作者簡介：石肖雪，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院/公法研究中心副教授，南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，法學(xué)博士。文章來源：《法治現(xiàn)代化研究》2023年第2期，轉(zhuǎn)自東吳公法公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。摘要
行政許可權(quán)下沉，既是行政審批制度改革繼續(xù)深化的重要方面，同時(shí)也可以被視為相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的一種表現(xiàn)形式。實(shí)踐中存在多種許可權(quán)下沉的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，既包括能夠直接改變職權(quán)歸屬的許可權(quán)下放，也包括不改變職權(quán)歸屬的許可權(quán)委托、在基層設(shè)立分支機(jī)構(gòu)審批以及多審級(jí)事項(xiàng)的基層直報(bào)機(jī)制等。在進(jìn)行行政許可權(quán)下沉?xí)r，要以下級(jí)機(jī)關(guān)的承接能力為依據(jù)。因此，中央向地方放權(quán)、地方將許可權(quán)分配于基層，乃至進(jìn)一步下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道級(jí)別，都有相應(yīng)的范圍選擇。行政許可權(quán)下沉需要與其他許可權(quán)分配方式相協(xié)調(diào)，包括特殊情況下的許可權(quán)上收，以及橫向上的相對(duì)集中。一、引言
隨著行政審批制度改革的持續(xù)推進(jìn)，中央進(jìn)一步提出了“放管服”改革的要求。其中，繼續(xù)深化行政審批制度改革，是“放管服”改革中簡政放權(quán)的重要內(nèi)容。所謂放權(quán)，既包括取消行政審批，直接放權(quán)給市場和社會(huì)，也包括將許可職權(quán)下放給地方以及下放給基層。據(jù)此，在“放管服”改革的背景下，行政許可權(quán)的下沉，與許可事項(xiàng)的進(jìn)一步清理和取消一起，成為行政審批制度改革繼續(xù)深化的重要方面。
行政許可權(quán)下沉，指的是在行政系統(tǒng)的縱向上，將許可職權(quán)分配于較低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，包括將許可職權(quán)更多地交由地方而不是中央來行使，在地方又進(jìn)一步將許可職權(quán)分配于基層的行政機(jī)關(guān)。之所以叫行政許可權(quán)下沉而不是下放，一方面是因?yàn)樵S可權(quán)下沉是一個(gè)比許可權(quán)下放更全面的概念，其能夠涵蓋多種許可權(quán)向下配置的方式，而權(quán)力下放是其中一種，當(dāng)然也是最為主要的一種；另一方面是，與行政許可相對(duì)應(yīng)的，在行政處罰領(lǐng)域，執(zhí)法權(quán)的縱向配置也在進(jìn)行執(zhí)法權(quán)下沉的改革，并在2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）中被正式確立下來。橫向上推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)和相對(duì)集中行政處罰權(quán)，在縱向上推進(jìn)行政權(quán)力和執(zhí)法重心的下移，是行政體制改革的重要內(nèi)容。作為一種制度上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，可借鑒行政執(zhí)法權(quán)下沉，在許可領(lǐng)域叫作行政許可權(quán)下沉。
在上述背景和概念界定之下，關(guān)于行政許可權(quán)下沉的研究，本文主要關(guān)注幾個(gè)方面的問題。第一，行政審批制度改革是許可權(quán)下沉的制度背景，特別是其中的權(quán)力下放，是在改革初期就存在的一項(xiàng)措施，因此需要在行政審批制度改革的歷史脈絡(luò)中理解許可權(quán)下沉的涵義和目的。此外，行政審批制度改革的另一個(gè)重要的內(nèi)容是相對(duì)集中行政許可權(quán)，在行政許可法已正式確立相對(duì)集中行政許可權(quán)的情況下，如何理解許可權(quán)下沉與許可權(quán)相對(duì)集中之間的關(guān)系，并確立許可權(quán)下沉的規(guī)范依據(jù)，也是本文需要處理的內(nèi)容。特別是，《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）正式頒布已近二十年，關(guān)于許可權(quán)運(yùn)行的很多問題亟待法律修改完善，如要將許可權(quán)下沉的改革制度化，則需要像行政處罰法一樣通過修訂予以明確。第二，行政許可權(quán)下沉是一個(gè)實(shí)踐先行的問題，各個(gè)地方都在持續(xù)的改革推進(jìn)過程中。實(shí)踐中用來達(dá)到許可權(quán)下沉目的的措施，除了前文提到的權(quán)力下放之外，還包括委托下級(jí)機(jī)關(guān)行使、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)行使等。在行政許可權(quán)下沉的框架下，需要對(duì)實(shí)踐中各種做法的性質(zhì)予以明確，分析其在規(guī)范上是否存在合法性依據(jù)，以及在理論上是否存在正當(dāng)性基礎(chǔ)，并且應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有規(guī)則，就這些許可權(quán)下沉手段的控制和完善提出建議，以推進(jìn)此項(xiàng)改革的持續(xù)進(jìn)行。第三，盡管都需要在縱向上將權(quán)力分配于較低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，但是行政許可和行政處罰還是存在一定差異。行政處罰的實(shí)施普遍都需要貼近基層，因此執(zhí)法權(quán)下沉至基層乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，是行政執(zhí)法權(quán)下沉的核心內(nèi)容。但是行政許可事項(xiàng)的審查并不都是基層性質(zhì)的事務(wù)，因此，許可權(quán)下沉的問題更為復(fù)雜，包括下沉事項(xiàng)范圍的確定和職權(quán)分配級(jí)別的選擇。也就是，即便需要更多地向下配置許可權(quán)，那也是將一部分事項(xiàng)的審批權(quán)，交由地方或者其中較為基層的許可機(jī)關(guān)來行使，本質(zhì)上是許可權(quán)在地方各層級(jí)機(jī)關(guān)間的分配，而不是下沉到底。
二、行政許可權(quán)下沉的制度基礎(chǔ)
自2001年正式啟動(dòng)的行政審批制度改革主要可分為兩大階段，這同時(shí)也標(biāo)志著該項(xiàng)改革的兩項(xiàng)重要內(nèi)容：自改革之始至今都在進(jìn)行的審批事項(xiàng)清理與管理方式調(diào)整，從2015年開始全面部署的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革。而目前仍在持續(xù)推進(jìn)的“放管服”改革，則是對(duì)行政審批制度改革的進(jìn)一步深入。這些一脈相承的改革，構(gòu)成了行政許可權(quán)下沉的制度背景。如要準(zhǔn)確界定許可權(quán)下沉的內(nèi)涵，除了需要把握簡政放權(quán)的時(shí)代背景之外，還要將其置于行政審批制度改革的歷史脈絡(luò)之中，并在相對(duì)集中行政許可權(quán)的法律規(guī)范中尋求理論基礎(chǔ)。
