鄭州市政協(xié)農(nóng)業(yè)委員會
2013年7月
2013年中央一號文件提出“堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！边@是構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的前提和基礎，是優(yōu)化配置農(nóng)村土地、勞動力、資本、技術等生產(chǎn)力要素的重要途徑，也是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進一步完善，更是農(nóng)村經(jīng)濟從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要和必然趨勢，也將對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入起到積極的促進作用。為進一步了解我市農(nóng)村土地流轉、促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營情況，我們進行了專題調(diào)研，現(xiàn)報告如下：
一、我市農(nóng)村土地流轉基本情況
近年來,我市為規(guī)范和促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉行為，加快都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，采取了一系列有效措施：一是不斷建立完善的管理和服務制度，土地流轉工作逐步走向制度化、規(guī)范化；二是搭建土地流轉服務平臺，建立和完善市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉服務體系。建成12個縣級土地流轉服務中心和109個鄉(xiāng)級土地流轉服務站，形成了上下貫通、分工明確、比較完善的農(nóng)村土地流轉服務體系；三是建立鄭州市土地流轉信息網(wǎng)，推行土地流轉合同電子備案制度，建立了流轉信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了對土地流轉合同、土地承包合同、經(jīng)營權證書等數(shù)字化管理；四是開展業(yè)務培訓，提高土地流轉服務體系人員專業(yè)素質(zhì)水平；五是實施土地承包經(jīng)營權流轉獎補激勵政策。通過土地流轉，提高了土地資源利用效率，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步伐。
截止2013年3月底，鄭州市家庭承包耕地總面積為351.9萬畝，土地流轉總面積達到77.8萬畝，占家庭承包耕地總面積的22.1%。全市流轉土地共涉及農(nóng)戶數(shù)為14.7萬戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)114.54萬的12.8%，簽訂土地流轉合同8.5萬份，比去年增加17.2%。
二、當前土地流轉中存在的問題
近年來我市積極推進土地流轉，取得了一定成效，但土地流轉工作進度慢、數(shù)量少，規(guī)模經(jīng)營比重小、效益低是目前的突出問題。存在的制約因素主要表現(xiàn)在：
（一）農(nóng)村社會保障不完善，農(nóng)民群眾參與積極性不高。目前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助、低保等社會保障體系覆蓋面有限，保障水平不高，土地承載著特殊的生存保障功能；農(nóng)民群眾對政策的理解不夠到位，對土地流轉存在后顧之憂，影響了土地流轉的進程和規(guī)模。
（二）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體偏少偏弱, 流轉愿望帶動作用有限。近年來，雖有社會資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，但總體上企業(yè)數(shù)量不多、實力不強,存在小農(nóng)機、小資產(chǎn)、基礎設施不配套等問題；同時,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然和市場雙重風險影響，生產(chǎn)周期長，投資大，收效慢，比較效益低，所以真正能夠帶動土地規(guī)模流轉的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較少,投資農(nóng)業(yè)的愿望不強，這是造成土地大規(guī)模流轉困難的客觀原因。
（三）土地流轉管理機制和服務體系不完善。機制上，各縣、市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)費均未被列入當?shù)氐呢斦A算，導致農(nóng)民在發(fā)生土地承包經(jīng)營權糾紛案件時仲裁工作開展困難，農(nóng)民利益難以得到有效保障。服務體系建設上，政策宣傳力度不大，有些服務中心（站）的指導、管理、服務作用沒有得到充分發(fā)揮，導致土地流出難和流入難等問題并存。
三、建議
中央提出加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，鄭州市出臺了《中原經(jīng)濟區(qū)鄭州都市區(qū)建設綱要》，提出堅持以新型城鎮(zhèn)化為引領，加大“三農(nóng)”投入。面對重大歷史機遇，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構和布局，發(fā)展集生產(chǎn)、生活、生態(tài)和景觀功能于一體的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民職業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的基本途徑。如何在堅持土地家庭承包經(jīng)營的基礎上，通過經(jīng)營權流轉，實現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化配置，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，根據(jù)我們的調(diào)研，提出以下建議：
（一）加大引導力度，合理規(guī)劃布局，調(diào)動農(nóng)民參與土地流轉的積極性
1、強化引導和管理，促進土地流轉健康有序發(fā)展。農(nóng)村土地流轉工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農(nóng)民群眾、各類經(jīng)營主體的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，必須引起各級政府高度重視。要堅持“集中、連片、規(guī)?！焙汀爸笇А⒐芾?、規(guī)范”的原則，創(chuàng)新機制，完善制度，積極探索建立健全農(nóng)村土地流轉市場的各種方法和途徑，采取各種有效措施促進農(nóng)村土地快速健康有序流轉。
2、注重科學規(guī)劃，堅持把城市發(fā)展規(guī)劃與土地資源利用規(guī)劃有機結合。鄭州市耕地資源十分有限，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，部分地方在引進工商資本、龍頭企業(yè)進入農(nóng)業(yè)開發(fā)市場時未充分與當?shù)氐闹鲗Мa(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接，造成產(chǎn)業(yè)布局不合理，功能不協(xié)調(diào)，規(guī)模零碎化。政府要合理引導，綜合考慮土地利用、功能分區(qū)、城市建設、產(chǎn)業(yè)布局等各方面因素，科學合理劃分功能區(qū)，科學制定建設標準和規(guī)模，讓每一寸耕地的效能充分發(fā)揮出來。
