褚福靈 中央財經大學中國社會保障研究中心主任
事業(yè)單位改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到分類改革、法人治理改革、人事改革、薪酬改革與養(yǎng)老改革等方面。內容很多，難以面面俱到。根據(jù)講座前與講師團負責同志溝通的情況，結合大家關注的問題，準備講兩方面的問題，一是簡要梳理事業(yè)單位改革的文件精神，二是重點介紹事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的有關情況。
一、事業(yè)單位分類改革的法規(guī)文件精神
2008年以來，有關事業(yè)單位改革的法規(guī)文件有四個：一是2011年3月23日發(fā)布的《中共中央 國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，二是2011年7月24日發(fā)布的《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號），三是2008年3月14日發(fā)布的《國務院關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》（國發(fā)〔2008〕10號），四是2014年4月25日頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》（國務院令第652號）。根據(jù)這些法規(guī)文件精神，對事業(yè)單位改革有如下認識：
事業(yè)單位在社會經濟生活中處于重要地位。根據(jù)中組部答記者問，我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人。按照我國民法通則規(guī)定，法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人。事業(yè)單位法人是依法設立的，具備法人條件的，從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、科學技術等公益事業(yè)的社會組織，如提供公益服務的學校、醫(yī)院、科學院、文藝團體等，在社會經濟生活中發(fā)揮著重要作用。
事業(yè)單位分類改革具有必要性。我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。比如，要把文化事業(yè)與文化產業(yè)區(qū)分、把養(yǎng)老服務事業(yè)與養(yǎng)老服務產業(yè)區(qū)分、把科技事業(yè)與科技產業(yè)區(qū)分、把教育事業(yè)與教育產業(yè)區(qū)分等。事業(yè)即提供基本的公益服務和基礎的公共服務，產業(yè)即提供個性化的市場服務與高端服務。
事業(yè)單位分類改革目標。到２０２０年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。2011年到2015年，在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產經營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化，為實現(xiàn)改革的總體目標奠定堅實基礎。
事業(yè)單位分類改革思路。（1）劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。（2）細分從事公益服務的事業(yè)單位。根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業(yè)單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。
事業(yè)單位分類改革的熱點問題。（1）事業(yè)單位改革的難點重點及改革模式——單位分類與人員分流為難點重點，改革模式是——分類改革，公益定位。（2）事業(yè)單位的管理模式——自主管理，建立法人治理結構，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的運行機制。不是隸屬關系，不再委任領導，是監(jiān)督關系。3事業(yè)單位人員的收入前景——工資包括基本工資、績效工資與津貼補貼，隨經濟發(fā)展與物價水平調整，比較穩(wěn)定，中等偏上，單位之間有一定差距。
十八屆三中全會的精神。加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度（按項目付費），推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。建立事業(yè)單位法人治理結構，推進有條件的事業(yè)單位轉為企業(yè)或社會組織。
二、事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革
老有所養(yǎng)是民眾的期盼，養(yǎng)老體系改革為社會各界所關注。為什么要改革機關事業(yè)單位退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，如何消除改革進程中疑惑并推進改革，如何構建起公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系等，是探討的主要問題。
（一）為什么要改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度