（一）行政許可權(quán)下沉與行政審批制度改革盡管現(xiàn)在我們更多的是在“放管服”改革的語境下談?wù)摳黝愋姓?quán)力的下放，并將其視為簡政放權(quán)的手段，但是行政許可權(quán)的下放，在行政審批制度改革的初期就已成為一項(xiàng)重要的舉措。在行政審批制度改革過程中，以中央各部門為主導(dǎo)的審批事項(xiàng)清理工作可分為三個(gè)階段：自2001年到2013年，國務(wù)院有計(jì)劃有步驟地發(fā)布了六個(gè)批次的行政審批項(xiàng)目清理的文件，據(jù)此對(duì)各部門的行政審批職權(quán)進(jìn)行了全面的梳理；2013年至2015年，國務(wù)院又先后集中發(fā)布了七個(gè)取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定，進(jìn)行了補(bǔ)充性清理；隨后，從2017年至2020年，國務(wù)院每年都會(huì)發(fā)布一個(gè)決定，周期性地對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行清理。在這三個(gè)階段中，始終都有行政許可權(quán)下放的身影。行政審批事項(xiàng)清理，在深層次上代表著政府權(quán)力邊界的調(diào)整，以及政府各層級(jí)各部門之間權(quán)力的調(diào)整。從這一視角出發(fā)，可以根據(jù)事項(xiàng)清理手段的不同，將這種權(quán)力調(diào)整概括為三種模式：一是政府向市場放權(quán)，包括取消審批事項(xiàng)和改變管理方式；二是中央向地方放權(quán)，表現(xiàn)為下放管理層級(jí)；三是部門間同層級(jí)權(quán)力調(diào)整，包括調(diào)整實(shí)施機(jī)關(guān)、合并同類事項(xiàng)、減少審批部門。這三種放權(quán)模式及其所包含的事項(xiàng)清理手段，在第一階段的六批次改革中就已明確。其中最重要也是占比最大的清理方式是取消審批、放權(quán)市場，但隨著改革的深入，取消審批事項(xiàng)的難度逐漸加大。因此在2004年，以貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）為契機(jī)，第三批次的改革方案中開始出現(xiàn)下放管理層級(jí)、同層級(jí)權(quán)力調(diào)整等更柔性的改革措施，并且在此之后占比逐漸增加。其中，下放管理層級(jí)作為中央向地方放權(quán)的手段，就是一種許可權(quán)下沉。此時(shí)，許可事項(xiàng)的實(shí)施機(jī)關(guān)一般從中央各部門下放至省級(jí)行政主管部門，特殊情況下也有直接下放至市級(jí)行政主管部門的，比如第三批次改革方案中就將“外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅審批”下放至地（市）稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施。從以上梳理可見，行政許可權(quán)下沉，在行政審批制度改革的初期就已出現(xiàn)，并且與行政許可法的實(shí)施幾乎同步進(jìn)行。而在此之后，通過下放管理層級(jí)，將許可權(quán)更多地交由地方行使，始終是中央各階段改革的內(nèi)容之一，2013年至2015年的補(bǔ)充性清理，以及第三階段的周期性常規(guī)化清理，都包含管理層級(jí)下放這一舉措。此外，有兩個(gè)方面的內(nèi)容值得注意，一是，下放管理層級(jí)不僅指中央部門將審批職權(quán)交由地方主管部門來行使，還包括交由派出機(jī)構(gòu)來行使。比如在最開始提出下放管理層級(jí)的國發(fā)〔2004〕16號(hào)文中規(guī)定，原本由證監(jiān)會(huì)行使的期貨經(jīng)紀(jì)公司營業(yè)部的設(shè)立、變更和終止核準(zhǔn)等審批職權(quán)，交由證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)行使，這顯然與證券監(jiān)督管理的垂直管理體制相關(guān)。這一方面表明了許可權(quán)下沉實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，對(duì)此將在本文第三部分詳細(xì)闡述；另一方面更重要的是提示了，許可職權(quán)的配置需要與機(jī)構(gòu)組織的特性相協(xié)調(diào)，特別在垂直管理領(lǐng)域，許可權(quán)在縱向配置時(shí)究竟是否要向下集中，以及縱向上如何集中是值得分類深入探討的。二是，層級(jí)下放不僅指中央向地方放權(quán)，還包括由國務(wù)院決定將原屬于地方較高層級(jí)行政主管部門實(shí)施的許可事項(xiàng)，進(jìn)一步下放至基層機(jī)關(guān)來實(shí)施的情況。比如：國發(fā)〔2019〕6號(hào)文件決定，將原屬于省、市級(jí)交通運(yùn)輸部門職權(quán)范圍的“省際、市際、毗鄰縣行政區(qū)域間道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營許可”，下放至設(shè)區(qū)的市級(jí)交通運(yùn)輸部門或者縣級(jí)交通運(yùn)輸部門來實(shí)施；國發(fā)〔2020〕13號(hào)文件決定，將原屬于省級(jí)商務(wù)部門實(shí)施的“成品油零售經(jīng)營資格審批”，下放至設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府指定部門來行使。在縱向?qū)蛹?jí)上，許可職權(quán)除了需要在中央和地方之間進(jìn)行分配之外，還存在地方各層級(jí)間的分配，因此將許可職權(quán)配置于地方的基層機(jī)關(guān)，是許可權(quán)下沉的題中之義。這里的特殊之處在于，由中央直接決定許可權(quán)在地方各級(jí)機(jī)關(guān)之間的分配，而不是由地方自行分配。關(guān)于許可權(quán)下放的層級(jí)以及相應(yīng)的決定主體，后續(xù)會(huì)結(jié)合相應(yīng)規(guī)范再作分析。（二）行政許可權(quán)下沉與相對(duì)集中行政許可權(quán)2004年行政許可法正式實(shí)施，其中對(duì)于行政許可權(quán)的相對(duì)集中行使進(jìn)行了明確規(guī)定，即該法第25、26條。一般認(rèn)為，這兩個(gè)條款特別是第26條，主要針對(duì)的是許可權(quán)橫向上分散于各行政管理領(lǐng)域、由各職能部門分別行使的情況。因此，相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革重點(diǎn)解決了許可權(quán)橫向集中的問題。而關(guān)于許可權(quán)在縱向上的分配或者許可事項(xiàng)的級(jí)別管轄問題，行政許可法并未提及，而是交由各領(lǐng)域的單行法予以規(guī)定，如《市場主體登記管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門主管本轄區(qū)市場主體登記管理工作。可以作為對(duì)照的是，修訂前的《行政處罰法》就已分別針對(duì)橫向的事務(wù)管轄權(quán)與縱向的級(jí)別管轄權(quán)作出了規(guī)定，并對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革進(jìn)行了授權(quán)。修訂后的行政處罰法還分別就橫向上的處罰權(quán)集中和縱向上的處罰權(quán)下沉進(jìn)行了明確。以上立法方式上的區(qū)別表明，關(guān)于許可權(quán)在縱向?qū)蛹?jí)上的分配，不同的行政管理領(lǐng)域之間存在較大差異，無法在行政許可法中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。這一點(diǎn)與行政處罰形成鮮明對(duì)比，各領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)都主要分配于縣級(jí)機(jī)關(guān)，并有進(jìn)一步下沉的需求，但對(duì)于行政許可權(quán)，即便在縱向上有集中于某一層級(jí)的需求，也不一定是分配于基層。關(guān)于許可權(quán)下沉的層級(jí)選擇以及某些情況下的層級(jí)上收等問題，將在本文第四和第五部分詳細(xì)展開。那么，行政權(quán)力的下沉與行政權(quán)力的相對(duì)集中是何關(guān)系？許可權(quán)下沉的規(guī)范依據(jù)何在？