機(jī)關(guān)作出的明顯超越職權(quán)的行政行為。2.減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)。實(shí)體上沒有任何法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至規(guī)范性文件依據(jù)的行政行為。3.行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施。根據(jù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，行政行為規(guī)定的內(nèi)容根本無法實(shí)施，或者行政行為的內(nèi)容完全不符合常識(shí)，違背基本的邏輯，甚至實(shí)施行政行為將會(huì)導(dǎo)致犯罪等。4.其他重大且明顯違法的情形。
無效判決與撤銷判決的法律效果并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，人民法院應(yīng)當(dāng)慎用無效判決。審理簽訂行政協(xié)議行為案件，應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)判斷該行為是否屬于無效，不能按照《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的合同無效標(biāo)準(zhǔn)，判決確認(rèn)協(xié)議條款無效。
根據(jù)《行訴解釋》第九十四條第二款和第一百六十二條規(guī)定，不能得出起訴行政行為無效不受起訴期限限制的結(jié)論。第一百六十二條應(yīng)當(dāng)縮限理解為：公民、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效，超過起訴期限的，人民法院不予立案；如果只是因?yàn)槠鹪V2015年5月1日之前作出行政行為無效即裁定不予立案，缺乏法律依據(jù)。第九十四條第二款最后一句話應(yīng)當(dāng)縮限解釋為：原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求，被訴行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。如果理解為只要原告不改變?cè)V訟請(qǐng)求，人民法院即判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，將造成該句話與《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定的駁回原告訴訟請(qǐng)求判決適用條件相抵觸。
起訴無效行政行為受起訴期限限制，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的現(xiàn)實(shí)權(quán)利造成無法救濟(jì)的法律后果。例如，原告甲因第三人乙冒用其名義與丙結(jié)婚，超過五年法定最長(zhǎng)起訴期限后，甲申請(qǐng)與丁結(jié)婚，婚姻登記機(jī)關(guān)以甲與乙存在婚姻登記關(guān)系為由不予登記。此時(shí)，甲只需起訴不予登記行為，人民法院通過證據(jù)審查否定甲與乙之間婚姻登記行為的真實(shí)性、有效性及其證明效力，判決婚姻登記機(jī)關(guān)限期給甲與丁辦理婚姻登記，即可解決甲的現(xiàn)實(shí)權(quán)利救濟(jì)問題，無需甲起訴超過起訴期限的被冒用姓名的婚姻登記行為。從這個(gè)角度看，實(shí)際上我國(guó)《行政訴訟法》在對(duì)無效行政行為進(jìn)行證據(jù)審查時(shí)，是不受起訴期限限制的。
七、變更判決
根據(jù)《行政訴訟法》第七十七條第一款規(guī)定，變更判決適用以下3種情形：1.行政處罰明顯不當(dāng)。修改后的《行政訴訟法》用“明顯不當(dāng)”替代“顯失公正”，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無改變。2.行政賠償、行政補(bǔ)償案件。對(duì)行政賠償、行政補(bǔ)償案件人民法院享有司法變更權(quán)，不受“明顯不當(dāng)”的限制。3.其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的。如涉及土地、房產(chǎn)等面積計(jì)算的數(shù)字錯(cuò)誤等。
《行政訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定，人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外。應(yīng)當(dāng)注意的是，變更判決不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是在被訴行政行為不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提之下的。如果被訴行政行為違法侵犯國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)通過司法建議，建議行政機(jī)關(guān)自行糾正，或者建議上級(jí)行政機(jī)關(guān)撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法的被訴行政行為；或者通過指導(dǎo)和釋明，引導(dǎo)利害關(guān)系人同時(shí)也提起行政訴訟，從而達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的目的。
責(zé)任編輯 章文英
執(zhí)行編輯 余藝苑 盧瀅伊
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