重慶市教育評估院助理研究員
大力推進教育治理現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，是國家教育體制改革的重大目標。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“試行學區(qū)制”，既體現(xiàn)了國家加快推進教育治理體系和治理現(xiàn)代化的內在要求，又體現(xiàn)了創(chuàng)新教育管理方式的重要改革嘗試。
“學區(qū)制”既是一種義務教育學校管理的制度，也是一個相對獨立的治理結構。在歐美國家，學區(qū)制已有幾百年歷史，其管理制度與運行機制已經(jīng)相對成熟。美國的學區(qū)通常是指地方教育行政區(qū)域，通常包括一個教育決策單位、一個教育行政單位以及若干所公立學校，是為居住在服務區(qū)內的適齡兒童提供公共教育的實體。法國學區(qū)則是高度集權又相對獨立的地方教育行政管理部門，學區(qū)執(zhí)行教育部制定的教育政策，并領導教育局具體落實。學區(qū)的劃分以法國大區(qū)劃分標準為參照，一個大區(qū)原則上只有一個學區(qū)。日本學區(qū)是以歐洲學區(qū)制為參考，以居住范圍劃分學區(qū)，按照教育決策層、監(jiān)督層、執(zhí)行層的方式實行自上而下的學區(qū)管理。有研究還指出，有的學區(qū)享有重要的財政自主權，同時直接提供教育功能，它可能是獨立的政府機構，而不僅僅是向學校提供服務和監(jiān)督管理的機構。
在我國，學區(qū)制還是一個正在探索的制度或治理結構。從國民政府時期蔡元培先生倡導的“大學區(qū)制”開始，我國學區(qū)制經(jīng)歷了“大學區(qū)制”“學區(qū)”“學區(qū)一體化”“學區(qū)制”的演變，走過了起步、摸索、變革、深化的發(fā)展歷程。近些年，隨著教育均衡發(fā)展的不斷推進和人們對優(yōu)質教育資源的多樣化需求，很多省市開始由“過程探索”轉向“模式提煉”，從“學區(qū)化”探索轉向“學區(qū)制”模式的構建。如北京市東城區(qū)自2004年啟動學區(qū)化試點以來，已經(jīng)形成一種基本的教育管理模式，探索建立科學、民主、多元、開放的教育綜合治理體系；武漢東湖區(qū)、鄭州、廣州越秀區(qū)、西安、海南等地區(qū)都將“學區(qū)化”過渡到對“學區(qū)制”的探索，并反映出教育治理的屬性。實踐證明，學區(qū)的設置都是為促進教育資源均衡配置和學區(qū)教育質量整體提升并辦好每一所學校，優(yōu)化學校內部治理結構；學區(qū)管理的格局設計都是以學區(qū)管理委員會為管理層級，向上隸屬于教育行政主管部門，向下服務成員學校，同時，學區(qū)管理委員會邀請法律顧問、專家學者、知名人士、新聞媒體人等融入學區(qū)綜合治理工作，成員構成逐步體現(xiàn)出了“教育治理”的概念；學區(qū)的運行機制基本上是以學區(qū)長學校為統(tǒng)領，實現(xiàn)學區(qū)在財物管理、人事調配、課程設置、教學計劃、教研活動、學業(yè)考試、督導評估等方面的自主權，逐漸成為一個有相對獨立自主權的治理單元、協(xié)作組織；學區(qū)內成員學校的文化生成也在碰撞、沖突中逐步“求同存異”，進而主動生成一種整體的、自覺的、得到認同的“學區(qū)文化生態(tài)”。
可見，隨著教育治理現(xiàn)代化改革的深化，學區(qū)制的建立正在從管理屬性向治理屬性逐步邁進，學區(qū)角色正由“他組織”向“自組織”逐步轉變，學區(qū)文化正由“學校文化的被動融合”向“學區(qū)文化主動生成”演進。學區(qū)制的探索已經(jīng)成為我國“管、辦、評”分離的教育治理體系的重要實踐。