行政許可權(quán)下沉，在本質(zhì)上屬于許可權(quán)的縱向配置，也就是在采取縱向一級(jí)事權(quán)的原則下，進(jìn)一步將許可權(quán)集中于較低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，因此在廣泛意義上也可被納入相對(duì)集中行政許可權(quán)的范疇。原因有二，一是從《行政許可法》第25條的內(nèi)容來看，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府可以決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，此處并未將許可權(quán)的轉(zhuǎn)移和集中限定于同層級(jí)的各部門之間，同一領(lǐng)域的許可職權(quán)在上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的縱向集中，乃至不同領(lǐng)域的許可職權(quán)橫向集中之后再交由上級(jí)或者下級(jí)的一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，都是符合行政許可法第25條的授權(quán)內(nèi)涵的。二是與行政處罰權(quán)的情況再次作比較可發(fā)現(xiàn)，行政處罰法第24條第1款關(guān)于處罰權(quán)可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使的規(guī)定，是2021年新修訂時(shí)增加的條款，而執(zhí)法權(quán)下沉的執(zhí)法體制改革在此之前就已展開，行政處罰法的修訂是將這一改革成果制度化了。如2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》提出，在城市管理領(lǐng)域下移執(zhí)法重心，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理；2016年《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》明確由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理并實(shí)行綜合行政執(zhí)法。在執(zhí)法權(quán)下沉改革的早期階段，尚無現(xiàn)行行政處罰法第24條第1款的授權(quán)，很多地方改革者就是以2021年修訂前的行政處罰法相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定作為依據(jù)，并以上述國務(wù)院的改革文件作為執(zhí)法權(quán)下沉的授權(quán)來源。因此，在《行政許可法》尚未對(duì)職權(quán)的層級(jí)分配作出明確規(guī)定的情況下，行政許可權(quán)下沉作為職權(quán)縱向配置上的集中，可以被視為相對(duì)集中行政許可權(quán)的一種形態(tài)，而事實(shí)上很多地方也是以相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的名義來推動(dòng)許可權(quán)下沉的。更進(jìn)一步的，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》明確提到了“按照依法下放、宜放則放原則，將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”，據(jù)此，與執(zhí)法權(quán)一樣，審批權(quán)下沉同樣也是行政體制改革的主要內(nèi)容。當(dāng)然嚴(yán)格來講，上述解釋只能是一種權(quán)宜之計(jì)，如要為許可權(quán)下沉的改革提供明確的法律授權(quán)，仍然需要像行政處罰領(lǐng)域那樣，在改革試點(diǎn)逐步推行之后，由具體的法律條款加以制度化。三、行政許可權(quán)下沉的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
行政許可權(quán)下沉改革，是行政審批制度改革的延續(xù)和深入，而今在“放管服”改革的背景下還是優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段。如上所述，行政審批制度改革中許可權(quán)下沉的表現(xiàn)形式是下放審批事項(xiàng)的管理層級(jí)；而在“放管服”改革的背景下，各地按照簡政放權(quán)的要求，一般通過向下賦權(quán)的方式推動(dòng)職權(quán)下沉。所謂的賦權(quán)，與行政審批制度改革中的下放、調(diào)整等一樣，并不是一種嚴(yán)格明確的職權(quán)分配手段，而是包含多種方式，并且在法律上也存在多種性質(zhì)。根據(jù)目前各地的改革實(shí)踐，行政許可權(quán)下沉（賦權(quán)）的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，可分為兩大類：一類是直接改變許可職權(quán)歸屬的方式，即行政許可權(quán)下放，另一類是不改變許可職權(quán)歸屬，但能達(dá)到管理層級(jí)下沉的效果，包括委托、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)審批、基層直報(bào)等。
（一）改變職權(quán)歸屬的許可權(quán)下沉機(jī)制
在中央出臺(tái)的各批次行政審批制度改革文件中，下放管理層級(jí)，既包括將許可權(quán)直接交由下級(jí)機(jī)關(guān)行使，也包括交由分支機(jī)構(gòu)行使等情形。嚴(yán)格加以區(qū)分的話，其中的部分情形屬于許可事項(xiàng)下放，而不是許可職權(quán)下放，也就是許可職權(quán)仍由中央部門派至地方的分支機(jī)構(gòu)行使，實(shí)則并未改變許可職權(quán)在上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的歸屬。而本文所稱狹義的行政許可權(quán)下放（實(shí)踐中也稱直接下放），指的是許可職權(quán)從上級(jí)轉(zhuǎn)移至下級(jí)，包括職權(quán)和職責(zé)的一并轉(zhuǎn)移，因此在本質(zhì)上可以說是許可職權(quán)的縱向再配置。也有學(xué)者將本文所說的狹義的許可權(quán)下放界定為行政授權(quán)，指行政機(jī)關(guān)將審批職權(quán)交給下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施，權(quán)責(zé)發(fā)生轉(zhuǎn)移，從而區(qū)別于行政委托。本文無意進(jìn)一步深究職權(quán)下放的學(xué)理性質(zhì)，而是遵循制度和實(shí)踐慣例來使用相關(guān)概念，并將行政許可權(quán)下放界定為改變職權(quán)歸屬的許可權(quán)下沉機(jī)制。由于我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，因此關(guān)于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間級(jí)別管轄的調(diào)整缺乏普遍性的規(guī)定；而從地方立法來看，《江蘇省行政程序條例》率先提出，法規(guī)范對(duì)于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)分工未作明確規(guī)定的，由上級(jí)機(jī)關(guān)予以確定，上級(jí)機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要將管轄權(quán)配置于下級(jí)機(jī)關(guān)。除此以外，通過直接改變職權(quán)和職責(zé)歸屬，將許可權(quán)交由下級(jí)機(jī)關(guān)行使還需要滿足兩個(gè)合法性前提。第一個(gè)合法性前提是行政許可權(quán)的下放應(yīng)具備組織法依據(jù)，承接許可職權(quán)的下級(jí)機(jī)關(guān)需要擁有相應(yīng)事權(quán)。