3、加強政策宣傳，創(chuàng)造良好土地流轉環(huán)境。加大農(nóng)村土地承包和流轉法律法規(guī)及政策的宣傳，讓農(nóng)戶能有效利用政府信息平臺進行土地流轉相關活動，確保農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權和收益權依法得到保障；通過培養(yǎng)、總結和推廣典型，向農(nóng)民群眾進行農(nóng)村土地流轉對比效益的宣傳，讓農(nóng)民看到土地流轉后收入的穩(wěn)定增長，營造有利土地流轉、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的良好氛圍。
4、鼓勵創(chuàng)新，積極探索多方共贏的土地流轉方式。在土地流轉中，如何保障土地流出方和流入方均能效益最大化，是決定土地能否流轉的重要前提。能夠?qū)崿F(xiàn)各方共贏的土地流轉方式，這是保證土地流轉活力的根本所在。政府要引導農(nóng)戶采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種有效方式，積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，依靠共贏實現(xiàn)土地流轉。
5、完善農(nóng)村社會保障體系，解除土地流轉的后顧之憂。政府財政通過對流轉土地農(nóng)戶的獎補及其進行養(yǎng)老保險等方面的補貼；對落戶城鎮(zhèn)、進城務工經(jīng)商的農(nóng)民各方面的補貼；對新增而無地人口建立合理的利益補償機制和社會保障機制，妥善解決農(nóng)村人地矛盾問題，從而確保農(nóng)村社會大局的和諧穩(wěn)定，充分調(diào)動農(nóng)民流轉土地的積極性。
（二）鼓勵和支持多種經(jīng)營主體積極參與農(nóng)村土地流轉，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營
1、培育經(jīng)營主體。著力培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)、集體經(jīng)濟組織等多種規(guī)模經(jīng)營主體，鼓勵規(guī)模經(jīng)營主體積極參與土地流轉，讓他們成為土地流轉的有效需求主體。支持規(guī)模經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營，提高規(guī)模經(jīng)營主體集中土地的能力和規(guī)?；a(chǎn)的積極性。
2、加強財政支持。建立健全財政獎補激勵機制，加大對經(jīng)營主體的獎補力度，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展提供財政支持。政府財政通過對規(guī)模經(jīng)營主體的直接獎補、基礎設施建設補貼、流轉價格補貼，刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擴大經(jīng)營規(guī)模，吸引社會工商資本投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，以增加對流轉土地的市場需求，從而促進土地快速流轉。
3、擴大農(nóng)業(yè)保險。積極探索擴大農(nóng)業(yè)保險險種和覆蓋面，為土地流轉規(guī)?；?jīng)營發(fā)展提供風險保障。政府財政應支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者開展農(nóng)業(yè)保險，擴大農(nóng)業(yè)保險險種和覆蓋面，開展設施農(nóng)業(yè)保費補貼試點，積極探索優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保險。健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步建立在財政支持下的農(nóng)業(yè)大災風險轉移分散機制，以降低因災害所受的損失。
4、加強信貸支持。開展金融服務，為土地流轉規(guī)?；?jīng)營發(fā)展提供信貸支持。建議由政府協(xié)調(diào)金融、財政等有關部門，對各類經(jīng)營主體在擴大經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)資購買、品種改良、新技術引進、產(chǎn)品收貯、運銷和加工等方面，及時給予小額、短期等貸款支持。嘗試土地承包經(jīng)營權抵押貸款，把有限的農(nóng)村產(chǎn)權轉化為資本，讓農(nóng)村產(chǎn)權資本化、市場化，解決土地流轉過程中農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在擴大經(jīng)營規(guī)模時資金短缺的難題。
（三）建立健全土地流轉管理機制和服務體系
1、修訂完善現(xiàn)有的相關法規(guī)。建議出臺促進全市農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見，制定具體的扶持政策，調(diào)動農(nóng)民土地流轉和經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營的積極性。建議對現(xiàn)有農(nóng)村土地承包法進行修訂完善，增加可操作性，加大違法處罰力度，堅決制止侵害農(nóng)民土地權益的違法行為，切實保障農(nóng)民的承包地不被侵占，切實維護農(nóng)民合法的土地承包權益，讓農(nóng)民真正享受到“以工促農(nóng)”的利潤果實。
2、加強基層土地流轉服務網(wǎng)點和人員隊伍建設。進一步加強土地流轉服務中心（站）建設，廣泛利用各種渠道、多種形式加大培訓力度，逐步建立網(wǎng)點布局規(guī)范合理、人員隊伍業(yè)務精通、網(wǎng)絡傳輸準確高效、資源共享全面具體的網(wǎng)絡服務平臺，提高土地流轉信息資源的時效性和共享性。
3、落實仲裁工作經(jīng)費，確保土地糾紛仲裁工作順利開展。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第五十二條規(guī)定的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不得向當事人收取費用，仲裁工作經(jīng)費納入財政預算予以保障”，確保各縣（市）仲裁工作經(jīng)費列入財政預算，確保土地糾紛仲裁工作順利開展。
4、建立行之有效的獎勵機制。對管理規(guī)范、創(chuàng)新工作、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營成效顯著的縣鄉(xiāng)兩級政府以及土地流轉服務中心（站）進行重獎，以提高土地流轉管理和服務水平，促進土地流轉和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，同時土地流轉服務中心（站）工作經(jīng)費也應列入當?shù)刎斦A算。
聯(lián)系客服
