新農村建設中的農田水利建設問題研究
——以農業(yè)大省湖南為例
楚國良 (湘潭市委黨校 411100)
內容提要：水利是農業(yè)的命脈，農村水利是農業(yè)和農村經濟發(fā)展的基礎設施，在改善農業(yè)生產條件、保障農業(yè)和農村經濟持續(xù)穩(wěn)定增長，提高農民生活水平、保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境等方面具有不可替代的重要地位和作用。加強農村水利基礎設施建設，直接關系到水資源的可持續(xù)利用、糧食生產的安全、農業(yè)乃至整個國民經濟和社會可持續(xù)發(fā)展。農村小型水利設施建設是農村社會穩(wěn)定的重要基礎，是現(xiàn)代農業(yè)建設的重要抓手，是農業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要保障，是防災減災的重要措施。農村小型水利是農民改善農業(yè)生產、生活和農業(yè)生態(tài)環(huán)境條件的基礎設施，是促進農業(yè)增產、農民增收的物質保障條件。因此，農村水利屬于公共產品的范疇，是國家與政府的公共財政資金支持農業(yè)發(fā)展的重要領域。
2011年中央1號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》，對新形勢下水利改革發(fā)展進行了全面部署，加強農村水利基礎設施建設則是重中之重。本文介紹了湖南農田水利基礎設施的現(xiàn)狀，分析了湖南農田水利基礎設施存在的問題，并在此基礎上提出了解決這些問題的建議和意見。
【關鍵詞】 農田水利 基礎設施 建設 投資 管理
一、農田水利在新農村建設中的位置
新農村建設提出的五大目標中，“生產發(fā)展”、“生活寬裕”、“村容整潔”、“管理民主”、“鄉(xiāng)風文明”等都與農田水利基本建設密切相關。我國是一個農業(yè)大國，人多地少，水資源嚴重貧乏，農田水利一直是廣大農民群眾最關注、最迫切需要解決的重大問題之一。這些都決定了農田水利基本建設在新農村建設中舉足輕重的特殊位置。
（一）農田水利是農業(yè)“生產發(fā)展”的根本保證。
農業(yè)作為農村的基礎產業(yè)，新農村建設“生產發(fā)展”目標首先指的就是農業(yè)生產的發(fā)展，而農業(yè)生產發(fā)展的快慢，又在很大程度上取決于農田水利建設的發(fā)展程度。據(jù)《2007中國統(tǒng)計年鑒》資料顯示，目前我國農村13004萬公頃的總耕地面積中僅有42.3%的耕地為有效灌溉面積，絕大多數(shù)農田仍豐收靠天。“水是農業(yè)的命脈”。沒有“水”的農業(yè)，就是沒有“命脈”的農業(yè)，是病態(tài)的、沒有前途的農業(yè)。筆者曾在許多農村作過調查，目前存在的一個普遍現(xiàn)象就是，凡是貧窮落后的農村，都無一例外嚴重缺乏農田水利基礎設施；凡是農業(yè)生產發(fā)展較快的農村，都在很大程度上得益于優(yōu)越的農田水利基礎設施。事實證明，農業(yè)生產要發(fā)展，農民要增收，就必須首先解決好農田水利基本建設問題。否則，我們黨和政府解決“三農”問題的所有努力都將會事倍功半。
（二）農田水利是農民“生活寬?！钡膹娏ΡＵ?。
近年來，隨著“民工潮”的涌入城市，不少農村居民收入有了較大幅度的增加，但對于絕大多數(shù)農民來說，從土地上取得的收入仍是他們的“半壁江山”，甚至“整壁江山”。況且，目前我國農民工工資普遍較低，通過打工來提高農民“生活寬?！钡某潭犬吘怪皇侵匾緩街?。絕大多數(shù)農民養(yǎng)老、就醫(yī)、婚喪嫁娶、供子女上學，特別是糧食、蔬菜、水果等方面的需求，很大程度上還是依靠對土地的投入來維持。假如農田水利建設搞不好，一旦遭遇旱災，農作物大幅度減產，甚至絕收，數(shù)億農民“生活寬?！钡脑竿銜癁榕萦?。為此，在我國廣大農村，尤其是中西部干旱缺水的農村，農田水利在保障農民“生活寬?！狈矫婢哂袠O其重要的位置。
（三）農田水利是農村“村容整潔”的重大基石。
農田水利是農村生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。農田水利所利用的水源，不僅有一個“量”的問題，更有一個“質”的問題。隨著我國不少地方工業(yè)下鄉(xiāng)、農藥化肥的超量使用、礦產資源冶煉劇毒藥物侵害等多重因素影響，無數(shù)鄉(xiāng)村原本清澈的河流變成了一條條污水河，臭水河，甚至毒水河，同時對沿岸村莊的地下水資源也造成了嚴重污染。筆者曾到過許多農村，那些被嚴重污染的河流、小溪，不僅使大片莊稼有水不能澆，而且使兩岸草木枯死，生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。而農田水利解決好水源“質”的問題之后，不僅能有效提高農業(yè)綜合生產能力，而且能使農村生態(tài)環(huán)境得以優(yōu)化，使村容村貌更加靚麗整潔。
（四）農田水利是新農村“管理民主”的有效載體。
農田水利是一個復雜的系統(tǒng)工程。農田水利涉及千家萬戶，要使其在新農村建設中最大限度地發(fā)揮作用，就不僅要搞好農田水利基礎設施建設，同樣要搞好其管理與組織方面的工作。任何一個環(huán)節(jié)缺乏“民主管理”的意識，都很難把好事辦好。在農田水利建設過程中，通過充分尊重農民的市場主體地位及其創(chuàng)造性，對農民有能力辦成的水利工程實行“民辦公助”，放手讓農民自己去做；對需要政府組織、農民參與的水利工程，通過民主協(xié)商，征得農民同意，變農民被動的“要我干”為主動的“我要干”，逐步實現(xiàn)農田水利基本建設主要由各級政府決策和組織、農民被動參與向政府扶持引導、農民自主決策和民主管理的重要轉變，從而有效推動新農村建設“民主管理”的進程。