改革退休制度為養(yǎng)老保險制度是社會保險法的規(guī)定，也是現(xiàn)行政策，這項改革正在推進之中。為什么要改革退休制度為養(yǎng)老保險制度呢？研究認為，改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，是實現(xiàn)由單位保障到社會保障轉變的需要，是實現(xiàn)制度公平的需要。
一是退休制度歸根到底是單位保障，存在很大支付風險，需要建立社會養(yǎng)老保險費制度加以化解。退休制度下，在職期間不繳費，達到退休年齡時，按同齡長短與工資高低由單位發(fā)放退休金待遇，退休待遇所需資金來自單位的經費。如果單位經費充足，能夠保障退休金按時足額發(fā)放，如果單位經費不充分，可能會拖延退休金發(fā)放。如果一個單位退休人員較少，退休金發(fā)放可能不成問題，但如果退休人員偏多，退休金支付壓力必然劇增。有人認為，機關事業(yè)單位的經費來自財政預算，退休經費應當不成問題，其實許多單位的退休經費要靠單位自身保障。比如，有的地區(qū)一年給退休職工列入財政預算的退休經費1萬元，而實際發(fā)放需要3萬元，這里的差額就需要單位保障。為了確保單位職工的養(yǎng)老待遇按時足額發(fā)放，應當改革退休制度為養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)社會互濟，共擔養(yǎng)老風險。
養(yǎng)老保險制度下，在職期間由統(tǒng)籌地區(qū)的各個單位與個人繳納社會保險費，形成養(yǎng)老保險基金，退休后由基金支付養(yǎng)老金待遇。由此實現(xiàn)養(yǎng)老金的社會共濟，確保退休人員得到充分的可持續(xù)的養(yǎng)老待遇。
二是改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)制度統(tǒng)一，有利于保障權利公平與規(guī)則公平。退休制度改革一直在推行之中，就當前來看，在4000萬人機關事業(yè)單位工作人員中大致有1/2以上納入了社會養(yǎng)老保險制度，但改革并沒有完全到位，退休制度與養(yǎng)老保險制度并存，由此出現(xiàn)了待遇攀比等矛盾，需要實現(xiàn)制度并軌，進而實現(xiàn)制度公平。按照社會保險法的要求，各類職工都要納入社會養(yǎng)老保險制度，按規(guī)定繳納社會保險費，按繳費水平高低與繳費期限長短等發(fā)放養(yǎng)老金待遇。通過統(tǒng)一參加社會養(yǎng)老保險制度,可以實現(xiàn)制度公平，進而實現(xiàn)權利公平與規(guī)則公平。
（二）在由退休制度改為養(yǎng)老保險制度的進程中存在哪些疑惑
研究認為，在由退休制度改為養(yǎng)老保險制度的進程中，存在一些疑惑，需要溝通交流，消除誤解，形成共識。
一是有人認為單位繳納養(yǎng)老保險繳費吃虧，這種認識不全面。在退休制度下，單位需要為退休職工發(fā)放退休金，改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度后，單位繳納基本養(yǎng)老保險費，退休職工的養(yǎng)老金待遇由社會保險基金支付，不再有單位支付退休金。由于各單位退休職工人數(shù)不同，發(fā)放退休金數(shù)額與繳費數(shù)額也不同，可能暫時存在退休人數(shù)多的單位沾光而退休人數(shù)少得單位吃虧的情形，但長遠來看避免了退休金的苦樂不均，實現(xiàn)了社會風險分擔，確保了各類單位養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，不應當存在吃虧問題。
二是有人認為個人繳納養(yǎng)老保險費不合算，這種認識是不全面的。退休制度下個人不繳費，改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，需要堅持權利與義務相關原則，需要先繳費后享受待遇，似乎個人吃虧了，但個人繳納的這筆錢記入個人賬戶，屬于個人權益，按規(guī)定計算利息，不但作為發(fā)放養(yǎng)老金待遇的參數(shù)，還可以轉移與繼承，屬于個人的長期性的養(yǎng)老儲蓄，歸根到底為自己所有。從此出發(fā)，自己長期儲蓄，歸自己養(yǎng)老之用，應當是合算的。
三是有人認為改革就是要降低機關事業(yè)單位工作人員的退休金待遇，這種認識是不正確的。正如前面分析，改革退休制度為養(yǎng)老保險制度是為了使單位職工得到充分可持續(xù)的養(yǎng)老保障，養(yǎng)老金待遇由單位保障到社會保障，由單位自己負擔到社會互濟，由單位發(fā)放到養(yǎng)老保險基金發(fā)放，由此確保單位職工的養(yǎng)老金按時足額支付，這是改革的目標。
四是有人認為改革就是消除企業(yè)職工養(yǎng)老金與機關事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的差距，這種認識不夠全面。反對隨意擴大群體之間、地區(qū)之間的養(yǎng)老金待遇差距，但不同職工群體之間的養(yǎng)老金待遇存在差距必然的，是客觀的，因為不同群體的繳費水平與繳費期限不同而養(yǎng)老待遇也必然不同。因此，基于繳費標準的養(yǎng)老金待遇差距是客觀存在的。