“治理”是公共管理學的范疇，相對于“統(tǒng)治”或“管理”而言。借鑒“全球治理”理論，治理主體應該包括政府及其之外的其他組織，治理方式應該是相對于強制手段更傾向于平等、民主化和合作制度化的理念，治理結構應該是趨向于“扁平化”的管理結構，治理價值則是自由、平等基礎上的共同決策和參與。而教育治理，運用褚宏啟教授對其的定義，“教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動、共同管理教育公共事務的過程，治理的典型特征是多元主體參與的共同治理”。那么在教育領域，地方一些省市的學區(qū)制探索仍然存在與治理屬性不相一致的問題。
北京市東城區(qū)的學區(qū)制探索告訴我們，“學區(qū)制”改革促進了區(qū)域教育從單一、垂直的管理走向多元、多向的治理，實現(xiàn)了學區(qū)自主配置教育資源、自主辦學的權利和制度保障。盡管，學區(qū)制研究者們一再申明學區(qū)不是一個新的管理層級，只是實現(xiàn)教育資源的縱橫交融和深度整合的管理單元，仍然受命于上級教育行政部門，但是學區(qū)相對于成員學校而言，應該具備一定的管理職能。事實上，上級教育行政部門目前賦予學區(qū)的組織管理權力包括了學科設置、課程計劃及開發(fā)、教研集備、教學質量評價、教師培訓、校外集體活動等，這些權力更多的是組織統(tǒng)籌職能的一種體現(xiàn)，并不具備管理和控制功能，真正的“自主性”沒有體現(xiàn)。由此造成一些學校面對無法作出“決策權”的學區(qū)管理者，只能直接向上一級教育行政部門匯報或解決相關事項，那么這個時候的學區(qū)就變成了“被忽略”的“空層”，它也無權去帶動成員學校甚至學區(qū)周邊資源共同完成教育活動。 造成這種狀況的主要原因，是長期的傳統(tǒng)行政管理體制下教育行政部門對學區(qū)的權力下放，只局限于統(tǒng)籌和組織權，還有一部分關鍵的管理權力，如人事調配權、財務管理權等沒有下放給學區(qū)，教育行政部門仍可通過各層次的職能部門對學區(qū)內的學校事務進行干預，學區(qū)只能成為學校和上一級教育行政部門之間的“傳話筒”，只能“議事”不能“決事”，學區(qū)治理功能無法體現(xiàn)。 從組織管理學的角度講，學區(qū)制的有效實施離不開健全的管理制度和運行機制。學區(qū)制的持續(xù)性試驗不僅需要完善學區(qū)領導職權和運行制度等配套管理機制，也需要建立學區(qū)內硬件設施、師資流動、課程共建、活動開展等資源共享機制，還需要制訂與出臺人事調配、業(yè)務考核、后勤保障、質量考核評價等配套制度。然而，在部分省市學區(qū)探索中存在形式大于內容、過程重于效果的情況。 調研顯示，部分省市學區(qū)涵蓋的學校多種多樣，如學校隸屬單位不同，有省市直屬學校、區(qū)縣屬學校或高校附屬學校；學校類別不同，有高中、初中或小學等，這些學校由于隸屬單位或類別的不同，在平時的資源共享、課程改革、教研活動中有可能在內容、時間等方面達不成共識，或難以取得共同認可的目標，因此沒有合作或交流的平臺，如此學區(qū)便成了形式化的管理層級，沒有起到實質性的作用。同時，學區(qū)內成員學校還存在名校與普通校的差異，導致在教師資源共享方面仍然停留在名師上展示課、名師帶徒、名師支教等，學區(qū)內教師資源的合理流動性還不夠，主要以單方面?zhèn)鲗橹?，缺乏雙向的交流與互動等。有些省市，學區(qū)內的部分學校職工認為，“學校本身教學任務就重，還要經(jīng)常參加學區(qū)整體的教研活動，精力有限，很疲憊”，還有的認為“學區(qū)制效果不大，只是變換了一種形式，和原來的聯(lián)片教研活動沒什么區(qū)別，反而給學校各項工作帶來了一定負擔”。 