我國縣域面積占全國國土面積的92％，人口占全國的71％?？h域經(jīng)濟的發(fā)展，直接關(guān)系到近10億人的民生，是解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距的關(guān)鍵一級。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 2009年我國城鄉(xiāng)收入差距達到1978年以來的最大水平(城鎮(zhèn)人均收入為1.72萬元，農(nóng)村地區(qū)為5153元)，城鄉(xiāng)差距已成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題。上世紀(jì)50年代，日本的社會經(jīng)濟背景與我國當(dāng)前有諸多不同，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和資源條件上卻有許多相似之處，如人多地少、分散經(jīng)營規(guī)模小等。日本在工業(yè)化城市化的進程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的做法，對于認(rèn)識當(dāng)前我國城鄉(xiāng)和諧發(fā)展所面臨的矛盾，推動縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展，解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距具有重要的借鑒意義。
一、日本發(fā)展縣域經(jīng)濟解決城鄉(xiāng)差距的做法
1、重視農(nóng)業(yè)立法。在人多地少的國家，以農(nóng)為本，重視和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對于整個國家的長治久安，對于工業(yè)化、城市化的推進，是非常必要的。在工業(yè)化和城市化的進程中，日本政府充分發(fā)揮利用市場競爭的調(diào)節(jié)功能，高度重視農(nóng)業(yè)立法，為縣域經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供政策支持和法律保障。早在1950年，日本就制定了國土綜合開發(fā)方面的法律法規(guī)，作為地區(qū)發(fā)展的根本法。1967年出臺了“結(jié)構(gòu)政策基本方針”，1968年創(chuàng)設(shè)了綜合資金制度，1969年頒布了《農(nóng)振法》，1970年再次修改了《農(nóng)地法》和《農(nóng)協(xié)法》，設(shè)立了農(nóng)民養(yǎng)老金制度。為解決農(nóng)民就業(yè)問題，1971年的《農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進法》鼓勵城市工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)機會。 1984年修改了《農(nóng)振法》和《土地改良法》，加強了農(nóng)村地域環(huán)境建設(shè)。1987年的《村落地域建設(shè)法》，規(guī)范了農(nóng)村村落及周邊地域土地利用秩序，促進了村落建設(shè)。
2、推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。1952年制定的《農(nóng)地法》造成了日本的小農(nóng)經(jīng)營，嚴(yán)重限制了農(nóng)村居民的收入。為改變小規(guī)模經(jīng)營的弊端，日本于1961年制定了以擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動者收入和生活水準(zhǔn)的《農(nóng)業(yè)基本法》，使農(nóng)村居民收入與其他產(chǎn)業(yè)勞動者基本均衡。1962年和1970年先后兩次修改《農(nóng)地法》，廢除土地保有面積的上限，撤銷對地租的限制。1975年，政府制定了《關(guān)于農(nóng)業(yè)振興區(qū)域條件整備問題的法律》，允許農(nóng)民經(jīng)過集體協(xié)商，根據(jù)雙方達成的協(xié)議條件，自由簽訂或解除10年以內(nèi)的短期土地租賃合同。這就從制度層面上解決了以土地買賣和土地租賃為主要形式的土地流動問題，為土地規(guī)模經(jīng)營提供了前提條件。
3、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在縣域農(nóng)村的發(fā)展過程中，日本政府特別重視基礎(chǔ)設(shè)施的作用。運用財政支付大量投資于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)及設(shè)施整治、農(nóng)村生活環(huán)境的整治、農(nóng)村地區(qū)保護和管理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從人均行政投資額看，1970年前日本農(nóng)村地區(qū)始終低于城市，但1972年實現(xiàn)了返潮，此后兩者差距逐漸拉大，1998年農(nóng)村為48萬日元，城市僅為32萬日元，農(nóng)村是城市的1.5倍。縣域農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的改善，適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展潮流，改善了縣域投資環(huán)境，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)民的收入發(fā)揮了積極作用。
4、建立獨特的農(nóng)業(yè)金融體系。為支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，盡快消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距，日本建立了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展且具有獨特性的農(nóng)村金融體系，由政策性金融和合作性金融(農(nóng)協(xié)金融)構(gòu)成。政策性金融由中央農(nóng)林漁業(yè)金融公庫提供，為農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供長期低息貸款，用于農(nóng)民固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本農(nóng)村金融體系的特點是貸款期限長、且利息很低。如：政策性金融的最長貸款期限有33年，養(yǎng)殖業(yè)等也有15年的期限，一般貸款利息不超過商業(yè)貸款利息的一半，農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)無利息。這一政策促使貨幣流向了最需要發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村縣域，這一過程改變了財富的分配格局。
