我國(guó)土地使用權(quán)租賃制度的發(fā)展
1988 年前，我國(guó)《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1988年《憲法修正案》，將上述條款修改為 “任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為土地租賃制的實(shí)行解開(kāi)了禁錮。同年，根據(jù)《憲法修正案》，又對(duì)《土地管理法》相應(yīng)修改，將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，并明確規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。1998年《土地管理法實(shí)施條例》第29條規(guī)定：“國(guó)有土地有償使用的方式包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃和國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股”，從而正式將土地租賃確定為國(guó)有土地使用權(quán)取得方式之一。
1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”1992年《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第9條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租，是指土地使用者將土地使用權(quán)單獨(dú)或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的行為?！?br> 1999年8月1日，國(guó)土資源部發(fā)布《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)有土地租賃問(wèn)題作了較為全面的規(guī)定，其規(guī)定：“國(guó)有土地租賃是指國(guó)家將國(guó)有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級(jí)以上人民政府土地主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。”該《意見(jiàn)》第六條同時(shí)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)租賃做出規(guī)定：“ 國(guó)有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。
國(guó)有土地使用權(quán)出租
國(guó)有土地使用權(quán)出租屬于二級(jí)市場(chǎng)交易行為，按照土地使用權(quán)初始取得方式分類，其主要包括以下幾種：以土地租賃方式取得之土地使用權(quán)的出租(下稱租賃土地使用權(quán)的出租)、以出讓方式取得之土地使用權(quán)的出租(下稱出讓土地使用權(quán)的出租)、以劃撥方式取得之土地使用權(quán)的出租(下稱劃撥土地使用權(quán)的出租)。下面主要對(duì)上述以各種方式取得之土地使用權(quán)出租的限制條件進(jìn)行分析。
首先對(duì)比談一下租賃土地使用權(quán)的出租和出讓土地使用權(quán)的出租?！兑?guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》第六條對(duì)租賃土地使用權(quán)的出租作了相關(guān)規(guī)定：“國(guó)有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押?！比缜八?，該條款將以租賃方式取得之土地使用權(quán)的出租稱為承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，嚴(yán)格講是不對(duì)的，因?yàn)楸敬纬鲎馐菍?duì)以土地租賃方式初始取得土地使用權(quán)的第一次出租?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條則對(duì)出讓土地使用權(quán)的出租作了有關(guān)規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租?！?br> 上述法律政策對(duì)租賃土地使用權(quán)的出租和出讓土地使用權(quán)的出租，皆規(guī)定了以下同樣的限制條件：必須按出讓合同或租賃合同完成開(kāi)發(fā)投資。不過(guò)，租賃土地使用權(quán)的出租在滿足支付土地租金和完成開(kāi)發(fā)建設(shè)的條件之后，還必須經(jīng)土地行政主管部門同意或合乎租賃合同約定(指在土地租賃合同中約定允許出租或禁止出租或出租須經(jīng)出租人同意)，而關(guān)于出讓土地使用權(quán)的出租并無(wú)類似的明文規(guī)定。本人認(rèn)為，上述租賃土地使用權(quán)出租須經(jīng)土地行政主管部門之“同意”，應(yīng)理解為對(duì)是否已經(jīng)支付土地租金和完成開(kāi)發(fā)建設(shè)條件的審查和監(jiān)督，除此之外，土地行政主管部門不應(yīng)以任何理由做出不同意出租的決定，否則將出現(xiàn)權(quán)利濫用等人為因素而阻礙租賃交易市場(chǎng)的發(fā)展。
從國(guó)家有關(guān)規(guī)定看，我國(guó)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出租的限制條件與國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條件是一致的，即必須按出讓合同或租賃合同完成開(kāi)發(fā)投資。實(shí)際上，在土地使用權(quán)出租中，“承租人不是對(duì)出租人現(xiàn)有的租賃物加以占有和使用，而需要繼續(xù)投資完成土地的開(kāi)發(fā)、利用。而一般的財(cái)產(chǎn)租賃，承租人不必投資對(duì)租賃物加以改造”(趙紅梅《論土地使用權(quán)租賃》)，在土地使用權(quán)出租中，并不發(fā)生土地使用權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移，出租人作為土地使用權(quán)權(quán)屬登記人，仍應(yīng)負(fù)擔(dān)交納原相應(yīng)土地稅費(fèi)的義務(wù)，而且承租人取得承租權(quán)后必須受原出讓合同、租賃合同中對(duì)土地開(kāi)發(fā)、用途等方面的限制，上述因素都將大大減少土地使用權(quán)出租的投機(jī)性。因此，個(gè)人認(rèn)為，不宜將土地使用權(quán)的出租等同于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而給予過(guò)多限制，比如《河北省國(guó)有土地租賃辦法》僅對(duì)轉(zhuǎn)讓租賃土地使用權(quán)規(guī)定了限制條件，但對(duì)轉(zhuǎn)租未設(shè)置限制條件。此外，可以嘗試將招標(biāo)拍賣掛牌制度引入土地使用權(quán)出租市場(chǎng)。
下面看一下劃撥土地使用權(quán)的出租。1992年國(guó)家土地管理局《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)?！?nbsp;第九條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租，是指土地使用者將土地使用權(quán)單獨(dú)或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的行為。原擁有土地使用權(quán)的一方稱為出租人，承租土地使用權(quán)的一方稱為承租人”。第六條規(guī)定：“ 符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：
(一)土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人;
(二)領(lǐng)有國(guó)有土地使用證;
(三)具有合法的地上建筑物、其他附著物產(chǎn)權(quán)證明;
(四)依照《條例》和本辦法規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府交付土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金?！?br> 單從該《辦法》第九條規(guī)定看，似乎允許劃撥土地使用權(quán)單獨(dú)出租，但根據(jù)《辦法》第五條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)必須經(jīng)土管部門批準(zhǔn)且辦理出讓手續(xù)后才能出租，若如此，在辦理完出讓手續(xù)后實(shí)際上就變成出讓土地使用權(quán)的出租了，相應(yīng)的應(yīng)受關(guān)于出讓土地使用權(quán)出租的法律規(guī)定的約束，也就談不上劃撥土地使用權(quán)的出租了，因此，個(gè)人認(rèn)為，嚴(yán)格意義上講，國(guó)家是不允許劃撥土地使用權(quán)的單獨(dú)出租的。
不過(guò)，對(duì)于劃撥土地使用權(quán)隨同建筑物一起出租的，法律是允許的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第五十五條規(guī)定，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國(guó)有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國(guó)家。
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