（五）農田水利是打造“鄉(xiāng)風文明”的重要平臺。
農田水利直接為“三農”服務，對倡導農村新風尚具有很大影響。隨著水資源嚴重短缺的矛盾日益尖銳，一些地方群眾為爭水源而發(fā)生磨擦、甚至械斗的現(xiàn)象時有發(fā)生。只要我們在農田水利建設與灌溉過程中正確處理村與村之間、村與組之間、村民與村民之間的責權利關系，就不僅可以讓農田水利建設更好地為農業(yè)生產發(fā)展服務，為農民增收服務，還可以通過興辦農田水利為倡導農村新風尚、構建“鄉(xiāng)風文明”提供一個重要的操作平臺。
二、湖南農村水利基礎設施建設發(fā)展現(xiàn)狀
（一）基本情況
湖南位于長江中游，屬亞熱帶季風氣候，四季分明，光熱充足，降水豐沛，雨熱同期，氣候條件比較優(yōu)越。全省土地總面積 211 913 km2， 共有耕地面積379.07 萬 hm2，是我國的一個農業(yè)大省，也是一個水利大省。農田水利基本建設對抵御農田干旱與洪澇災害、保障糧食持續(xù)增產起著關鍵性的作用。
湖南省水資源總量2 082.8 億 m3，人平占有量高于全國水平。全省水資源蘊藏量1 500 萬 kW，目前開發(fā)利用10%左右。由于地形、氣候等因素的影響，歷年水旱災害頻繁。湖區(qū)洪澇災害則多出現(xiàn)在6～8 月，山丘區(qū)的山洪災害以夏季為多。在農作物耗水多的農業(yè)灌溉季節(jié)，往往又因降水少而造成干旱。 經過 50年的水利建設， 抗御水旱災害的能力有了明顯的提高。全省現(xiàn)有“蓄引提”總水量 322.61 億 m3，總有效灌溉面積267萬 hm2，占耕地面積的82%；有機械排灌設施76.72 萬臺 ，398.3 萬 kW；電力排灌設施27.89 萬臺，173.65 萬 kW，全省機電排灌面積 126.0萬hm2，占耕地面積38%。 全省有水庫 13 321 座，總庫容量295.28 億 m3，有效灌溉面積165.6萬 hm2，占全省總有效灌溉面積的62%。 其中大型水庫 16 座，有效灌面30.1 萬 hm2；中型水庫 232 座， 有效灌面53.9 萬 hm2；小型水庫 13 073 座，有效灌面 81.58 萬hm2。
（二）主要成就
在湖南最讓人揪心的是洪澇旱災。它幾乎填滿史冊。
新中國成立后，飽經水旱災害之苦的三湘兒女，以改天換地的堅定信心和必勝勇氣，開展氣壯山河的水利建設， 從此翻開了湖南治水嶄新的一頁。
湖南人以敢為人先的精神，在水利建設上開始了偉大的實踐！
敢為人先的湖南人，在中國治水史上創(chuàng)造著一個個無愧于時代的輝煌： 洞庭湖綜合治理成效顯著、水庫建成數(shù)穩(wěn)居全國第一……
無疑，位于湘中的韶山灌區(qū)工程更是湖南治水史乃至中國治水史上的一座豐碑！她灌溉著湘潭、 長沙、 婁底 3 個地市的韶山、寧鄉(xiāng)、湘潭、湘鄉(xiāng)、雙峰、岳麓和雨湖 7 個縣（市、區(qū)）約 2500 平方公里范圍內的 100 萬畝農田，兼具工業(yè)供水、發(fā)電、航運、防洪排澇、養(yǎng)殖等綜合利用功能， 是湖南省最大的引水灌溉工程。
她是湘中大地的血脈，全長 240 公里的主、南、北干渠如動脈、靜脈，穿山越嶺，一路滔滔；而總長 2760 公里的支渠則如毛細血管，在無垠的田野上蜿蜒游走，滋潤著 100 多萬畝農田，溫暖著數(shù)百萬人的心靈……
1、工程建設概況
韶山灌區(qū)工程是湖南丘陵地區(qū)第一個大型引水灌溉工程。1958 ～1960 年在漣水中游建設了水府廟大集。韶山灌區(qū)于 1965 年 7 月 1 日正式開工，首先是在水庫下面18 km的湘鄉(xiāng)洋潭修建引水壩，從漣水右岸開挖一條總干渠，引進44. 5 m3/ s流量，在湘鄉(xiāng)蒿子坪分為南北兩大干渠，南干渠沿漣水南岸到湘潭梅林橋; 北干渠跨過漣水，在湘鄉(xiāng)的蘆塘寺分為左右干渠，左干渠流經韶山、花明樓入靳江，右干渠經湘潭市北郊入湘江。灌區(qū)范圍有湘鄉(xiāng)、湘潭、雨湖、寧鄉(xiāng)、長沙、湘潭市郊和雙岑縣庫區(qū)等 7 個縣市。整個工程除了發(fā)電防洪以外，可以灌溉農田 100 萬畝以上 ( 其中總干渠和北干渠灌 70 萬畝，南干渠灌 30 萬畝) ，可以通航 10 ～20 t的木船，還可以在撤洪防澇、開發(fā)丘陵、發(fā)展水產、補給工業(yè)用水等方面綜合發(fā)揮效益。
2、灌區(qū)初始階段效益
歷經 10 余 年 灌 區(qū) 配 套 建 設，灌 區(qū) 控 制 范 圍 已 達2 500 km2，人口 160 萬。1976 年起灌溉面積已達到設計效益100 萬畝以上( 即6. 67 萬 hm2) ，未建灌區(qū)前，灌區(qū)范圍糧食單產為3 600 kg/hm2( 240 kg/畝) ，從 1973 年起，單產達到7500 kg / hm2( 500 kg/畝) ，增產 2 倍多。與此同時，林牧、副漁也都有較大發(fā)展，棉花增長 2. 5 倍，油菜增長 4. 2 倍，茶葉增長8 倍，水果增長21 倍，生豬和水產增增長2 倍以上，全灌區(qū)8. 8 萬 hm2山地，已有6. 67 萬 hm2造材綠化; 在綜合利用方面，發(fā)電、航運、供給工業(yè)和城鎮(zhèn)用水等方面都發(fā)揮了較大效益，壯大了集體經濟，改善了人民生活，對國家的貢獻逐年增加。
3、“兩改一提高”效益情況綜述