據(jù)此，實(shí)踐中的一些做法可能需要再作審視，比如地方通過賦權(quán)將部分職權(quán)交由開發(fā)區(qū)行使，那么傳統(tǒng)上以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主要定位的開發(fā)區(qū)，能否以下放的方式承接除了經(jīng)濟(jì)事務(wù)以外的社會(huì)管理事務(wù)；再如，作為基層政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處是否擁有許可事權(quán)，進(jìn)而可以作為許可權(quán)下放的對(duì)象。這一問題需要結(jié)合許可權(quán)下沉的對(duì)象層級(jí)、事項(xiàng)類型，以及相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制來分析，留待本文第四部分具體闡述。第二個(gè)合法性前提是行政許可權(quán)下放應(yīng)具備行為法依據(jù)。盡管行政許可法并未就許可權(quán)的級(jí)別管轄問題作出明確規(guī)定，但如果特定行政領(lǐng)域的法規(guī)范在設(shè)定許可權(quán)時(shí)規(guī)定了級(jí)別管轄的內(nèi)容，那么在進(jìn)行許可權(quán)下放時(shí)不能突破相關(guān)單行法對(duì)于許可機(jī)關(guān)層級(jí)的規(guī)定。關(guān)于許可權(quán)下放的決定程序以及行為法依據(jù)，有學(xué)者進(jìn)一步提出，行政機(jī)關(guān)下放自身的權(quán)力應(yīng)當(dāng)經(jīng)過權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)的同意，也就是下放許可權(quán)的規(guī)范性文件原則上應(yīng)當(dāng)同設(shè)定該許可事項(xiàng)的法規(guī)范具備相同級(jí)別，或者至少應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆O(shè)定機(jī)關(guān)的認(rèn)可，且不能違反上位法。下放許可權(quán)的決定不能抵觸設(shè)定該事項(xiàng)的單行法或其上位法，這一點(diǎn)是明確的。但是，是否都需要按照原立法程序由權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)來對(duì)職權(quán)的縱向配置予以調(diào)整，或者是否需要單獨(dú)就此獲得設(shè)定機(jī)關(guān)的認(rèn)可，則還需審視相關(guān)法條的具體規(guī)定。一般而言，相關(guān)法律規(guī)定有兩種情況：如果設(shè)定許可事項(xiàng)的單行法對(duì)級(jí)別管轄有詳細(xì)明確的規(guī)定，則不能違反法規(guī)范；而如果許可單行法只籠統(tǒng)規(guī)定了行政主管部門，或者僅規(guī)定縣級(jí)以上行政主管部門有管轄權(quán)，則按照具體事項(xiàng)的需要，在不突破層級(jí)限制的前提下，進(jìn)行上下級(jí)之間的分配和調(diào)整，則無明顯違法之虞。單行法的此種籠統(tǒng)規(guī)定可以說是預(yù)留了裁量空間，授權(quán)主管部門根據(jù)實(shí)際需求來對(duì)許可職權(quán)進(jìn)行縱向配置。比如，按照原《公司登記管理?xiàng)l例》，特定類型的公司，由省級(jí)行政主管部門負(fù)責(zé)登記，對(duì)此不能通過權(quán)力下放交由設(shè)區(qū)的市或以下行政主管部門負(fù)責(zé)登記；《市場主體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，前述條例已失效，而新規(guī)定為“縣級(jí)以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門主管本轄區(qū)市場主體登記管理工作”，不再單獨(dú)強(qiáng)調(diào)省級(jí)以上管轄的事項(xiàng)，那么按照商事登記制度改革和簡政放權(quán)的要求，根據(jù)實(shí)際需求對(duì)許可職權(quán)進(jìn)行下放，并不違背立法原意。又比如，根據(jù)國發(fā)〔2019〕6號(hào)文件，“安全生產(chǎn)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)可”由國務(wù)院應(yīng)急管理部下放至省級(jí)應(yīng)急管理部門審批。該許可事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)是安全生產(chǎn)法，該法第72條規(guī)定的是“承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測、檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備國家規(guī)定的資質(zhì)條件，……資質(zhì)條件由國務(wù)院應(yīng)急管理部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定”?；谠摋l款的授權(quán)，應(yīng)急管理部門可以就資質(zhì)條件及相應(yīng)審批權(quán)限的配置作出規(guī)定，而無需通過安全生產(chǎn)法的制定機(jī)關(guān)來調(diào)整，或者前述條款也可被視為立法者對(duì)于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行職權(quán)調(diào)配的認(rèn)可。2019年開始實(shí)施的《安全評(píng)價(jià)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理辦法》（部門規(guī)章），結(jié)合上述授權(quán)以及管理層級(jí)下放的改革要求，將資質(zhì)認(rèn)可的審批機(jī)關(guān)設(shè)定在省級(jí)主管部門，應(yīng)當(dāng)說是符合行為法授權(quán)的。另外值得注意的是，前述授予省級(jí)主管部門資質(zhì)認(rèn)可職權(quán)的法條，在第2款中對(duì)于市縣級(jí)主管部門僅設(shè)定了監(jiān)管和處罰權(quán)?；谝?guī)范解釋的邏輯，市縣級(jí)主管部門并無相應(yīng)許可職權(quán)，如省級(jí)主管部門進(jìn)一步將資質(zhì)認(rèn)可的審批權(quán)下放至市縣級(jí)機(jī)關(guān)，則突破了立法對(duì)于級(jí)別管轄的規(guī)定。只有在滿足組織法依據(jù)和行為法依據(jù)的前提下，才能采取許可權(quán)下放這樣的改變職權(quán)和職責(zé)歸屬的下沉方式，而除了合法性基礎(chǔ)之外，職權(quán)下放自然還需要考慮實(shí)際承載能力等現(xiàn)實(shí)因素，包括承接機(jī)關(guān)的人員配給、專業(yè)能力等。對(duì)此，一方面需要通過編制資源的傾斜，充實(shí)基層的工作力量，并需要加強(qiáng)基層的人員、技術(shù)、資金等方面的保障；另一方面還需要原許可機(jī)關(guān)提供充分的指導(dǎo)與支持，包括制定許可裁量細(xì)則、流程指導(dǎo)手冊等，并應(yīng)明確原部門與承接部門、許可部門與監(jiān)管部門之間的信息推送職責(zé)。關(guān)于行政職權(quán)下沉中可能存在的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策，無論在執(zhí)法領(lǐng)域還是審批領(lǐng)域都已有比較全面的研究，對(duì)此不再贅述。（二）不改變職權(quán)歸屬的許可權(quán)下沉機(jī)制受限于上述合法性前提，如果面臨承接主體并無相應(yīng)事權(quán)，或者權(quán)責(zé)下放突破法定級(jí)別管轄規(guī)則的情況，則無法通過許可權(quán)的直接下放來實(shí)現(xiàn)管理層級(jí)下沉的目標(biāo)，對(duì)此需要采取其他不改變職權(quán)歸屬的方式來處理許可權(quán)下沉的問題。