青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)育田村經(jīng)過表土剝離再利用而形成的稻田。這里原為占地面積92畝的磚瓦廠。 均 張煜 攝

挖掘機(jī)將不適合耕種的土壤移走，等待耕土層“搬入”。

被騰退的建設(shè)用地。

■本報(bào)見習(xí)記者 張煜

金秋季節(jié)，青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)育田村旁一片肥沃的土地上，黃燦燦的稻穗在秋日暖陽(yáng)的映襯下閃爍著金光，不久這里就將收獲第一季近6噸的優(yōu)質(zhì)大米，畝產(chǎn)超600千克。

“這片92畝的稻田所在地一年前還是一個(gè)廢棄的磚瓦廠，是育田村的低效集體產(chǎn)業(yè)?！边M(jìn)村走訪的青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)陸慧明介紹說，這也是上海首個(gè)表土剝離再利用全流程示范工程——黃浦江上游水源湖金澤水庫(kù)工程耕作層土壤剝離再利用示范工程的一部分。

表土剝離，一切為了保護(hù)耕地

將建設(shè)用地占用耕地（包括臨時(shí)性用地）所涉及到的適合耕種的表層土壤剝離出來(lái)，用于原地或異地土地復(fù)墾、土壤改良、造地等。

所謂表土剝離，是指將建設(shè)用地占用耕地（包括臨時(shí)性用地）所涉及到的適合耕種的表層土壤剝離出來(lái)，用于原地或異地土地復(fù)墾、土壤改良、造地及其他用途的剝離、存放、搬運(yùn)、耕層構(gòu)造與檢測(cè)等一系列相關(guān)技術(shù)的總稱，發(fā)展于上世紀(jì)60年代的土地復(fù)墾概念。

改革開放以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，耕地資源因不斷被建設(shè)用地侵占，變得越來(lái)越稀缺。如何保護(hù)好寶貴而稀缺的耕地，成為城市建設(shè)和管理者必須解決的迫切問題。

特別在2015年和2016年，“表土剝離”連續(xù)兩年被寫入中央“一號(hào)文件”：“落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地，嚴(yán)禁毀林開墾。全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用?！?/p>

上海為什么一定要探究“表土剝離”技術(shù)，并且在全國(guó)率先設(shè)計(jì)出一套表土剝離再利用全流程技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)？“這既是因?yàn)橹醒搿惶?hào)文件’的要求，但更大程度上是為了解決上海城市發(fā)展中的難題?！鄙虾Ｊ薪ㄔO(shè)用地和土地整理事務(wù)中心主任顧守柏介紹說，希望通過建立一套與國(guó)際接軌的表土剝離技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，幫助上海在新一輪總體規(guī)劃（上海城市總體規(guī)劃2016-2040）期間，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境”和“按照規(guī)劃建設(shè)總規(guī)?！?fù)增長(zhǎng)’要求，全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模控制在3200平方公里左右”藍(lán)圖。

為了讓“表土剝離”未來(lái)能夠在上海得到復(fù)制推廣，從研究到試點(diǎn)，再到走完全流程，上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心在探索“表土剝離”全流程實(shí)施機(jī)制的路上，一共走了4年。

穩(wěn)步試點(diǎn)，表土剝離走通全流程

從浦東合慶鎮(zhèn)，到松江新浜，再到青浦金澤水源湖，逐步實(shí)現(xiàn)“審批——?jiǎng)冸x——存儲(chǔ)——利用”全流程項(xiàng)目試點(diǎn)。

土地復(fù)墾概念從上世紀(jì)60年代出現(xiàn)，直到到2011年才被寫入法律。

《土地復(fù)墾條例》第十六條規(guī)定：“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)首先對(duì)擬損毀的耕地、林地、牧草地進(jìn)行表土剝離，剝離的表土用于被損毀土地的復(fù)墾?！痹诖朔苫A(chǔ)上，2012年起，上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心啟動(dòng)脫胎于土地復(fù)墾的表土剝離實(shí)施機(jī)制的相關(guān)研究。

上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心選擇的試點(diǎn)與城市重點(diǎn)治理工程緊密結(jié)合。2013年，因浦東合慶鎮(zhèn)將開展市級(jí)土地整治項(xiàng)目，表土剝離的第一輪“剝離——利用”試點(diǎn)便在那里悄然展開。