1998 年以來，灌區(qū)列入了全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目計劃，1998 ～2005 年度韶山灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造 2 項目總計劃投資9 300. 5萬元，其中中央投資4 500萬元，地方配套4 800. 5萬元; 已完成子項目 224 個，其中干渠防滲襯砌29. 24 km; 支渠防滲襯砌60. 72 km; 改造建筑物 48 座; 除險加固 70 處。通過實施灌區(qū)體制改革和續(xù)建配套與節(jié)水改造，8 a來，受益范圍農業(yè)綜合生產能力提高 48%，糧食總產提高 6%，農業(yè)總產值產長 118%，投入產出比達到 1∶ 39。與非受益區(qū)相比，灌溉成本灌溉區(qū)是非灌溉區(qū)的 30% ～ 20%，保證率是非灌區(qū)的1 倍。
——農業(yè)灌溉效益
1) 改善灌溉條件，增加糧食效益。項目實施后，恢復灌溉面積1 萬 hm2，改善灌溉面積1. 4 萬 hm2; 雙季稻種植面積比例由95%提高到99. 2%，優(yōu)質稻面積由2. 37 萬hm2增加到3. 44 萬 hm2，糧 食 平 均單 產 由 7 600 kg/hm2提高 到8 265 kg/ hm2，直接經濟效益 1 億余元。
2) 提高灌溉能力，確?？购禑o憂。改造后，灌區(qū)內灌溉保證率平均提高了 12%，灌溉保證率達到 80%。如2003 年，湘中地區(qū)遭遇30 a一遇的特大干旱，在湘潭市的非韶山灌區(qū)灌溉范圍內，92% 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度受災，旱災涉及耕地面積5. 77 萬 hm2，占耕地面積的 47. 8%，有12. 04 萬人和 10. 96萬頭牲畜飲水困難，旱災直接經濟損失達 1 億多元; 而在韶山灌區(qū)灌溉范圍內，百萬畝農田用水無憂，大旱之年喜獲豐收，還兩次向長沙市的望城縣送水共200 萬 m3，擴大灌溉面積1 333hm2; 當?shù)厝罕娚钣懈锌卣f: “丘丘稻田郁蔥蔥，到處聽到流水聲，大旱之年不見旱，多虧韶山灌區(qū)人?！?span lang='EN-US'>
3) 促進結構調整，增加農民收入。1998 年，灌區(qū)國民生產總值 111. 8 億元，出欄肉豬 210. 3 萬頭，經濟作物播種 面積1. 5 萬 hm2，糧經比 4. 436，水產品總量2. 98 萬 t，農業(yè)總產值 30.76 億元，農民人均可支配收入2 567元; 灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造項目的實施，提高了渠道輸配水能力，做到了適時適是計劃供水，促進了農業(yè)種植結構的調整，在項目建設區(qū)內，有的已一改過去單種水稻習俗，種植優(yōu)質高產高效經濟作物，主要有蔬菜、水果、西甜瓜、湘蓮、茶葉、藥材等; 如湘潭縣響水鄉(xiāng)紅菜苔基地，連片種植面積800 hm2，總產值達4 800萬元。有的大力發(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)魚和名、優(yōu)、特水產養(yǎng)殖及休閑漁業(yè)，灌區(qū)養(yǎng)殖水面達1.02 萬 hm2; 2006 年灌區(qū)國民生產總值 235.87 億元，出欄肉豬 319. 69 萬頭，經濟作物播種面積1.9 萬 hm2，糧經比 3. 52; 水產品總量4 萬 t，農業(yè)總產值67. 06 億元，農民人均可支配收入4 460 元。2006 年與 1998年對比，灌區(qū)經濟作物播種面積增加3 913 hm2，糧比比降你0. 916，水產品總量增加1. 02 萬 t，農業(yè)總產值增加36. 3 億元，農業(yè)人均可支配收入增加1 893元，拉動國民經濟增長124. 07 億元。
——防洪排澇效益
1) 改善工程狀況，提高保安能力。由于對部分干渠、支渠進行襯砌，并對重點隱患工程進行了治理，有效抑制了填方渠段因沖刷導致的失穩(wěn)與崩漏，切方渠段因暴雨山洪襲擊造成的滑坡，提高了防洪保安能力，并保護了交通干道( 如320 國道湘黔鐵路等) 。
2) 采取工程措施，減輕漬害損失。通過續(xù)建配套撇洪渠、排水渠，提高了撤洪排水能力，還把撇洪、排水渠與灌區(qū)的干、支渠連接起來，成為可引可蓄、能灌能排的水利系統(tǒng)。
——生態(tài)環(huán)境效益
1) 自然植被良好，生態(tài)效益顯著。灌區(qū)內自然植被屬中亞熱帶常綠闊葉林，有常綠闊葉混交林、楠竹林、暖性常綠針葉林和人工林四個類型，主要為殼斗科、樟科、冬青科、山茶科、薔薇科、云香科等。地被植物有 4 門 6 綱 153 科 498 屬779 種。樹種資源豐富，有92 科 539 種，喬木 319 種，木質藤木 42 種，灌木 178 種。項目實施以來，森林覆蓋率年均增加0. 15 個百分點，至 2006 年，灌區(qū)森林覆蓋率達到 42. 8% 。灌區(qū)渠道確保了“百里渠道百里林，樹綠堤固水長清”的綠化成果，渠道綠化覆蓋面積達 100%，形成了喬木、灌木與草相結合的立體綠化格局，綠水青山與宏偉工程交相輝映，構成壯麗景觀，為灌區(qū)帶來良好的生態(tài)環(huán)境和旅游效益。
2) 縮短灌溉周期，增加節(jié)水效益。如湘潭縣射埠支渠，全長7 km，原灌溉一次水需8 h，襯砌后，灌溉一次水只需 2 ～3h，改造后，灌溉周期縮短了5 d，提高了利用系數(shù)，灌區(qū)渠道水利用系數(shù)由 1998 年底的 43. 5% 提高到49. 00%，提高 5. 5個百分點，按照總干平均進流44.5 m3/ s 計算，可 節(jié) 約 水量6 227. 00 萬 m3。據(jù)統(tǒng)計，灌區(qū)目前已推廣節(jié)水高效農田0. 33 萬 hm2，如果按控灌技術30% 的節(jié)水率計算，目前每年可節(jié)水約1 200 萬 m3。因節(jié)水灌區(qū)發(fā)展了韶山市、江南機器廠、湘潭合成化工廠等新的城市、工礦生產生活用水用戶，每年為城市工礦企業(yè)產生經濟效益近 14 萬元。
