黨的十八大以來，對各類“四風(fēng)”問題動真碰硬、嚴(yán)肅處理，取得了顯著成效，公款旅游問題得到有效遏制，但借公務(wù)之機(jī)旅游等隱形變異問題仍一定程度存在，呈現(xiàn)出一定的頑固性。實(shí)踐中，對于部分改變公務(wù)行程借機(jī)旅游的行為能否認(rèn)定為違紀(jì)行為仍存在較大爭議，本案例從是否改變公務(wù)行程、是否具有旅游性質(zhì)、是否增加公務(wù)成本等三個(gè)方面進(jìn)行辨析，加強(qiáng)對此類行為的理解。
宋某某，男，A省B市C區(qū)政府咨詢委員會原副主任。2017年10月，經(jīng)區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，由宋某某帶隊(duì)，一行4人赴四川省考察政府融資平臺建設(shè)。原計(jì)劃從10月30日至11月3日，途經(jīng)成都市、新津縣、眉山市彭山區(qū)3地，再從成都返回。10月31日上午在新津縣考察完后，宋某某未按原定計(jì)劃執(zhí)行考察任務(wù)，決定跳過彭山區(qū)前往樂山市考察舊城改造、阿壩州理縣考察羌寨特色小鎮(zhèn)。10月31日下午在樂山市考察完后，宋某某赴峨眉山市入住景區(qū)酒店；11月1日從峨眉山市赴理縣；11月2日上午在理縣米亞羅鎮(zhèn)考察，下午返回成都時(shí)，中途停留入住都江堰市區(qū)酒店并在周邊游玩；11月3日繼續(xù)在都江堰市區(qū)游玩，下午前往成都市區(qū)考察停車場項(xiàng)目；11月4日返回C區(qū)。宋某某等人據(jù)實(shí)報(bào)銷了住宿、差旅等費(fèi)用，未報(bào)銷景區(qū)門票等游玩費(fèi)用。最終，宋某某受到黨紀(jì)處分，其他責(zé)任人受到相應(yīng)處理，相關(guān)費(fèi)用責(zé)令退賠。
本案例中，對宋某某的行為是否屬于《條例》規(guī)定的“改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游”的違紀(jì)行為，存在兩種意見。
第一種意見認(rèn)為，宋某某雖然改變公務(wù)行程，但是未超標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷住宿、差旅費(fèi)，也未用公款報(bào)銷景區(qū)門票等旅游費(fèi)用，不宜認(rèn)定為違紀(jì)。
第二種意見認(rèn)為，宋某某在公務(wù)考察期間，擅自改變公務(wù)行程，看似順道、實(shí)際花費(fèi)大量工作時(shí)間繞道、借道景區(qū)游玩，浪費(fèi)了國家資財(cái)，影響了正常公務(wù)活動，應(yīng)認(rèn)定為違紀(jì)。
經(jīng)研究，我們同意第二種意見，宋某某的行為屬于改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游，違反了中央八項(xiàng)規(guī)定精神。對該案的定性處理，主要從三個(gè)方面來考量：
（一）是否改變公務(wù)行程
作為公職人員，出差考察是公務(wù)需要，不能隨意更改行程、從事與考察公務(wù)無關(guān)的事情。是否構(gòu)成借公務(wù)差旅之機(jī)旅游，首先要看是否對公務(wù)行程有實(shí)質(zhì)改變，是否影響了既定的工作任務(wù)。
本案例中，原定考察線路是成都、新津、彭山3地，宋某某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自決定取消彭山行程，改赴樂山市、阿壩州理縣，原定考察任務(wù)是政府融資平臺建設(shè)，中途擅自更改為舊城改造、羌寨小鎮(zhèn)和停車場項(xiàng)目，原定5天行程，實(shí)際超出1天，明顯改變了原批準(zhǔn)的公務(wù)行程和工作任務(wù)。
（二）是否具有旅游性質(zhì)
本案例中，可以從以下幾個(gè)方面來分析：從時(shí)間上看，宋某某等人10月31日中午在樂山市考察完后，下午1時(shí)未取近道北上理縣，而是向西繞道，前往峨眉山市景區(qū)酒店入住，在此半天都為休息游覽；11月2日從理縣返回成都中途又入住都江堰市游覽，直到第二天下午3時(shí)才退房趕到成都匆匆完成所謂的停車場考察項(xiàng)目。原本應(yīng)該緊湊合理的公務(wù)行程時(shí)間大量用在了“順道”休閑游玩。
從工作上看，除10月31日上午的新津縣考察有介紹、有座談外，其他所謂的考察都是徒有其名，與既定的政府融資平臺建設(shè)的考察目標(biāo)無關(guān)。
從地點(diǎn)上看，中途增加的峨眉山市、都江堰市2個(gè)地方是國內(nèi)久負(fù)盛名的旅游城市，理縣的米亞羅鎮(zhèn)1995年就被評為省級名勝風(fēng)景區(qū)。盡管沒有用公款報(bào)銷景區(qū)門票費(fèi)用，但不能掩蓋到這些地方觀光游玩的本質(zhì)。
（三）是否增加公務(wù)成本
為進(jìn)一步明晰宋某某借公務(wù)差旅之機(jī)旅游的性質(zhì)，還可以結(jié)合有無增加公務(wù)成本來分析。從路線和距離來看，原定考察線路均在成都周邊，路程不到100公里，改變后的路線單程距離就達(dá)566公里，往返距離近1000公里。中途繞道停留、休閑游玩等行為極大增加了交通成本、時(shí)間成本，該費(fèi)用最后仍由公款買單，增加了公務(wù)成本。
需要指出的是，正常公務(wù)差旅行程期間，利用非工作時(shí)間，如沒有工作安排的晚上，在駐地適當(dāng)走走看看并不違反規(guī)定，其前提是不得影響正常公務(wù)活動，不得改變行程、延長出差時(shí)間、增加公務(wù)差旅成本、報(bào)銷相關(guān)費(fèi)用，也不得故意打正常公務(wù)行程的“擦邊球”。
本案例中，宋某某雖未超標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷費(fèi)用，也未用公款報(bào)銷景區(qū)門票等旅游費(fèi)用，但其擅自更改考察行程、借機(jī)旅游，違反差旅管理制度規(guī)定，擠占正常履行公務(wù)時(shí)間，影響了公務(wù)活動的質(zhì)量和效率。對此類“四風(fēng)”問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，抓早抓小、防微杜漸，并在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中體現(xiàn)“越往后越嚴(yán)”的要求，持續(xù)加固中央八項(xiàng)規(guī)定精神堤壩，堅(jiān)持不懈糾治“四風(fēng)”頑瘴痼疾。
※※本文摘自中國方正出版社2023年2月出版的《論紀(jì)說法2022》一書，轉(zhuǎn)載請注明出處。
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職務(wù)違法和職務(wù)犯罪
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49.如何準(zhǔn)確認(rèn)定瀆職類犯罪因果關(guān)系
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