在不改變職權(quán)歸屬的情況下，實(shí)踐中最為常見的下沉方式是上級(jí)機(jī)關(guān)將許可權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)行使（也稱委托下放），除此之外，還有在基層設(shè)立分支機(jī)構(gòu)審批以及多審級(jí)事項(xiàng)的基層直報(bào)機(jī)制等。關(guān)于行政委托，以往的研究主要關(guān)注的是行政機(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織行使職權(quán)的情況；但是在許可領(lǐng)域，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，許可權(quán)一般只能委托其他行政機(jī)關(guān)來行使，而不包括非行政機(jī)關(guān)的組織。許可權(quán)的委托，由于并不改變職權(quán)歸屬，因而是一種比較靈活的職權(quán)調(diào)整機(jī)制，但是也存在一些合法性前提需要分析。一個(gè)在理論上和實(shí)踐中都有爭議的問題是，許可權(quán)的委托是否需要明確的法律依據(jù)。根據(jù)行政許可法的前述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”實(shí)施委托，對(duì)此，實(shí)踐部門提出的疑問是，在進(jìn)行許可權(quán)的委托下放時(shí)，是否需要法規(guī)范的明確授權(quán)？關(guān)于行政委托中的法律依據(jù)問題，司法實(shí)踐作了一個(gè)比較寬松的解釋，即“如果沒有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，也沒有專業(yè)性方面的特殊要求”，除了“涉及國家重大利益以及涉及公民重要權(quán)利的領(lǐng)域以外的”行政權(quán)力，都可以委托。當(dāng)然，該解釋并非專門針對(duì)許可權(quán)的委托，并且與前述行政許可法的規(guī)定也有所區(qū)別。由于許可實(shí)施中行政機(jī)關(guān)之間的委托并不發(fā)生權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移，在學(xué)者看來，其實(shí)《行政許可法》這一規(guī)則所發(fā)揮的主要是組織法功能，用于規(guī)范行政組織的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及追究行政委托中的違法責(zé)任。盡管許可權(quán)委托并不改變行政主體以及責(zé)任承擔(dān)者，但許可事項(xiàng)的管轄確實(shí)轉(zhuǎn)移至了下級(jí)機(jī)關(guān)，為避免許可權(quán)委托中的違法問題，委托機(jī)關(guān)需要與下級(jí)機(jī)關(guān)之間就委托的事項(xiàng)和權(quán)限、雙方權(quán)責(zé)邊界以及法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確約定；并且委托機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對(duì)受委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)。除了行政委托以外，不改變職權(quán)歸屬的許可權(quán)下沉機(jī)制還可以包括設(shè)立分支機(jī)構(gòu)審批以及多審級(jí)事項(xiàng)的基層直報(bào)。由上級(jí)機(jī)關(guān)在基層設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，從而下放審批事項(xiàng)的管理層級(jí)，這在早期的行政審批制度改革中就有體現(xiàn)，即由中央在地方設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使相應(yīng)的審批職權(quán)。如上所述，由中央派出機(jī)構(gòu)審批的主要是采取垂直管理體制的領(lǐng)域，如證券監(jiān)督管理、銀行業(yè)監(jiān)督管理等。而在地方層面，這類許可權(quán)下沉機(jī)制的適用領(lǐng)域更為廣泛。以蘇州市的情況為例，其在向開發(fā)區(qū)賦權(quán)過程中，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書的核發(fā)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證的核發(fā)、建設(shè)工程規(guī)劃類許可證核發(fā)等在建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域比較重要的幾項(xiàng)許可，采取了賦權(quán)駐開發(fā)區(qū)分支機(jī)構(gòu)審批的措施。經(jīng)濟(jì)管理、投資服務(wù)等一直以來是開發(fā)區(qū)重要的管理范圍，建設(shè)項(xiàng)目審批是其中的核心職權(quán)，但又由于這類審批事項(xiàng)往往影響廣泛、涉及重要公共利益，因此地方改革者采取了設(shè)立分支機(jī)構(gòu)審批的措施。據(jù)此，既滿足了開發(fā)區(qū)發(fā)展對(duì)于審批便利性的需要，同時(shí)也保障了職權(quán)行使合法規(guī)范。而對(duì)于多審級(jí)事項(xiàng)的基層直報(bào)措施，仍以蘇州市賦權(quán)開發(fā)區(qū)為例，其中的林木采伐許可就采取了賦權(quán)可由開發(fā)區(qū)直報(bào)的措施。根據(jù)《森林法實(shí)施條例》，特定范圍的林木采伐需要向省級(jí)林業(yè)主管部門申請核發(fā)林木采伐許可證。對(duì)于此項(xiàng)許可，江蘇省權(quán)力清單明確“需逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)縣、市林業(yè)主管部門同意蓋章”，因而屬于多審級(jí)事項(xiàng)。在采取賦權(quán)開發(fā)區(qū)直報(bào)的措施之后，則免去了逐級(jí)上報(bào)的要求，盡管這并沒有改變最終的許可主體，但因?yàn)闇p少了中間的層報(bào)環(huán)節(jié)，實(shí)際上增加了審批過程中基層初審的權(quán)重，也屬于許可權(quán)下沉的機(jī)制之一。四、行政許可權(quán)下沉的層級(jí)和范圍
如果從相對(duì)集中的角度來看待行政權(quán)力的縱向配置，那么只要在縱向上采取一級(jí)事權(quán)原則，即集中配置于一級(jí)政府部門，就符合縱向集中的要求。在層級(jí)選擇上，許可權(quán)與處罰權(quán)存在差別，許可權(quán)需要根據(jù)職權(quán)性質(zhì)配置于不同層級(jí)，并不一定像處罰權(quán)那樣集中于縣級(jí)甚至進(jìn)一步下沉。許可權(quán)下沉?xí)r所選擇的事項(xiàng)范圍與下沉的層級(jí)相關(guān)，也就是不同管理層級(jí)的行政機(jī)關(guān)在審查許可事項(xiàng)時(shí)的能力不同，許可權(quán)下沉?xí)r，范圍的確定和事項(xiàng)的選擇，要以承接機(jī)關(guān)的能力為基礎(chǔ)。據(jù)此，中央向地方放權(quán)、地方將許可權(quán)分配于基層，乃至進(jìn)一步下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別，都有相應(yīng)的范圍選擇。此外，基于所選層級(jí)和事項(xiàng)的區(qū)別，采取的許可權(quán)下沉方式也存在差異，因此本部分將結(jié)合以上闡述的行政許可權(quán)下沉機(jī)制，來綜合性地分析行政許可權(quán)下沉的范圍和層級(jí)相關(guān)問題。
（一）中央向地方放權(quán)