3) 灌區(qū)渠水優(yōu)良，有利人體健康。2002 年度子項目工程“水環(huán)境保護”設施的建成投入使用，使得渠道水質得到了較好的保護，據(jù)湘潭市環(huán)保局的水質抽樣檢測，韶山灌區(qū)渠水水質基本上保持在一類水標準以上。而湘中地區(qū)的主要河流為湘江，水質一般在 3 ～5 類，而且目前的技術手段和工藝設備，對水中的重金屬如汞、鉛、鎘、錫，鎳等很難處理，水中有機化合物的氯反應會產生許多副產物，這些物質又是人體致病致癌的誘因。使用灌區(qū)的水比使用湘江的水，大大降低了人們因飲用不潔水可能引起的某些疾病發(fā)生，保護了 158萬灌區(qū)人民的身體健康。
總的來說，通過實施韶山灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，大大改善了灌區(qū)內水利基礎設施，提高了水土資源利用率，增加了農民收入，加強了農村綜合經濟實力，改善了灌區(qū)生產、生活環(huán)境，灌區(qū)農村正在向“農民富、村莊美、風尚好”的全面小康社會和社會主義新農村邁進。
三、湖南農田水利建設中存在的問題
不難看出，湖南省的蓄、引、提、井等多種形式的灌溉工程已經有了很大發(fā)展，為確保湖南糧食安全生產和農業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用， 尤其在近幾年湖南連續(xù)遭受旱災、 洪澇和地震等嚴重自然災害的情況下，這些農田水利工程為抗災保收，穩(wěn)定糧食產量發(fā)揮了重要作用。但湖南省的農田水利工程仍存在很多亟待解決的問題。
（一）政府對農田水利設施投資存在的問題
1、農田水利設施投資理念偏差。
湖南農田水利設施投資不足的制度因素，首先表現(xiàn)為投資理念的偏差。 由于這種偏差的存在，致使在進行農田水利設施建設的制度安排時， 偏離了農田水利設施這一公共產品的屬性， 沒有從制度安排上確保這一公共產品所需的資金、用工，導致政府公共服務職能缺失或不到位。我國政府確立的農田水利建設新機制，即“加大政府投入力度，建立以政府投入為主導、農民自愿投入為基礎、其他社會投入為補充的多元化投入機制”。新機制的出發(fā)點是為了調動各方面積極性，通過采取政府投入與市場機制相結合的方式， 穩(wěn)定農田水利建設投資。 新機制通過采取政府投入與市場機制相結合的方式，穩(wěn)定農田水利建設投資。但新機制在投資理念上存在偏差，混淆了投資性項目與公益性項目的差別，忽視了農田水利設施的公益性，把本應該由公共財政支出安排的項目推向了市場。 其結果是財政支出相對減少、農戶自愿投入意愿落空、其他經濟組織投入徒有形式，最終導致農田水利設施投資嚴重不足。 同時，由于這種理念的偏差，政府在農田水利設施建設過程中， 偏離了農田水利設施的公共產品屬性，導致這一公共產品所需的資金得不到相關制度的有效保證。
2、農田水利基礎設施建設用工制度的缺失。
現(xiàn)行農田水利基礎設施投資機制所規(guī)定的用工，是建立在“農民自愿投入為基礎”
的一項制度。既然是“自愿”，當然也可以不參加，而“不自愿”往往成為多數(shù)農民的常態(tài)選擇。這樣，就難以保證農田水利基礎設施建設中的人力投入。我國改革開放前，農業(yè)生產以生產隊為基礎，農民種田與興修水利利益一致，積極性高；改革開放以后，土地承包到戶，加之種糧效益比較低，農村勞力缺乏，農民對興修集體所屬的農田水利積極性不高。2004 年國家為減輕農民負擔，取消了農民參加興修水利的“義務工”和“積累工”制度，農民每年投工投勞修水利數(shù)量銳減，只相當于以往的1/4 左右。 這樣，往往出現(xiàn)有錢沒人干活，這對農田水利基礎設施建設這類勞動密集型項目來說， 勞力要素缺失所造成的后果與資金要素缺失所帶來的后果基本相同。
（二）農田水利基礎設施管理面臨問題
1、農田水利建設管理體制不健全。
計劃經濟時期，農田水利基礎設施都是集體建、集體管。轉入市場經濟后，土地實行家庭聯(lián)產承包責任制，農村集體組織逐漸退出農田水利工程建設、管理的主體地位，致使農田水利工程歸屬不明確。 國家、集體、受益農民三者的職責和義務界定不清晰，使得農田水利設施建、管、用之間脫節(jié)，管理、維護主體缺位，運行管理和維護責任難以落實。長期以來，湖南農田水利基礎設施重新建、輕改造，重硬件、輕軟件的現(xiàn)象嚴重。很多地區(qū)片面地將農田水利基礎設施建設看作是大規(guī)模新建、擴建，而忽略了已建成的各類農田水利基礎設施的改造和養(yǎng)護。而且，一直以來湖南的農田水利實行分級管理和“誰受益，誰負擔”的原則，縣級以下的農田水利基礎設施分三級管理，干、支渠跨鎮(zhèn)域的，一般由縣水利部門直屬的水管單位管轄；干、支渠同一鎮(zhèn)但跨村域的由鎮(zhèn)水利所管轄；斗、毛渠由村級管理。大部分農田水利基礎設施管理費用從收取的水費中支付，由于部分地區(qū)農用水費收繳困難， 農田水利基礎設施的管理、維護經費難以落實，導致農田水利基礎設施管護工作無法進行，其使用壽命和使用效率大幅度降低。
2、產權主體不明確，維護資金缺乏。