當(dāng)時(shí)，上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心首次根據(jù)相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在合慶鎮(zhèn)的土地整治項(xiàng)目中嘗試使用本區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的表層土壤，探索表土剝離利用的流程和技術(shù)。其中重點(diǎn)檢測(cè)了土壤樣品的有機(jī)質(zhì)含量和重金屬含量，以確保未來(lái)回填土壤的質(zhì)量，同時(shí)確定表土剝離的厚度。經(jīng)過計(jì)算分析，合慶鎮(zhèn)的土地整治中，共利用優(yōu)質(zhì)表土3萬(wàn)余立方米，再造優(yōu)質(zhì)耕地150畝，所有這些被剝離的土壤都基本達(dá)到I類土標(biāo)準(zhǔn)。

剝離下來(lái)的土壤如果不能及時(shí)利用怎么辦？而富含有機(jī)質(zhì)、微生物、種子庫(kù)的優(yōu)質(zhì)土壤如果存儲(chǔ)不當(dāng)就會(huì)失去其原有活性?！巴寥来鎯?chǔ)時(shí)候的高度、坡度、角度等，其實(shí)都是有一定的技術(shù)工藝要求的?！鳖櫴匕卣f。

為解決土壤存儲(chǔ)問題，上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心在2014年時(shí)選擇了松江新浜的市級(jí)土地整治項(xiàng)目進(jìn)行“剝離——存儲(chǔ)——利用”試點(diǎn)。在試點(diǎn)項(xiàng)目中，市土地整理中心從農(nóng)民搬遷安置房建設(shè)區(qū)域剝離出大量?jī)?yōu)質(zhì)土壤，并學(xué)習(xí)英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，將這些土壤堆放成8座“金字塔”。顧守柏解釋，經(jīng)試驗(yàn)，如此堆放非常有利于保持土壤活性。

存放一段時(shí)間后，這8座“金字塔”都被運(yùn)送到農(nóng)民的宅基地處，用于項(xiàng)目范圍內(nèi)宅基地拆除復(fù)墾區(qū)域墾造耕地。還有一些被用于中低產(chǎn)田改造。

“表土剝離”流程走完三步還不夠，完成的項(xiàng)目應(yīng)合法合規(guī)。2015年，上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心結(jié)合金澤水庫(kù)工程，展開表土剝離的“審批——?jiǎng)冸x——存儲(chǔ)——利用”全流程項(xiàng)目集成試點(diǎn)。

既然是全流程，那就要從“頭”開始。顧守柏說，在2014年11月項(xiàng)目尚未啟動(dòng)時(shí)，上海市規(guī)土局、上海市水務(wù)局、青浦區(qū)等相關(guān)單位就已經(jīng)開始對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，“到了當(dāng)年12月，《金澤水源湖項(xiàng)目耕作層土壤剝離利用實(shí)施技術(shù)方案》出爐，初步確定剝離范圍為523.5畝和剝離土方量為17.45萬(wàn)立方米，并測(cè)算了投資額，提出剝離和回填方案。”

2015年，在金澤水源湖項(xiàng)目向國(guó)土資源部上報(bào)審批時(shí)，《金澤水源湖項(xiàng)目耕作層土壤剝離利用實(shí)施技術(shù)方案》被同時(shí)納入申報(bào)材料，并很快在同年3月獲得國(guó)土資源部批復(fù)，于當(dāng)年7月開工，按照施工方案完成清表、剝離、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、回填再利用等工作。

這次試點(diǎn)，將上海市重大民生工程金澤水庫(kù)項(xiàng)目占用的400畝耕地優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源剝離，通過項(xiàng)目對(duì)接用于周邊的土地整治項(xiàng)目，再造優(yōu)質(zhì)耕地約383.5畝，其中農(nóng)田改良227畝，工業(yè)用地改良92畝，低洼田、低產(chǎn)田改造64.5畝，成功實(shí)現(xiàn)“耕地搬家”，使市重大工程建設(shè)占用的耕地“起死回生”。

土壤評(píng)價(jià)，要建立一套上海標(biāo)準(zhǔn)

在參照發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海探索表土剝離全流程的試點(diǎn)過程，也成為一個(gè)為表土剝離制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的過程。

從立法到中央“一號(hào)文件”，中國(guó)的“表土剝離”標(biāo)準(zhǔn)化道路才剛剛開始，但世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家早已在國(guó)家層面建立諸多標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國(guó)有 《露天采礦管理與復(fù)墾法》，對(duì)表土剝離、存儲(chǔ)、回填和恢復(fù)生產(chǎn)力有嚴(yán)格規(guī)定；英國(guó)有自己的表土剝離標(biāo)準(zhǔn)； 加拿大則要求在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)時(shí)要搜集表土，以便竣工后用于綠化； 日本則規(guī)定，在進(jìn)行城市工業(yè)建設(shè)、公路建設(shè)、礦山治理時(shí)一定要進(jìn)行表土剝離，之后將土壤用于回填和土壤改良。