許可事項(xiàng)的管理層級(jí)從中央下放至地方，涉及許可實(shí)施權(quán)的央—地分權(quán)。之所以要強(qiáng)調(diào)許可的實(shí)施權(quán)，主要是為了將其區(qū)別于許可設(shè)定權(quán)。根據(jù)行政許可法，許可設(shè)定權(quán)主要保留在中央，而地方性立法設(shè)定許可權(quán)的權(quán)限則是補(bǔ)充性的。許可設(shè)定權(quán)的這種安排，主要是由于許可作為一種廣泛的事前禁止，對(duì)相對(duì)人會(huì)造成比較大的限制，特別是一些統(tǒng)一的資格資質(zhì)或者跨區(qū)域的行為，需要中央立法來設(shè)定。但是許可的實(shí)施需要考慮到便利性，因此大量中央設(shè)立的許可也都是由地方行政機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)實(shí)施的。根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，國家實(shí)行行政許可清單管理制度，并且在此基礎(chǔ)上要不斷精簡已有許可，并通過整合實(shí)施、下放審批層級(jí)等方式來提高審批效率。據(jù)此，中央應(yīng)當(dāng)通過行政許可清單制度，來不斷調(diào)整中央和地方之間的權(quán)力邊界。應(yīng)當(dāng)通過清單來對(duì)中央各部門的許可權(quán)進(jìn)行明確列舉，除此之外的事項(xiàng)，或者按照精簡原則予以取消，或者按照便利原則予以下放，在中央層面只保留確需由中央各部門審批的事項(xiàng)。此外，中央還可以根據(jù)精簡原則，對(duì)于其下放后指定地方實(shí)施的許可事項(xiàng)進(jìn)一步予以取消。如果將討論限定于許可權(quán)下放這種直接改變職權(quán)歸屬的下沉方式，而不包括交由派出機(jī)構(gòu)等，則根據(jù)前文梳理的中央發(fā)布的多批次改革文件，中央向地方放權(quán)還進(jìn)一步區(qū)分為三種具體情形。第一種是將中央各部門審批的事項(xiàng)下放至省級(jí)政府主管部門，大部分審批事項(xiàng)的下放都是此種情形。比如，國發(fā)〔2020〕13號(hào)文件將原由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審批的“出口國家重點(diǎn)保護(hù)的農(nóng)業(yè)野生植物或進(jìn)出口中國參加的國際公約限制進(jìn)出口的農(nóng)業(yè)野生植物審批”事項(xiàng)，下放至省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門審批。第二種是將中央各部門審批的事項(xiàng)下放至地方主管部門。比如，國發(fā)〔2013〕19號(hào)文件將原由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)實(shí)施的“企業(yè)投資在非主要河流上建設(shè)的水電站項(xiàng)目核準(zhǔn)”等三個(gè)事項(xiàng)，下放至地方政府投資主管部門實(shí)施，而并非限定為省級(jí)主管部門。這兩種情形的區(qū)別在于，前者是將許可權(quán)直接交由省級(jí)機(jī)關(guān)來行使，承接機(jī)關(guān)一般不可再作調(diào)配，如要進(jìn)一步下放，則屬于省級(jí)機(jī)關(guān)將自身的許可權(quán)再交由下級(jí)機(jī)關(guān)行使；后者則是籠統(tǒng)地進(jìn)行央—地分工，而至于許可權(quán)下放至地方后如何分配，可由省級(jí)政府根據(jù)需要予以確定。顯然，在后者這種情形下地方政府的權(quán)限更大，可就許可權(quán)的層級(jí)自行調(diào)整。目前中央向地方放權(quán)時(shí)主要采取的是第一種模式，但鑒于許可權(quán)下沉的改革趨勢，可更多地采用第二種模式，以增加職權(quán)縱向配置的靈活性。除此之外，還有一種比較特殊的情形，中央決定將原屬于省級(jí)政府主管部門或地方較高層級(jí)主管部門實(shí)施的事項(xiàng)，進(jìn)一步下放至更低層級(jí)的機(jī)關(guān)行使，前文第二部分提到的“成品油零售經(jīng)營資格審批”就是一例。這種模式概括起來就是，中央決定將地方實(shí)施的許可權(quán)進(jìn)一步下放。但問題是，在許可的實(shí)施權(quán)已經(jīng)屬于地方的情況下，誰有權(quán)決定許可權(quán)在地方各層級(jí)之間的調(diào)配？前文在討論許可權(quán)下放這一機(jī)制時(shí)，分析了組織法依據(jù)和行為法依據(jù)這兩個(gè)合法性前提，但沒有提及合法的決定主體。寬泛來講，許可權(quán)下放指的是將上級(jí)機(jī)關(guān)的許可職權(quán)交由下級(jí)機(jī)關(guān)行使，既可以是上級(jí)機(jī)關(guān)決定將自身的職權(quán)交由下級(jí)行使，也可以是上級(jí)機(jī)關(guān)決定將原屬于其下級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)，進(jìn)一步交由更基層的機(jī)關(guān)行使。根據(jù)這樣的定義，又基于行政系統(tǒng)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中央不僅有權(quán)將自身的權(quán)力交給地方，也有權(quán)決定將地方行使的許可權(quán)進(jìn)一步下放。那么這樣的解讀是否于法有據(jù)？憲法第89條第4項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第69條第2款規(guī)定“全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”。盡管根據(jù)憲法的規(guī)定，國務(wù)院主要處理的應(yīng)是中央與省級(jí)政府之間的權(quán)限劃分，但由于國務(wù)院作為最高國家行政機(jī)關(guān)可統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各行政機(jī)關(guān)，因此有學(xué)者認(rèn)為，國務(wù)院也有權(quán)直接決定全國地方各級(jí)政府間事權(quán)的具體配置工作。但是，行政許可法第25條關(guān)于相對(duì)集中行政許可權(quán)的規(guī)定是“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，據(jù)此，地方各行政機(jī)關(guān)之間許可職權(quán)的調(diào)配和集中，盡管需要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，但直接的決定者還是省級(jí)人民政府。綜上，根據(jù)組織法規(guī)則，國務(wù)院可以直接決定地方事權(quán)的縱向調(diào)配，但從行為法規(guī)則來看，由省級(jí)政府自行決定更妥。一般認(rèn)為，地方的行政職權(quán)主要配置于縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使許可權(quán)的情況則比較特殊，因而留待后文單獨(dú)分析。許可權(quán)的縱向分配不同于處罰權(quán)，需要根據(jù)職權(quán)性質(zhì)配置于不同層級(jí)，這也是為何行政許可法并未對(duì)級(jí)別管轄作出規(guī)定而留給不同領(lǐng)域的單行法自行規(guī)定的原因。對(duì)于地方管轄的許可事項(xiàng)，根據(jù)性質(zhì)和審核能力的要求，在省市縣三級(jí)均有分布，而并未集中于縣級(jí)。比如，根據(jù)江蘇省公布的權(quán)力清單，江蘇省一級(jí)的許可事項(xiàng)為485項(xiàng)，蘇州市一級(jí)的許可事項(xiàng)為384項(xiàng)，而作為基層的姑蘇區(qū)，實(shí)施的許可事項(xiàng)為134項(xiàng)。當(dāng)然，其中還包括各層級(jí)共同實(shí)施的事項(xiàng)，以及需要由基層初審層報(bào)的事項(xiàng)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)按照一級(jí)事權(quán)原則進(jìn)行精簡集中。從以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，目前的許可權(quán)更多集中于省、市兩級(jí)，而根據(jù)簡政放權(quán)的改革要求，應(yīng)當(dāng)更多地將許可權(quán)下沉至基層的行政機(jī)關(guān)，因此，各地通常在國務(wù)院發(fā)布取消和下放許可事項(xiàng)的文件后，同步對(duì)本級(jí)許可事項(xiàng)進(jìn)行梳理。