傳統(tǒng)理論認為農田水利基礎設施的公共物品屬性和自然壟斷特性，市場機制無法解決農田水利基礎設施供給不足問題，需要政府的有效干預，政府既是農田水利基礎設施的主要供給主體，又是產權主體，政府理應提供必要的維護。但是，農田水利基礎設施受自然環(huán)境的影響，需要經常進行維護和保養(yǎng)，若缺乏必要的維護投入，造成基礎設施 “有人用， 無人管”，降低水利基礎設施的更新速度、老化失修和工程效益遞減，從而導致水資源的開發(fā)利用效率低下。長期以來， 我國農田水利基礎設施的維護是以農民義務工的形式提供，隨著農村經濟體制的變革，農民個體對農田水利基礎設施的維護投入與自己的預期收入的不確定性預期，維護投入明顯不足，降低了水利基礎設施的可持續(xù)性，灌溉效率低下。
（三）農業(yè)水資源浪費問題
湖南很多地區(qū)的農田水利設施建設年代久遠，隨著自然條件的變化，以及農業(yè)結構的調整和經濟社會的發(fā)展，水資源的供需情況已經發(fā)生了變化，原來的設計標準、 參數(shù)選取和設施設備配置等與當前的實際需求存在較大的差異；在灌溉用水及管理方面，灌溉方式與技術落后，憑經驗進行，大多采用土渠輸水、大水漫灌的方式，缺少計量設施，水資源管理和經營粗放，致使灌溉水利用系數(shù)、水分生產率和灌溉保證率普遍較低，水資源浪費嚴重，同時還存在著邊利用邊污染的情況，水土流失較為嚴重，生態(tài)環(huán)境每況愈下。
四、國外小型農田水利建設和管理經驗及借鑒
（一）投資以政府為主導，社會資本廣泛參與
首先，政府承擔農田水利投資主體責任。縱觀世界各國的水利投資情況，由于農田水利是農村基礎設施的重要部分，其準公益性的特點無法完全依靠市場滿足項目投資，而且水利項目投資大、收益期長，政府都在水利投資體系占主體地位。
在美國，農業(yè)灌溉骨干工程、農村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈款50%，其余50%由地方負責，地方負責部分通常是稅收支出或政府擔保優(yōu)惠貸款（徐家貴等，2006）[①徐家貴、徐雪紅：“國內外典型水利投融資模式及啟示”，《水利經濟》，第24卷第1期，2006年1月，47～49頁。]。對于落后地區(qū)，聯(lián)邦政府采取贈款或零利率貸款的辦法予以資助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個項目贈款不得超過工程總投資的75%，目前實際操作為50%（張德剛等，2009）[②張德剛、王鷗、付曉東：“國內外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經濟》，2009年第11期，68～69頁。]。灌溉工程的可行性研究、設計等技術方面的費用，全部由聯(lián)邦政府支持。
日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農民和項目業(yè)主，中央政府和地方政府僅對水利公益事業(yè)進行大量投入，而非公益事業(yè)的水利項目則推向市場，由項目業(yè)主負擔，政府提供一定的補助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導地位，并且水利投資在各類公益事業(yè)投資中一直處于首位。日本水資源開發(fā)公團則依靠政府基金的長期貸款。
歐盟則依據(jù)小型農田水利設施項目的性質給予不同的補貼力度，原則是公共產品性質較強的項目給予的補貼力度也較大。最高補貼可達項目預算的80%，私人性質的節(jié)水和灌溉設備補貼率為25%～40%。
總體來看，農田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項目性質廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，先劃清水利項目的責、權、利，再按責任和收益情況進行投資分攤。在明確了政府為投資主體的同時，逐級分攤責任和投資義務。
其次，各級政府明確劃分事權和支出責任。許多國家在水利設施建設中采取明確投資主體和事權劃分的原則，在不同時期，選擇不同投資重點。
美國水利項目60%以上投資來源于各級政府的財政資金投入。龐大的政府投資需要在各級政府間劃分水利事權，按照職責管轄范圍，逐級分解財政壓力。聯(lián)邦政府主要負責大河及跨州河流的治理，州級地方政府主要負責中小河流的治理。在防洪搶險方面，洪水超過是十年一遇的由聯(lián)邦政府負責，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目，主要由各級政府撥款，對水電、洪水項目則推向市場或按受益者分攤投資共同建設。按水利事權的劃分實施投資主體分攤投資。防洪工程主要是州政府負責。對較大項目，州政府可以通過游說眾、參議員通過國會批準后取得資金保證，聯(lián)邦政府負擔65%，地方負擔35%。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團負責全國防洪工作。
印度憲法規(guī)定水資源開發(fā)利用和防洪主要由各邦負責，中央政府負責協(xié)調、技術咨詢和聯(lián)邦流域的開發(fā)，灌溉工程由聯(lián)邦規(guī)劃、施工和管理。小型工程中央和地方政府投資1/3，中央和地方政府各負擔一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程中央和地方政府分別撥款總投資的1/6左右，一般不需償還，對運用噴灌和滴灌等節(jié)水類技術的小型項目，政府還給予25%～50%的補助。