5、實施產(chǎn)業(yè)集群計劃。日本在注重農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，也在大力構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)集群。2002年，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省推出了“產(chǎn)業(yè)集群計劃”，也稱“地域再生和產(chǎn)業(yè)集群計劃”。此項計劃以世界市場為目標(biāo)，以縣域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略為背景，根據(jù)技術(shù)轉(zhuǎn)移鏈和縣域產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)集群。到目前為止，日本政府在全國選定了19個地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群。在各縣市政府的支持下，約有3800家企業(yè)和200多所大學(xué)參與建設(shè)。以產(chǎn)學(xué)官合作的方式，將人才、技術(shù)、信息等多種資源要素有效地組織起來，進行合理配置，全力支援技術(shù)開發(fā)、培育企業(yè)家和整備事業(yè)環(huán)境等，三位一體地推進縣域經(jīng)濟振興。各地區(qū)為產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)投入的財力，僅在2002年就達到442億日元。各地的產(chǎn)業(yè)集群計劃，雖然剛剛起步，但在降低信息流成本、物流成本、加快知識和信息流通、加強產(chǎn)學(xué)官合作、增加網(wǎng)絡(luò)化互動與合作等方面已初見成效。
6、推進城市化。在城市化進程中，出現(xiàn)了一些引人注目的新進展。其中，最為突出的是通過城市再開發(fā)，提高了城市競爭力。為縣域經(jīng)濟打造了更為廣闊的發(fā)展環(huán)境。2002年6月，《都市再生特別措施法》頒布實施。7月《都市再生緊急整備地域》被指定。一個新的都市再生計劃正式啟動。隨即在東京、大阪、名古屋、札幌等大中城市出現(xiàn)了空前的城市再開發(fā)熱潮。市區(qū)人口由減轉(zhuǎn)增，轉(zhuǎn)入人口超過轉(zhuǎn)出人口，“都心”人口從出超轉(zhuǎn)為入超。以東京為例，東京市區(qū)人口1967年為869萬人，1996年降至781萬人，2001年又恢復(fù)到797萬人。日本新的都市再生計劃，以民間主導(dǎo)的方式制定，改變了以往政府主導(dǎo)的城市發(fā)展計劃。以民間主導(dǎo)的城市開發(fā)計劃，經(jīng)濟性得到了重視，土地利用率得到了提高。形成計劃的時間，也由以往的20個月縮短為6個月。同時實施更加鼓勵民營企業(yè)從事開發(fā)的政策。如在被指定的地域內(nèi)，民營企業(yè)從事公共設(shè)施建設(shè)，其半數(shù)資金可獲無息貸款。為從事都市再開發(fā)而發(fā)行的公司債，可得到占總投資額30％的債務(wù)保證。
二、當(dāng)前制約我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要問題
長期以來，以城市經(jīng)濟為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展思想在我國居于支配地位，要素配置過度向大城市傾斜。雖然，近年來，我國政府在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的一攬子計劃中，突出了“三農(nóng)”這個重點，加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的投資力度，進一步推動公共財政向農(nóng)村傾斜，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，社會事業(yè)向農(nóng)村延伸。但目前，縣域經(jīng)濟發(fā)展仍面臨許多困境，給消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距帶來了困難。
1、產(chǎn)業(yè)支撐無力。縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)層次和效率較低，結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短，大多未擺脫傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式和經(jīng)營模式。整體上表現(xiàn)出“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、經(jīng)濟弱縣、財政窮縣”的基本特征。
2、財政缺口突出。在全國地方財政收入和支出中，縣域僅占22.8％和32.2％，多數(shù)縣財政處于入不敷出或處于“吃飯財政”狀態(tài)。據(jù)估計，全國赤字縣赤字總量占這些地方財政總量的近80％。2006年，全國村莊內(nèi)部道路、供水、排水、環(huán)衛(wèi)、綠化、公共活動場所人均建設(shè)投資僅70元左右，只相當(dāng)于城市的1/14，縣城的1/7。在教育領(lǐng)域，2006年，農(nóng)村15歲以上人口平均受教育程度僅為7.28年，比城鎮(zhèn)低2.4年，師資水平的差距也很大。在衛(wèi)生領(lǐng)域，占總?cè)丝诩s2/3的農(nóng)村人口所占有的公共衛(wèi)生資源不到全國的1/3。在公共文化領(lǐng)域，全國財政對農(nóng)村文化的投入僅占全國投入的28.2％。
3、規(guī)劃建設(shè)滯后。多數(shù)縣域缺乏縣域規(guī)劃的科學(xué)性和長遠性。2006年，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額中縣域僅占35.2％?？h域建設(shè)普遍缺水少電，信息等基礎(chǔ)設(shè)施不配套。目前，我國還有2.3億農(nóng)村人口飲水未達到安全標(biāo)準(zhǔn)，近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路，4萬個行政村不通瀝青路和水泥路，約1000萬農(nóng)村人口用不上電。
4、金融支持力度不夠。由于受區(qū)域經(jīng)濟資源的社會環(huán)境等諸多因素的影響，金融支持縣域經(jīng)濟的投資力度減弱。自上世紀(jì)90年代，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，許多農(nóng)村地區(qū)60％-70％的資金流向城市和工業(yè)區(qū)。2006年，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額占全國的35.3％，貸款余額只占20.64％，存貸差高達10482億元，大量農(nóng)村資金“非農(nóng)化”?？h域金融業(yè)務(wù)逐步萎縮、金融貸款的弱化使縣域經(jīng)濟發(fā)展失去了強大的資金動力。
5、人力資源外流嚴(yán)重。縣域在吸附人才方面處于“弱勢”地位，是人才流動的“末梢”。大多大中專畢業(yè)生通常把城市地區(qū)、發(fā)達地區(qū)作為擇業(yè)的選擇目標(biāo)，返回縣域發(fā)展的寥寥無幾。另外，多種原因還造成一些年富力強的中、高級人才流向外地尋求發(fā)展機會。
三、日本發(fā)展縣域經(jīng)濟解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距的啟示