比如，在國務(wù)院通過國發(fā)〔2020〕13號(hào)文件取消和下放一批行政許可事項(xiàng)后，江蘇省人民政府也發(fā)文取消了57項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)，并將25項(xiàng)原屬于省級(jí)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，以下放或委托的方式賦權(quán)市縣級(jí)機(jī)關(guān)行使。將地方管轄的許可事項(xiàng)分配于基層，除了常見的省級(jí)下沉至市縣級(jí)、市級(jí)下沉至縣級(jí)以外，實(shí)踐中另一個(gè)重要的趨勢是賦權(quán)開發(fā)區(qū)。早期的探索主要是賦權(quán)省級(jí)開發(fā)區(qū)行使縣級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)，隨著放權(quán)力度的加大，已開始出現(xiàn)將省級(jí)機(jī)關(guān)職權(quán)賦予開發(fā)區(qū)行使的嘗試。如江蘇省就提出分類分層推動(dòng)賦權(quán)，除了“全面推行省級(jí)開發(fā)區(qū)行使縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”以外，還要“支持有條件的開發(fā)區(qū)借鑒利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放”。關(guān)于賦權(quán)開發(fā)區(qū)的事項(xiàng)范圍，前文曾提及事權(quán)性質(zhì)的問題，開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)上被界定為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，因此相關(guān)改革主要是將經(jīng)濟(jì)管理、投資服務(wù)等權(quán)限賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，但如果細(xì)究其中的賦權(quán)事項(xiàng)可以發(fā)現(xiàn)，諸如“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)審批”等社會(huì)管理類事務(wù)也被下放至開發(fā)區(qū)實(shí)施?？梢?，隨著開發(fā)區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理各領(lǐng)域職能的拓展，其事實(shí)上已經(jīng)演化為具有綜合管理功能的行政區(qū)域。在開發(fā)區(qū)實(shí)際承擔(dān)越來越多超出經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的事務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)予以調(diào)整和明確，以滿足事權(quán)依據(jù)的合法性要求。此外，向開發(fā)區(qū)賦權(quán)的事項(xiàng)還特別強(qiáng)調(diào)全鏈條賦權(quán)，這主要是針對(duì)諸如投資審批、建設(shè)項(xiàng)目審批等涉及多機(jī)關(guān)、多階段審批的事項(xiàng)，為避免出現(xiàn)部分事項(xiàng)下沉、部分事項(xiàng)仍保留在上級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)雜局面，也即關(guān)聯(lián)審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)同步下沉。關(guān)于地方層面上的許可權(quán)下沉還有一個(gè)決定程序問題。當(dāng)承接機(jī)關(guān)具有相應(yīng)領(lǐng)域的許可管理職權(quán)，并且其他單行法對(duì)于級(jí)別管轄未作明確限定時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)可以按照法定程序，以下放或委托的方式，將自身的許可職權(quán)交由下級(jí)機(jī)關(guān)行使。當(dāng)承接主體并無相應(yīng)許可職權(quán)或者不符合級(jí)別管轄的要求時(shí)，如要就地方各機(jī)關(guān)的許可職權(quán)進(jìn)行調(diào)整（特別是采取權(quán)力下放這種直接改變職權(quán)歸屬的方式），那么按照行政許可法的規(guī)定，需要由省級(jí)政府決定，而不能簡單地由原職能部門自行決定下放。前述賦權(quán)開發(fā)區(qū)以及后文將提到的賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道就屬于這種情況。但如果地方各行政機(jī)關(guān)的權(quán)力調(diào)整都需要省級(jí)政府分別決定，則程序過于繁瑣，為了避免上述問題，同時(shí)也為了在許可權(quán)下沉的改革過程中，兼顧各地特殊需求的同時(shí)保持一定的統(tǒng)一性，常見的做法是由省級(jí)政府發(fā)布一個(gè)賦權(quán)清單，由下級(jí)政府及部門對(duì)于需要賦權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行勾選，并確定相應(yīng)的方式。如果要對(duì)于清單外的事項(xiàng)下放管理層級(jí)，那么需要向省級(jí)政府特別提出申請。（三）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道賦權(quán)將行政權(quán)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，是近幾年行政體制改革的重要內(nèi)容之一。行政處罰法的修訂就吸收了實(shí)踐中執(zhí)法權(quán)下沉到底的做法，增加了賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的條款。而在行政許可領(lǐng)域，也在逐步推進(jìn)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的改革，中央發(fā)文提出綜合設(shè)置基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)、大力推動(dòng)資源服務(wù)管理下沉，要求“按照依法下放、宜放則放原則，將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”。除此之外，江蘇省還通過行政程序立法明確提出了，包含處罰權(quán)、許可權(quán)在內(nèi)的行政管理職權(quán)都可以按照法定程序下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使。賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道籠統(tǒng)上來講也屬于將地方行使的行政權(quán)分配于基層，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道與縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)相比，在管轄權(quán)限和事權(quán)性質(zhì)上有特殊性，其承接行政許可權(quán)的合法性問題需要單獨(dú)分析。盡管行政許可法并未提及許可權(quán)的縱向配置，但在各個(gè)領(lǐng)域的單行法對(duì)于許可事項(xiàng)的級(jí)別管轄有作出規(guī)定，特別是規(guī)定由縣級(jí)以上主管部門予以管轄時(shí)，能否將許可權(quán)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，以及可以采取何種下沉方式，是一個(gè)值得深入探討的問題。關(guān)于這一點(diǎn)，執(zhí)法權(quán)下沉改革中也曾有過爭議。