學區(qū)間、學校間的資源共享出現(xiàn)“合作壁壘”。種種現(xiàn)象及問題的出現(xiàn)，主要歸根于缺乏有效的配套制度和激勵機制，激發(fā)不出學區(qū)活力，難以調動學區(qū)內成員學校、教師的積極性，學區(qū)改革仍可能停留在教育均衡的策略層面，和校際捆綁發(fā)展、校長輪換、師資互派、聯(lián)動發(fā)展等策略較為相似，長此以往，改革進程難以提速。 實行學區(qū)制改革是學校系統(tǒng)與外部社會系統(tǒng)之間相適應的自主型教育公正制度變遷，改革的目標是提高學區(qū)在實現(xiàn)教育系統(tǒng)外部效應上的作用和話語權，進而實現(xiàn)學區(qū)的自適應性與內生性發(fā)展。 目前，學區(qū)制改革中建立的學區(qū)是一種松散結合的系統(tǒng)組織。正如前面所述，學區(qū)內成員學?？赡茈`屬不同，或類別、層次不同，重新組成一個新的“學區(qū)單元”。學區(qū)作為一個新的組織，在面對成員學校各自不同的管理模式、管理風格時，如何能形成學區(qū)內的有效管理模式是一個難題。有些省市學區(qū)改革搞得如火如荼，但成員學校的適應性越來越差，校長、教師對學區(qū)的歸屬感并不強，反而覺得參與學區(qū)活動是浪費時間，因此導致了積極性不高、學校活動流于形式等問題，使學區(qū)改革與學校改革缺乏內動力支撐，學區(qū)改革需要群體的力量共同來推動，需要調動學區(qū)多方資源協(xié)同推進，如果一個學區(qū)難以形成一個相互協(xié)作的有機系統(tǒng)，學區(qū)變革將會失去意義。 文化是一種內在的生成。一所學校文化的形成，是在傳統(tǒng)文化的基礎上經(jīng)過長期積淀而提煉出的引領學校成員共同遵守的價值觀。當不同的學校被劃分到一個學區(qū)，重新組合成一個新的教育單元時，成員學校、教師在互動過程中不可避免地會出現(xiàn)文化的沖突或碰撞。 現(xiàn)在，大多數(shù)省市學區(qū)的組建原則不外乎考慮地域就近因素、便于管理因素等，如名校引領、相對就近、優(yōu)勢互補等，學區(qū)的構成也通常是以優(yōu)質學?；虮容^有影響力的名校作為學區(qū)長學校，然后吸納2~5所或者更多的成員學校組成一個學區(qū)，既符合義務教育階段“就近入學”政策，也便于管理。但是，有些學區(qū)管理的概念和傳統(tǒng)的優(yōu)質?！皫头觥北∪鯇W校發(fā)展措施相近，仍然是傳統(tǒng)的捆綁式發(fā)展，這與教育治理現(xiàn)代化理念下的學區(qū)內涵式發(fā)展相去甚遠。要實現(xiàn)學區(qū)內涵式發(fā)展，還需要面對并解決的主要問題就是成員學校間的文化沖突問題。文化沖突的形成受學校歷史文化傳統(tǒng)等多因素影響，各成員學校在之前的相對獨立發(fā)展時代，其傳統(tǒng)文化、社會價值觀念、知識體系、師生行為模式的養(yǎng)成等方面已經(jīng)滲透到學校各個系統(tǒng)，而在成為學區(qū)成員學校之后，這種文化差異就變得顯著存在。因此，導致學區(qū)管理的概念還處于形式化的活動開展層面，學區(qū)沒有實現(xiàn)整體發(fā)展、特色發(fā)展。究其原因在于，從教育行政主管部門到科研部門以及學區(qū)本身，缺乏對學區(qū)整體發(fā)展的推動機制，缺乏對學區(qū)文化深入的實踐和研究。