日本河流也采取分級管理的辦法，對治河費用及管理費用的分擔有明確規(guī)定：根據(jù)河流的重要性及其影響大小等因素，劃分等級。一級河流由國家主管部門管理，由建設大臣主管；其他河流由都道府縣首長管理。國家管理的河流所需建設、管理費用，原則上由中央政府負擔，若屬地方要求項目，其費用由中央負擔1/3～1/2.地方政府管理河流所需建設、管理費用，原則上由地方政府負擔，根據(jù)需要可申請國家給予補貼。對于因災損毀的公用設施，所在地方政府應在災后立即組織修復，不需立項申請，所需費用按相關法律規(guī)定分攤。灌溉排水設施建設可按其規(guī)模和技術上的難易程度分別由國家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區(qū)等進行建設。根據(jù)不同的建設項目主體，歸類為不同的項目，由國家實施的稱為“國營項目”，由都道府縣政府實施的稱為“都道府縣營項目”，由市町村政府和土地改良區(qū)等實施的則稱為“團體營項目”。通常來說，受益農田面積在3000公頃以上時為國營項目，在3000公頃以下、200公頃以上為都道府縣營項目。
大多數(shù)國家由政府負責以流域或水系為單位制定水資源相關規(guī)劃，同時政府也負責編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮(zhèn)用水、地下水開發(fā)利用、水資源保護和水土保持等規(guī)劃。在英國，規(guī)劃根據(jù)目標對象分為國家級、流域級、區(qū)域級和地方級，按照不同的級別由相對應的政府部門負責。就審批程序來說，美國水資源相關規(guī)劃的審批需要報送的政府部門涉及了水務、環(huán)境、自然資源、農業(yè)、貿易等部門，這些部門還會舉行公眾聽證會，參考顧問的意見和評論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規(guī)劃管理工作的民主性、科學性和嚴謹性。
再次，普遍建立社會參與機制。許多國家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發(fā)電、旅游、水土保持等多項效益的特點，吸引有關受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權享受收益。社會參與機制仍以先明確劃分水利項目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項目中政府補貼、貸款的比例低于公益性項目。在此基礎上，給予社會力量參與水利建設更多的空間和機會，為項目建設單位融資提供便利渠道，將一部分財政資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。
例如，美國水利項目建設單位可以由政府授權向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。對于有明顯經濟效益的水利工程，開發(fā)機構可以向社會發(fā)行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金，在美國的非公益性水利項目中，自籌的比例一般約20%至40%左右（張德剛等，2009）[③張德剛、王鷗、付曉東：“國內外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經濟》，2009年11期，68～69頁。]。此外，也允許社會團體或個人捐贈。日本水資源開發(fā)公團可以獲得政府基金的長期貸款。韓國將市場前景看好的基礎設施項目推向市場，保證民間資本對水利的投入得到合理的回報，以增強水利建設對民間資本的吸引力。法國流域機構將一些水利工程租賃給私營公司等等。這些做法都促進了水利項目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國家都積極鼓勵和倡導民間資本進入水利基礎設施建設，政府資金與民間資本協(xié)調使用，不僅可以緩解政府財政壓力，還可以發(fā)揮民間資本的競爭優(yōu)勢，達到降低投資風險、提高投資和運營效率的目的。但是在農田水利設施建設還鮮有涉及，這與農業(yè)生產的低效率和農業(yè)產業(yè)整體收益率不高、風險大、周期長的特點有關，因此在制定相應法律法規(guī)，采取鼓勵措施拓寬民間投資方式以及引導投資取得服務農業(yè)和自身盈利雙豐收等方面還需一些積極的嘗試。
（二）推進產權制度改革，吸收農民參與灌溉管理
農田水利設施的產權制度與灌溉管理改革緊密相關。如果使用者沒有被使用對象的支配權力，將影響其做出有關提高使用效率、合理運行和維護的決策。各國的小型水利工程普遍存在灌溉水費收取難、收取率低、財政負擔重、管理缺乏效率等與我國類似的困難。一些發(fā)達國家在上世紀50年代開始了小型水利工程的產權制度改革，把政府包攬的管理職責部分或全部移交給農民協(xié)會或其他私人部門。隨后，許多發(fā)展中國家也出現(xiàn)了類似的體制轉變。產權制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護養(yǎng)護和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉嫁給了用水戶。如美國對于一些農民急需而又缺乏資金的工程，只要農民提出申請，聯(lián)邦政府會迅速提供必需的、長期無息貸款或低息貸款，償還期限為40～50年，年利息為3%。農民在還清全部貸款后，其產權則歸農民所有，這樣既提高了農民興建水利工程的積極性，又促使農民管好用好水利工程，建立起良性的經濟運行機制。