從日本的發(fā)展經(jīng)驗來看，在人均GDP幾百美元到幾千美元這個發(fā)展階段，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，城鄉(xiāng)居民收入差距是可以縮小的，城鄉(xiāng)發(fā)展差距也是可以消除的。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，立足國情，借鑒日本發(fā)展經(jīng)驗，不斷完善強化富農(nóng)強農(nóng)政策，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進縣域大發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展。
1、堅持因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。要立足國情，堅持從實際出發(fā)，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。一要搞好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。把農(nóng)業(yè)資源比較優(yōu)勢，與資本、技術(shù)、資源、市場有效組合形成的競爭優(yōu)勢有機結(jié)合起來，結(jié)合宏觀市場需求，進行科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。二是合理布局龍頭企業(yè)。重視培育壯大骨干企業(yè)和名牌產(chǎn)品，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)的整體效益，不斷增強縣域經(jīng)濟的競爭力。三是大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，主要是突出特色和比較優(yōu)勢，通過規(guī)模經(jīng)營和先進的加工工藝以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值的增值。三是形成產(chǎn)業(yè)集聚。要重視民間資本、降低投資門檻、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，選擇農(nóng)業(yè)服務(wù)牽引型、工業(yè)催生型、城市輻射型、旅游開發(fā)型、礦產(chǎn)資源型、農(nóng)產(chǎn)品加工型等不同縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，通過專業(yè)化、規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
2、推進體制創(chuàng)新，增強財政能力。積極推進簡政放權(quán)和“擴權(quán)強縣”，將縣域作為中央財政轉(zhuǎn)移支付的基本單元。一是調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)三級財政支出結(jié)構(gòu)，改進財政管理方式，繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支出比重，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域。二是全面落實農(nóng)業(yè)稅全免、糧食直補和農(nóng)機購置補貼政策，初步建立起農(nóng)村公共財政體制框架。三是加大市級財政對困難區(qū)(市)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，適度降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的增值稅率，或?qū)嵭性鲋刀惒糠址颠€，減輕農(nóng)村物流業(yè)的營業(yè)稅稅賦，提高礦產(chǎn)資源補償費，調(diào)減中央分成比例，分類處置縣域債務(wù)問題。
3、改革金融體系，擴大資金來源。國家明確國有商業(yè)銀行各分支機構(gòu)在城鄉(xiāng)的存貸資金比例，對農(nóng)信社的政策性貸款提供風(fēng)險補貼。一是大力推進農(nóng)村金融的創(chuàng)新，出臺刺激金融機構(gòu)支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策，強化各類金融機構(gòu)在縣域經(jīng)濟中的作用，為縣域經(jīng)濟加快發(fā)展提供必要、穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持。二是充分發(fā)揮農(nóng)信社和農(nóng)發(fā)行農(nóng)村地區(qū)金融體系主力軍作用，進一步發(fā)揮郵政儲蓄銀行的支農(nóng)生力軍作用，積極發(fā)揮其他金融機構(gòu)的職能作用。三是積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、互助性小額貸款公司和合作型擔(dān)保機構(gòu)。四是積極創(chuàng)新信貸擔(dān)保體系、抵押形式，不斷推出適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融產(chǎn)品。五是積極探索建立農(nóng)業(yè)保險體系，加強與地方政府及村民組織合作，簡化理賠過程，擴大參保農(nóng)戶范圍。
4、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，統(tǒng)籌縣城發(fā)展。加強對縣域的統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好城鎮(zhèn)建設(shè)，制定相應(yīng)的縣域經(jīng)濟發(fā)展指導(dǎo)意見和扶持政策，集中力量建成一批工業(yè)帶動、資源開發(fā)、商貿(mào)流通、旅游度假等特色突出、各具優(yōu)勢、設(shè)施良好、功能完備、環(huán)境優(yōu)美的小城鎮(zhèn)群體，構(gòu)筑以縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為重點的新型城鎮(zhèn)體系。抓好縣域基礎(chǔ)設(shè)施，特別是交通運輸建設(shè)，農(nóng)村電網(wǎng)改造，飲用水的管道輸送。加強與高校及職業(yè)院校等的密切合作，多種形式，搞好農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和城鄉(xiāng)共享的勞動資源信息平臺。城市戶籍應(yīng)向有勞動技能、穩(wěn)定職業(yè)和收入來源的農(nóng)民開放，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。營造良好的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引外出務(wù)工經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，放手發(fā)展民營經(jīng)濟，培育壯大市場主體，扎實推進全民創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，不斷增強縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力。
(作者單位：山東理工大學(xué)法學(xué)院)
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