五是有人認為現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險存在基金缺口，加入該制度不保險，這種認識是不符合實際的。從全國收支數(shù)據(jù)看，現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險基金有一定結余，不存在缺口。根據(jù)國家審計署2012年全國社會保障資金審計報告，截至到2011年底職工基本養(yǎng)老保險基金結余大致為2萬億元；根據(jù)人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告，2012年底職工基本養(yǎng)老保險基金結余大致為2.5萬億元。由于我國基本養(yǎng)老保險實行地區(qū)性統(tǒng)籌，某些統(tǒng)籌地區(qū)的收支可能存在缺口，但通過省級養(yǎng)老保險基金調劑與全國財政基金轉移支付均實現(xiàn)基金收支平衡。長期來看，由于老齡化加劇以及政策性提前退休、視同繳費年限等產生的隱形債務等，會對未來養(yǎng)老基金平衡產生一定壓力。對此，已經通過建立全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金、通過個人帳戶實現(xiàn)部分積累、財政對養(yǎng)老基金缺口兜底等措施加以應對。我們應當未雨綢繆，但不能杞人憂天。社會養(yǎng)老保險是政府主導的制度安排，屬于國家信用，是有保障的。自1997年建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以來，該制度總體運行平穩(wěn)，確保了養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，實踐證明該制度是可行的，是可靠的。
六是有人認為參加基本養(yǎng)老保險還不如多存些錢，其實這是一個誤區(qū)。儲蓄與保險是兩個不同的概念。幾年前有個爭議，問1千萬存款能養(yǎng)老嗎？我看未必。讓我們回顧歷史，30年前我們的工資是幾十塊錢，現(xiàn)在是幾千快，漲了100倍。未來的1000萬，僅相當于現(xiàn)在的十幾萬。現(xiàn)在10萬能夠養(yǎng)老嗎？所以，儲蓄的養(yǎng)老功能是有限的。
社會養(yǎng)老保險制度與儲蓄不同，社會養(yǎng)老保險是互助共濟的體系，講求大數(shù)定律。即大家都繳費，大家風險共擔，通過大家保大家，實現(xiàn)風險共擔，讓沒風險的人給有風險的人買單。對社會養(yǎng)老保險來說，很多年輕人參加保險，通過年輕人繳費，老年人享受，實現(xiàn)互助共濟。只有互助共濟，你的保障才是可持續(xù)的，包括你的長壽風險都可以規(guī)避。醫(yī)療保險也是如此，讓沒生病的人給生病的人繳費，實現(xiàn)風險共擔，由此確保制度的可持續(xù)發(fā)展。儲蓄是個人的力量，個人的力量是有限的，互助共濟是大家的力量，眾人拾柴火焰高，大家的力量是無限的，這是保險優(yōu)越于儲蓄的地方。
養(yǎng)老保險提供多種待遇，包括養(yǎng)老金待遇、遺屬待遇和病殘待遇，并且待遇隨物價水平、工資增長等進行定期調整。養(yǎng)老金待遇由統(tǒng)籌養(yǎng)老金與個人帳戶養(yǎng)老金組成，如果按平均工資繳費40年，估計養(yǎng)老金的平均工資替代率在70%左右。就這些優(yōu)勢而言，個人銀行儲蓄是不具備的。
七是有人認為參加社會養(yǎng)老保險不如參加商業(yè)養(yǎng)老保險，這種看法是片面的。社會保險提供基本養(yǎng)老保障，商業(yè)保險提供多層次需求的養(yǎng)老保障，二者不是排斥關系或替代關系，是互補關系，共同構成的社會保障體系的組成部分。社會養(yǎng)老保險是強制的，商業(yè)養(yǎng)老保險是自愿的。商業(yè)保險的繳費與享受的待遇是完全對等的，繳多少享受多少。由于是公司運營，講求投入產出，講求利潤，你投入高，就回報高，基本是成比例的。社會養(yǎng)老保險的繳費與待遇不是完全對等的，是相關的，具有一定的福利性和再分配功能，總體上是向弱勢群體傾斜的。此外，對于社會養(yǎng)老保險，國家是有一定補貼的，例如經辦的經費是國家投入的，繳費部分國家是免稅的，一旦出現(xiàn)收不抵支，國家會填補缺口的。
此外，我們的社會保險是面向所有勞動者的，是面向全民的，具有普遍性。商業(yè)保險具有選擇性，只有收入高的，有特殊需要的，購買商業(yè)保險才比較合適。另外，社保是?；镜模虡I(yè)保險是多層次的。參加基本保險不可能獲得很高的收入，因為有繳費額限制。因此，商業(yè)保險與社保不是替代關系，是互補關系。
八是有人認為社會養(yǎng)老保險是地方糧票，不能轉接權益，這種認識是不符合實際的。社會保險法明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算，養(yǎng)老金分段計算，統(tǒng)一支付。2009年國辦發(fā)66號《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》中規(guī)定了由職工到職工的養(yǎng)老保險關系轉接辦法。基本精神是：轉移基金、接續(xù)年限、戶籍地優(yōu)先、從后從長確定最后退休地。2014年2月，國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），要求整合新型農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并規(guī)定居民養(yǎng)老保險關系隨戶籍遷徙等進行轉接。2014年2月，人力資源和社會保障部、財政部發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系銜接暫行辦法》，規(guī)定了由職工到居民、以及由居民到職工的養(yǎng)老保險關系轉接辦法?；揪袷牵郝毠さ骄用?，轉移基金、銜接年限；居民到職工，轉移基金、不折算年限。因此，只要有繳費記錄，不論是職工參保繳費，還是居民參保繳費，也不論是否違法被收監(jiān)，權益終生保留并能夠銜接。盡管在實際執(zhí)行中可能存在這樣那樣的問題，權益轉接在制度上是沒有問題的。今后，逐步建立社會保障一卡通制度與網絡，將實現(xiàn)養(yǎng)老權益的自動化轉接。
