近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模正在穩(wěn)步擴大。據(jù)有關(guān)方面披露，目前農(nóng)村耕地總體流轉(zhuǎn)率已經(jīng)超過15%，江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份在50%以上；還有少數(shù)地方比例更高，有的縣市接近百分之百。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)地制度改革步伐的加快，失地農(nóng)民不斷增加，成為客觀事實。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，還存在哪些突出問題？應(yīng)該如何解決？中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、農(nóng)村宏觀經(jīng)濟室主任黨國英給出了自己的看法，以下為文字實錄。
盡管有些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到的補償也比較高，但有關(guān)調(diào)查顯示，46％的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會矛盾。
從當前土地流轉(zhuǎn)實踐看，存在一些值得關(guān)注的問題。
一是國家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行體制，中國不存在土地的永久使用權(quán)，更談不上使用權(quán)買賣，這導(dǎo)致專業(yè)農(nóng)戶的大量土地是租用而來，造成租地或變相租地是土地流轉(zhuǎn)的基本形式，給土地的實際耕作者的長期投資帶來困難。
二是產(chǎn)權(quán)明晰程度低，增大了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，影響土地流轉(zhuǎn)效益。農(nóng)戶土地承包權(quán)越不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)越困難。例如，雖然法律有農(nóng)村土地承包的具體要求，其中涉及到承包期限的規(guī)定，但實際上有的地方并未搞土地承包，還有的地方搞了承包又重新收回到集體，造成了土地承包關(guān)系調(diào)整的不確定性。在這種背景下，土地流轉(zhuǎn)的當事人尤其是買方，承擔了不少風險。
三是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營往往具有多重目標，導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模不盡合理。有的城市資本到農(nóng)村圈地是為了土地投機，或為了套取政府補貼，還有的是為了從事產(chǎn)品生產(chǎn)、加工而建立本系統(tǒng)的“食品基地”，所有這些目標，都可能背離土地經(jīng)營“適度規(guī)?！钡囊?。據(jù)調(diào)查，一些動輒經(jīng)營上萬畝土地的投資人，其經(jīng)營效益并不比家庭農(nóng)場效益好。據(jù)粗略測算，在我國糧食主產(chǎn)區(qū)，如果農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模達到150畝左右，其人均純收入就可與城市水平看齊或更高。其他農(nóng)作物的生產(chǎn)也會有一個適度規(guī)模，能夠保證農(nóng)戶的收入可與城市水平比肩。地方政府在確立“適度規(guī)?！睍r應(yīng)以這個標準為基礎(chǔ)。在城市化水平不斷提高的背景下，我國農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營“適度”標準還會不斷提高，從而要求更大幅度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入健康軌道，需要做好以下一些工作。
從政府方面來說，需要落實好中央關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的改革意見。在宏觀管理方面，要優(yōu)化土地用途管理政策，建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度，向農(nóng)業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉(zhuǎn)中的投機行為。在微觀方面，要在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，最終允許土地承包權(quán)或使用權(quán)買賣。落實這項改革意見時要明確告訴農(nóng)民今后再不調(diào)整土地，并要按照農(nóng)民的意見決定是否要做“最后一次調(diào)整土地”。這項改革將提高農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)強度，有利于延長土地租期，調(diào)動農(nóng)業(yè)大戶的投資積極性。從調(diào)查看，做好此項工作并不容易，中央政府應(yīng)細致研究政策，扎實安排部署。
同時，可要求地方政府確立土地經(jīng)營的最大規(guī)模，避免規(guī)模過大。據(jù)調(diào)查，規(guī)模過大時一般會發(fā)生“二次承包”，容易引起糾紛。還要盡可能鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間自主達成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，避免政府直接干預(yù)。已經(jīng)通過“返租倒包”途徑實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的地方，應(yīng)注意在土地整理中與原土地承包者達成補充協(xié)議，明晰相關(guān)權(quán)利。應(yīng)規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社在規(guī)?；?jīng)營中的行為，更好地發(fā)揮合作社推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用。在全部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟環(huán)節(jié)中，直接田間作業(yè)的環(huán)節(jié)應(yīng)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，不支持合作社進入直接田間作業(yè)環(huán)節(jié)，更不支持合作社圈占大量土地搞田間雇工經(jīng)營或“二次發(fā)包”土地。合作社業(yè)務(wù)應(yīng)集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域及田間生產(chǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。
?。ü饷骶W(wǎng)記者 王錦寶采訪）