教育治理與教育管理只有一字之差，卻體現(xiàn)了不同的教育內涵。教育治理是教育管理的更高級形態(tài)，是實現(xiàn)利益相關者“互動、合作、博弈、制衡與共生”的多元治理方式，是民主性的集中體現(xiàn)。雖然學區(qū)制探索之路困難重重，但是在新的教育治理理念引領下，學區(qū)制仍然在不斷嘗試中發(fā)展和前進，學區(qū)制管理模式只有逐步聚焦于“自治”“主動”“內生”“開放”的自組織結構，才能適應教育治理現(xiàn)代化要求。因此，完善的學區(qū)制管理模式構建將有利于進一步推動學區(qū)制改革的步伐。
明確政府與學區(qū)權力邊界，強化學區(qū)治理屬性 學區(qū)的設置，是對現(xiàn)有區(qū)域教育行政管理中條塊分工、系統(tǒng)割裂式組織管理形式的變革，將推動區(qū)域內資源由“校內單一資源”到“學區(qū)集體資源”的轉變，打破校際資源共享的制度“壁壘”，也是對教育治理方式、簡政放權、擴大學校辦學自主權的路徑創(chuàng)新。 目前學區(qū)管理組織的設置一般分為三級，區(qū)教育行政部門、學區(qū)管理委員會、學校。大部分省市設置了獨立的學區(qū)管理委員會，卻沒有單獨設置編制，更沒有實質性的可使用權力。但根據(jù)個別省市的實踐經(jīng)驗，對全學區(qū)教育工作實行行政領導，學區(qū)主任擁有人事權及財務管理權，并且有些地方成立了黨總支，一直有一個相當有力的統(tǒng)一領導。因此，為了更突出學區(qū)管理的獨立性、權威性和專業(yè)性，需要理順學區(qū)管理機構與政府、教育行政部門、學區(qū)間、學校的權責分配和運行模式。在改善學區(qū)治理結構基礎上，在教育“管辦評”治理體系下進一步充分利用多元主體，共同治理學區(qū)教育事業(yè)。 明確政府與學區(qū)的權力邊界，需要合理劃分政府與學區(qū)的職責范圍。政府要起到宏觀層面的政策引領、資金保障、管理協(xié)調作用，充當學區(qū)配套管理制度或機制建立的重要推手；教育行政主管部門是學區(qū)的直接領導者或管理者，有必要下放一定權力，賦予學區(qū)管理機構“自主”權力，如資源調配權力、經(jīng)費管理權力、統(tǒng)籌組織權力、督導評價權力等；學區(qū)要承擔的是成員學校間的學區(qū)發(fā)展規(guī)劃制訂、資源融通共享、教育教學活動開展、文化溝通與融合等職責。而此時的學區(qū)，在嚴謹?shù)慕逃芾眢w制中需要的是辦學自主權的獲取、積極性與主動性的激發(fā)，需要協(xié)調組織學區(qū)內成員學校共同發(fā)展、共同治理的激情與活力。因此，明確的學區(qū)制管理權力邊界劃分將更加凸顯校際、學區(qū)間、學區(qū)與社區(qū)等主體間的“治理”屬性，更有助于推動現(xiàn)代學校制度建設。 文化融合與制度跟進，保障學區(qū)治理“常態(tài)化” 制度和文化是一個組織的二維一體。制度是文化的沉淀，文化是制度的精華。學區(qū)制改革的有力推進，需要文化與制度的有效跟進。新的學區(qū)文化生態(tài)和科學、完善的制度體系將有效推進學區(qū)制改革的進程，將保障學區(qū)治理成為“常態(tài)”。 面對學區(qū)文化當前的差異性、獨立性或不兼容性存在，生成新的學區(qū)文化生態(tài)是學區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內涵之路。同質化、模式化不是學區(qū)建立的初衷，學區(qū)特色化發(fā)展與成員學校文化的求同存異才是學區(qū)建立的長遠目標。我們要明確的是，學區(qū)文化的形成不是對成員學校文化的全盤接收與簡單綜合，而是立足于學區(qū)定位，對成員學校文化的一種有機選擇、凝練與升華，應該是具有創(chuàng)新性和獨特性的“新文化”。