“總結(jié)三年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，表土剝離從技術(shù)上來(lái)說主要有5個(gè)環(huán)節(jié)?！笔型恋卣碇行募夹g(shù)科科長(zhǎng)劉偉說，這5個(gè)環(huán)節(jié)的核心是剝離土壤檢測(cè)。

由于涉及土壤檢測(cè)的環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土在國(guó)家層面都有各自的標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重點(diǎn)不一，“環(huán)保部的標(biāo)準(zhǔn)是土壤環(huán)節(jié)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，主要針對(duì)場(chǎng)地土地，對(duì)農(nóng)地的關(guān)注比較少。農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn)是耕地的質(zhì)量評(píng)價(jià)，偏重于土壤的肥沃程度和有機(jī)質(zhì)含量。國(guó)土部的標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注土地整治土壤的等別”。上海在試點(diǎn)實(shí)踐中，嘗試著把三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來(lái)，為“表土剝離”的土壤設(shè)計(jì)一套更嚴(yán)格、更科學(xué)，也更適用于上海本地的土壤評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

“表土剝離”必須講求因地制宜?！霸趪?guó)家推廣表土剝離指標(biāo)里，建議玻璃層厚度是30厘米到40厘米，但上海因?yàn)閷儆跊_積平原地區(qū)，所以土層比較厚，土壤也比較肥沃?！崩顐フJ(rèn)為，這時(shí)30厘米到40厘米的剝離標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上海就不大適用。通過對(duì)3年的試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)，上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于上海來(lái)說，厚度1米左右表層土都是可以剝離的優(yōu)質(zhì)土壤。

“自始至終，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立，一直是作為市土地整理中心的重大研究課題與試點(diǎn)工程在同步推進(jìn)?！崩顐フf。

復(fù)制推廣，市場(chǎng)化還是行政化？

根據(jù)2020年全市開發(fā)邊界，在每年新增耕地20平方公里的要求下，全市對(duì)被剝離表土的需求會(huì)從原來(lái)的供大于求轉(zhuǎn)化成供不應(yīng)求。

從2007年到2014年，上海共有37763.95公頃農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這說明上海具有“表土剝離”再利用的巨大潛力。

既然市場(chǎng)巨大，是否應(yīng)該把這件事交給市場(chǎng)？顧守柏認(rèn)為，從目前來(lái)看，上海的表土剝離再利用還是更適合走行政化道路，“因?yàn)樯婕暗牟块T太多，如環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、城投等，每次都需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！?/p>

顧守柏說，在沒有政府引導(dǎo)去做耕地復(fù)墾的時(shí)候，被剝離的表層土事實(shí)上也有一部分市場(chǎng)需求，如園林公司、綠化公司等，但市場(chǎng)非常有限，不可能消耗每次所剝離的所有土壤，因此也沒有形成非常成熟的市場(chǎng)。

如果不能走市場(chǎng)化道路，試點(diǎn)多年的“表土剝離”再利用全流程還有可能在全市范圍內(nèi)推廣嗎？顧守柏非常肯定地回答：“只要解決好成本和單位之間的協(xié)調(diào)問題，并按照標(biāo)準(zhǔn)流程進(jìn)行，未來(lái)表土剝離再利用會(huì)開展得非常順利?！?/p>

據(jù)介紹，在表土剝離項(xiàng)目中，成本主要來(lái)自剝離和運(yùn)輸，其中運(yùn)輸所占成本最高。因此，在利用被剝離的表層土?xí)r，會(huì)考慮就近消耗。“一個(gè)區(qū)內(nèi)的運(yùn)輸距離是可以承受的運(yùn)輸成本。表土剝離再利用未來(lái)不存在全市統(tǒng)籌的可能性?！鳖櫴匕胤治?，根據(jù)2020年左右全市開發(fā)邊界以及對(duì)原來(lái)占用耕地、補(bǔ)充耕地的表層土的需求，在每年新增耕地20平方公里的要求下，全市對(duì)被剝離表土的需求會(huì)從原來(lái)的供大于求轉(zhuǎn)化成供不應(yīng)求。