對于小型農田水利設施，許多國家則采用了與大型水利設施不同的管理和運行機制，即吸收農民參與灌溉管理。參與式灌溉管理是聯(lián)合國糧農組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機制，以農民用水戶協(xié)會為依托，讓農民參與農田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理。這樣，灌溉工程設施的運行維護由用水戶協(xié)會來完成，費用通過補貼及向會員收取會費來維持。20世紀80年代以來，在世界銀行等國際組織的積極推動下許多國家都開展了用水戶參與機制的改革，把灌溉管理職責從政府部門向農民協(xié)會或私人部門轉移，以提高灌溉用水效率。其中參與式用水戶灌溉管理這一管理機制給予用水戶參與灌溉系統(tǒng)的規(guī)劃設計、建設、投融資以及建成后運行維護和監(jiān)測評價等管理職能的權利和機會，調動了用水戶的節(jié)水意識。讓農民參與灌溉管理的做法在國際組織中也廣為推廣，聯(lián)合國糧農組織、世界銀行和國際灌排委員會在推廣和交流中發(fā)揮了重要作用。許多由國際組織投資興建的灌溉工程，都強調必須吸收農民參與管理和組織用水戶協(xié)會。這種管理方式由用水戶協(xié)會或灌區(qū)、渠道公司作為管理載體，根據(jù)合作社法規(guī)組織而成。法國和墨西哥主要以中、小農戶為主。在法國已有1/3的灌溉農田采取了這種管理模式，每個協(xié)會的規(guī)模為75個成員和250公頃灌溉農田。在墨西哥81個國有大型灌區(qū)控制面積的2/3已經移交給用水戶協(xié)會來管理。雖然從表面上看這種轉移會使人員和管理費用等財政負擔轉移到農戶身上，增加農戶灌溉的相關費用，但是農戶交納的稅費降低，用水資源分配制度更趨于公平、供水環(huán)境的改善減少了用水糾紛，農民還可以在補償參與灌溉管理的運行成本基礎上獲得剩余收益的分享權力（韓青，2009）[④韓青：“灌溉管理中的農戶參與和激勵機制：國際比較與借鑒”，《世界農業(yè)》，2009（6）：6～9.]。這種直接的農業(yè)收益將分散的農戶捆綁起來。從用水戶參與程度看，發(fā)達國家農戶參與程度高，發(fā)展中國家參與程度低，原因在于發(fā)達國家的渠道所有權與使用權完全一致，沒有機制轉換的問題，也避免了協(xié)會管理者和用水戶的短期行為，增強了對水利項目進行參與和修復的積極性。
（三）建立水權交易市場，健全農水定價機制
一是實行農業(yè)用水優(yōu)惠政策。目前，全球許多國家執(zhí)行農業(yè)用水政策，農業(yè)用水的水價遠低于生活、城市和工業(yè)用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統(tǒng)能夠達到自我維持發(fā)展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠低于其他用水的水價。灌溉供水不收取利潤，供水單位是不營利的；政府管理的灌區(qū)所收水費，只能用于工程維護和運行開支，水費要收支平衡；開支后的結余可接轉下年用于工程維護，而不能用于發(fā)獎金等，以保持事業(yè)性水利管理單位的廉潔、高效。許多國家完全采取市場制的水價政策，農業(yè)用水水價雖不以營利為目的，但要求完全收回成本。累進制水價等有利于農業(yè)節(jié)水的水價結構正在普遍得到采用。
美國水價制定的總原則是：供水單位不以營利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔供水部分的工程維護管理、更新改造所需開支，同時由于不同級別的供水工程以及供水機構的水價的資金來源不同，實行不同的水價。例如：聯(lián)邦工程灌溉用水水價核算，只包括償還工程建設費用，不包括利息；州政府建設的水利工程灌溉用水水價核算，則包括所有工程運行費、分攤的投資和利息及其他費用；由灌區(qū)水管部門從水利工程處購水再賣給灌溉用水戶的水價核算，除了水利工程購水費外，還包括灌區(qū)水管部門的配水系統(tǒng)成本、運行維護費、行政管理費。雖然美國所采用的水價結構隨水資源條件不同各地有較大差異，但近年來許多國家都逐漸采用有利于節(jié)水的水價結構，如累進水價。另外，為了鼓勵農民使用循環(huán)水源灌溉，可達到地面水三類標準的處理廢水價格只有正常地表水供水價格的1/3左右，比抽取地下水便宜。
二是采取水權轉讓及定價機制。水權、水權市場及其交易是近幾年新興的一個行業(yè)，也形成一個“準市場”。水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出的用益權。水權制度就是通過明晰水權，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權利，形成一種與市場經濟體制相適應的水資源權屬管理制度。之所以把水權市場稱為“準市場”，是因為農業(yè)用水轉換一方面要遵循自由市場經濟的原則，買賣雙方自愿進行交易，同時政府的監(jiān)管必不可少。早在20世紀80年代，美國率先開始了農業(yè)用水與城市用水之間的水權轉換實踐，并在水權轉換協(xié)議中對轉換水權數(shù)量、期限、價格予以明確，在市場監(jiān)管和水銀行等市場環(huán)境條件方面取得成效（閆華等，2008）[⑤閆華、鄭文剛、趙春江、吳文彪：“國外農業(yè)節(jié)水與水權轉換的實踐經驗和啟示”，《中國農業(yè)水利水電》，2008年第12期，73～75頁]。在滿足農業(yè)用水的前提下，將灌溉節(jié)約下來的水量有償轉讓給城市使用，城市則負擔相應工程的建設投資和部分增加的運營費用。在農業(yè)用水轉換過程中，州政府負責監(jiān)管，并在州政府內設立了負責水資源控制、水交易和仲裁的常設機構。在水權轉換方面，日本的做法更加突出水權轉換受益者對農田水利的投入補償。具體做法是：城市部門向農村提供部分灌溉設施改造費用，幫助農村提高灌溉用水效率，節(jié)約的水才可以提供給投資的城市部門使用。這種做法更是一種激勵農民進行設備更新的方法，這種不損害農民灌溉利益的間接水權轉讓開辟了新的更新改造費用籌資渠道，促進了節(jié)水農業(yè)的發(fā)展。目前在美國、澳大利亞、日本、西班牙、智利、墨西哥等國實施的水權轉換，有區(qū)域內、區(qū)域間、流域內、流域間，以及永久性和臨時性的不同水權轉換方式。