學區(qū)可以根據(jù)學校發(fā)展差異進行個性化、特色化資源配置與文化內涵發(fā)展支持，成員學校在學區(qū)整體發(fā)展的策略引導下可以堅守本校的辦學特色、文化傳統(tǒng)，在合理吸取其他成員學校優(yōu)質資源的基礎上進行自我創(chuàng)新，在參與學區(qū)資源共建共享中找準品牌生長點。在此基礎上，成員學校應一起努力站在學區(qū)未來發(fā)展的視角，全面整合各項資源，進行學區(qū)整體的特色文化建構，以學區(qū)文化引領學校文化，以特色品牌建設帶動學區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。 在新的學區(qū)文化引領下，制度體系建設要跟進。根據(jù)學區(qū)制探索經(jīng)驗，需要構建以學區(qū)章程為核心的制度體系。在成員學校的共同協(xié)作下聯(lián)合制訂章程，對學區(qū)辦學宗旨、發(fā)展目標、基本定位、特色文化、內部管理體制、經(jīng)費來源、財務制度、聯(lián)動機制等作出規(guī)定。章程要反映成員學校師生的共同意愿，凝聚核心理念和價值認同，突出科學性。需要建立健全學區(qū)管理制度體系，包括學區(qū)基本的管理制度、中長期規(guī)劃制度、學區(qū)教育教學管理制度、校長聯(lián)席會議制度、教師隊伍管理制度、學生管理制度等，構建并完善學區(qū)教育資源共建共享機制、社會參與學區(qū)共建機制以及相應的激勵機制、工作運行保障機制等。更重要的是，應建立健全學區(qū)質量監(jiān)控和評價機制，制訂針對學區(qū)建設、課程、資源、教師、學生、信息化水平、社會參與等多方面的評價指標體系和評估辦法。完善的制度體系不僅有利于學區(qū)運行順暢，更有利于保證學區(qū)辦學自主權的實現(xiàn)。 運用跨界思維達到資源共享的“智慧學區(qū)” 教育創(chuàng)新需要跨界思維。當前“大數(shù)據(jù)”概念已經(jīng)深入人心，智慧城市、智慧校園的提法也屢見不鮮。教育信息化“十三五”規(guī)劃提出了“深入推進管理信息化，從服務教育管理拓展為全面提升教育治理能力”的重要任務。時代變革，教育領域需要信息化力量的融入和推動，“教育 互聯(lián)網(wǎng)”已成為教育界與技術界的跨界聯(lián)盟。 由此，學區(qū)制探索在一定程度上必然要被“大數(shù)據(jù)”“智慧性”等時代因子催動而重生。智慧學區(qū)應該實現(xiàn)教育教學資源共享，支持師生在線自主、合作、探究學習，具備師生、生生在線互動功能，可以實現(xiàn)多終端課堂互動教學或評價等；應該實現(xiàn)科技創(chuàng)新協(xié)作，實現(xiàn)學區(qū)內成員學校間、不同的科研團隊間、師生間的資源共享，在線協(xié)作、創(chuàng)聯(lián)創(chuàng)業(yè)等；應該實現(xiàn)優(yōu)秀師資共享，建立優(yōu)秀師資資源庫，多渠道、多層面推進優(yōu)秀師資的流動與共享；應該實現(xiàn)便捷的辦公管理平臺，數(shù)字資源平臺、網(wǎng)絡信息推送共享平臺等。智慧學區(qū)最終將實現(xiàn)對整個學區(qū)的教學、科研、服務等各個環(huán)節(jié)提供高效的信息化、智能化和人性化管理，為學區(qū)成員學校及師生員工提供全方位、快捷化、個性化、主動式的服務功能，促進實現(xiàn)學區(qū)治理的現(xiàn)代化。
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