如何實現(xiàn)制度并軌，形成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度架構
制度并軌涉及到將機關事業(yè)退休制度改革為養(yǎng)老保險制度，以及將新型農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。
一是構建“職工+居民”的養(yǎng)老保險制度框架。將退休制度整合為職工基本養(yǎng)老保險，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農村社會養(yǎng)老保險整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，構建“職工+居民”的養(yǎng)老保險制度框架。
二是劃清時點，新老有別。建議按照“大過渡”的辦法對退休制度進行改革，不設“中人”，只有“老人”與“新人”，一定時點前實行退休制度的現(xiàn)職人員自愿選擇是否參加職工養(yǎng)老保險，一定時點后的新人按規(guī)定參加職工養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險待遇水平通過建立職業(yè)年金等補充保險制度加以保障。
三是統(tǒng)一基數(shù)，比例繳費。整合后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度應保障一定的待遇水平，并能夠與職工養(yǎng)老保險便捷轉接，這就需要達到一定的繳費水平與實行統(tǒng)一的繳費基數(shù)。為此，建議職工養(yǎng)老保險與居民養(yǎng)老保險均采用全省平均工資作為繳費工資基數(shù)，并按照最低生活保障標準水平厘定居民的繳費費率與政府補貼標準。
如何構建公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系
建立公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，人人享有適度的養(yǎng)老保障待遇，是改革的長期目標。何謂公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，如何構建公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，是需要研究回答的重要課題。
一是建立公平的養(yǎng)老保障體系，就是要做到權利公平與標準公平。所謂權利公平，就是以公民為標準，人人享有養(yǎng)老保障的權利，這是憲法做出的規(guī)定；所謂標準公平，就是以勞動為標準，勞動收入者皆保險，低收入無收入者皆保障，實現(xiàn)人人享有適度的養(yǎng)老保障。這里的“度”取決于繳費水平的高低與繳費時間的長短，繳費水平高、繳費時間長者養(yǎng)老待遇高，否則待遇低。
二是建立可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，就是做到基金來源與待遇水平可持續(xù)。所謂基金來源可持續(xù)，就是經濟發(fā)展、個人收入與國家財力能夠持續(xù)滿足養(yǎng)老金待遇支付的需求，不至于基金來源中斷。所謂待遇水平可持續(xù)，就是養(yǎng)老金待遇水平能夠維系老年的基本生活，不至于基本生活中斷。根據(jù)以上分析，就近期與遠期的養(yǎng)老保險制度改革談幾點設想。
三是構建遠期的多支柱的養(yǎng)老保障體系。正確處理政府與市場、基本與補充、保險與保障、中央與地方的關系，建立“政府與市場分責、基本與補充結合、公平與效率并重”的多支柱的養(yǎng)老保障體系。
第一支柱是面向全體國民的基礎養(yǎng)老金制度，體現(xiàn)普惠與公平。借鑒城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的實踐經驗，建立包括職工在內的、基于政府補貼與個人繳費的、適度普惠的國民基礎養(yǎng)老金制度。該制度由政府提供專項補貼資金，覆蓋全體國民，體現(xiàn)普惠與公平。
第二支柱是面向職工及其他從業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險制度，體現(xiàn)公平與效率的結合。職工參加基本養(yǎng)老保險制度的同時，便即時參加了國民基礎養(yǎng)老金制度（把職工基本養(yǎng)老保險基金的一部分劃轉到國民基礎養(yǎng)老金賬戶）。完善現(xiàn)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的職工基本養(yǎng)老保險制度，政府給予稅收優(yōu)惠政策和承擔兜底責任，體現(xiàn)公平與效率。
第三支柱是面向多層次養(yǎng)老需求的各類補充養(yǎng)老保險制度（年金制度），體現(xiàn)效率。建立針對公共部門職工的職業(yè)年金制度、針對企業(yè)部門職工的企業(yè)年金制度和針對個體從業(yè)者的個人年金制度（包括農民個人年金），政府給予政策引導，體現(xiàn)效率。
第四支柱是面向低收入無收入老年居民的收入保障制度與高齡津貼制度，體現(xiàn)社會關愛與政府責任。建立政府專項資金支持的老年居民最低收入保障制度與高齡老人津貼制度，體現(xiàn)政府責任與社會保障宗旨。如圖1所示：
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