第二部分曾提到，在行政處罰法修改之前，不少地方以該法中的相對(duì)集中行政處罰權(quán)條款為依據(jù)，并將國務(wù)院的文件作為改革授權(quán)，推進(jìn)執(zhí)法權(quán)下沉。但有學(xué)者指出，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道不僅是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的問題，還涉及級(jí)別管轄的規(guī)定，并且兩個(gè)條款的立法目的并不相同，在原行政處罰法以及其他處罰單行法規(guī)定處罰由縣級(jí)以上機(jī)關(guān)管轄的情況下，即便有相對(duì)集中行政處罰權(quán)條款和國務(wù)院改革文件的授權(quán)，執(zhí)法權(quán)下沉的改革也不能突破級(jí)別管轄關(guān)于縣級(jí)以上的限制。這樣的爭議，直到行政處罰法修改，明確授權(quán)省級(jí)政府決定將基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，才真正得以解決。類比到行政許可領(lǐng)域，行政許可法尚未修改，并無前述授權(quán)條款，盡管有前述中央的改革文件，在江蘇省還有地方性法規(guī)對(duì)賦權(quán)程序予以明確，但在法律明確規(guī)定了許可的級(jí)別管轄時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道能否承接審批事項(xiàng)仍然存疑。在事權(quán)性質(zhì)方面，按照組織法的相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層人民政府，概括性地享有管理本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)行政事務(wù)的權(quán)力，其中可以包含相應(yīng)的審批職權(quán)；而街道辦事處作為縣級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是完成派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)等工作，其中是否包含審批職權(quán)則存在爭議。按照蘇州市的實(shí)踐，從權(quán)力清單中可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予了一部分許可職權(quán)，如蘇州市吳中區(qū)下轄的木瀆鎮(zhèn)負(fù)責(zé)實(shí)施20項(xiàng)許可事項(xiàng)；而街道則主要行使公共服務(wù)類的職權(quán)，只有部分街道被賦予了少量許可職權(quán)。此外，還有學(xué)者提出級(jí)別管轄權(quán)的調(diào)整需要上下級(jí)機(jī)關(guān)之間存在相同性質(zhì)的事權(quán)，目前下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使的主要是縣級(jí)政府主管部門的職權(quán)，但二者之間并非上下級(jí)關(guān)系，不存在事權(quán)對(duì)應(yīng)性。因此，即便具備組織法上的依據(jù)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道進(jìn)行的行政許可權(quán)下沉仍然存在事權(quán)對(duì)應(yīng)性上的障礙。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在管轄權(quán)限和事權(quán)性質(zhì)上的爭議，通過下放這種改變職權(quán)歸屬的下沉機(jī)制將許可權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使，可能存在合法性上的障礙，因此實(shí)踐中主要采取的是委托的方式。以下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“建筑工程施工許可證的發(fā)放”事項(xiàng)為例，《建筑工程施工許可管理辦法》明確許可發(fā)證機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不擁有級(jí)別管轄權(quán)，因此承接該項(xiàng)許可的木瀆鎮(zhèn)政府是以受委托組織的性質(zhì)來實(shí)施該項(xiàng)審批職權(quán)的。正是由于主體資格上的爭議，前述中央改革文件也特別提到，對(duì)于賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的，要“由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位……法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的管理權(quán)限需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的，按法定程序和要求辦理”。這就是前文在分析賦權(quán)開發(fā)區(qū)問題時(shí)提到的，當(dāng)許可權(quán)下沉的承接主體并無相應(yīng)事權(quán)或者不符合級(jí)別管轄的要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照行政許可法第25條，由省級(jí)人民政府以發(fā)布清單的方式予以決定，明確主體地位和職權(quán)歸屬。結(jié)語
在一級(jí)事權(quán)原則下看待行政許可權(quán)下沉，這是實(shí)現(xiàn)許可權(quán)縱向集中的方式之一，即許可權(quán)集中于一級(jí)政府部門，并且配置于較低層級(jí)的機(jī)關(guān)。但根據(jù)許可事項(xiàng)的性質(zhì)以及部門組織架構(gòu)，在行政體制改革過程中會(huì)出現(xiàn)部分許可管轄權(quán)上收的情況，也就是一級(jí)事權(quán)也可能配置于較高層級(jí)。比如在環(huán)境治理領(lǐng)域，為了加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查工作、理順地方環(huán)保管理體制，目前實(shí)行的是省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。除了執(zhí)法權(quán)，審批權(quán)也統(tǒng)一集中由市級(jí)機(jī)關(guān)行使，垂直管理體制的實(shí)行實(shí)際上達(dá)到了許可權(quán)上收的效果。除此以外，縱向的許可權(quán)下沉還需要和橫向的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革相協(xié)調(diào)。比如實(shí)踐中一些地方在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中采取行政審批局模式，行政審批局一般設(shè)在市縣兩級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)行政審批局。如果按照許可權(quán)橫向集中于行政審批局的要求，可能會(huì)在事實(shí)上導(dǎo)致原先已下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事項(xiàng)被向上集中的結(jié)果。對(duì)此，地方改革者一般會(huì)從便利性角度出發(fā)，將這些事項(xiàng)保留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)。由此可見，許可權(quán)的配置是一個(gè)比處罰權(quán)更復(fù)雜的問題，不僅要考慮一級(jí)事權(quán)原則下的層級(jí)選擇問題，還需要處理縱向配置與橫向配置的協(xié)調(diào)問題。在行政體制改革過程中，即便橫向相對(duì)集中和縱向職權(quán)下沉是一個(gè)基本趨勢，但并不是所有職權(quán)都適合集中或者下沉，根本上還是要將許可職權(quán)在不同部門、不同層級(jí)的機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理配置。