目前，水權轉換在一些國家已經成為了一種新的提高水資源使用率的有效途徑。從現(xiàn)有水權轉換的實施效果來看，開展水權轉換前必須明晰水權，只有掌握了水權，用戶才有對用水進行處置和收益的權利。此外對于農業(yè)規(guī)?；桓?、分散農戶多的國家，應借鑒智利和墨西哥充分發(fā)揮用水戶協(xié)會的作用的經驗，將分散的小農戶組織起來，明確并共同實施其管理水利設施，監(jiān)督水資源分配，提供協(xié)商并解決水事沖突的作用。要建立較為完善的水資源法律體系，保護農業(yè)用水轉換行為。
（四）與土地整治緊密結合，提高可持續(xù)發(fā)展能力
土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質以及人類活動和種種結果構成的一個自然、經濟復合體，因此農田水利建設也自然成為土地整治的重要內容，二者密不可分。日本土地改良區(qū)制度規(guī)定，在某一特定地區(qū)從事新建、改造、管理灌溉排水設施，農田區(qū)劃調整等項目均為土地改良制度的主要任務，可見農田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項目的名義實施的，建設工程竣工后的管理工作以“土地改良區(qū)”的受益農戶為管理成員來負責。應該說在日本水稻農業(yè)的發(fā)展歷史過程中，根據(jù)農村社會自然形成的“一般水利組合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根據(jù)《水利組合法》而設立的灌溉管理組織。]，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國外土地整治的發(fā)展過程可以看出，由于自然環(huán)境和社會經濟發(fā)展的變化，土地整治的內容、目標也在不斷的調整和完善。更加強調綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經濟、社會、生態(tài)等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達到可持續(xù)發(fā)展的目的。水資源規(guī)劃、灌溉設施建設及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設、管理和維護也納入到土地整治的體系中。整理目標由原先的以農業(yè)生產等經濟因素為主導，到注重有效的土地利用和生態(tài)保護。因此土地整治中的農田水利建設也包含了水利灌溉科學規(guī)劃、水資源保護以及整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等功能。
（五）注重制度建設，完善相應立法
一是建立灌排法律法規(guī)體系。美國政府為了保證灌溉工程在經濟上可以持續(xù)發(fā)展，發(fā)布了一系列灌區(qū)法。這些法律規(guī)定建立由農民擁有并且運行的灌區(qū)模式，政府給予稅收優(yōu)惠，并賦予一些政府才擁有的權利，如出于灌溉管理的目的對土地收稅等。根據(jù)1902年的《墾務行動法》，美國墾務局在修建水利設施之前就要與買方（農民）簽訂合同，促使墾務局必須研究和做出關于后期管理和維護的有效方法和計劃，以利于農民參與灌區(qū)管理。由于灌溉工程產權明晰，供水水權可以有償轉讓，現(xiàn)在幾乎所有送到美國西部的灌溉水都是由農民擁有并運行的灌區(qū)提供的，盡管大部分灌區(qū)在從政府的水壩和輸水干渠買水時常享受較大的補貼，但他們都是經濟獨立的。許多國家的水資源管理的核心法律為《水法》。以色列《水法》是1959年頒布的，該法操作性很強，在供水及供水收費管理等方面都做出了明確規(guī)定。以色列還成立了水委會具體負責該法的實施，法律規(guī)定水資源是公共財產，私人不得擁有。之后，以色列在1955年頒布了《水計量法》、《打井法》，1962年頒布了《地方管理機構（廢水）法》，1965年頒布了《河流和泉水管理機構法》，1991年頒布了《水污染防治條例》等，將水資源的開采、供應、消費、地下回灌、水處理等活動都納入其法律體系。此外，法律和規(guī)章制度還根據(jù)相應的行政安排明確了業(yè)務主管部門，保障法律和條例得到切實的執(zhí)行。
二是建立用水協(xié)會法律體系。以參與式灌溉管理為主導的用水協(xié)會的成立是20世紀80年代以來全球灌溉管理體制和經營機制的一項重大改革。這項制度的推行有著許多因素，在發(fā)達國家多是政府自上而下的強制推行，對灌溉管理進行非營利性的市場化整合，而發(fā)展中國家則是國外成功經驗的誘導而進行的嘗試和推廣。發(fā)達國家的農戶自我管理意識較強，在長期的發(fā)展過程中積累了許多成熟的經驗。美國的灌區(qū)管理機構屬非盈利的非政府組織，獨立性較強。用水戶參與的組織形式一般可以分為兩類：成立灌區(qū)和渠道公司。各個州都有適合本地區(qū)特點的法律體系。灌區(qū)的事務由理事會負責，理事會成員由灌區(qū)代表選舉產生。理事會聘用一名經理管理灌區(qū)的日常工作。而日本政府對農業(yè)給予相當大的財政支持，受益面積0.3萬公頃以上的項目和灌溉面積500公頃以上的干渠，均由國家出資。盡管如此，灌區(qū)管理機構仍具獨立法人資格，完全自主管理，政府不干預。各用水戶采取選舉的方式選出代表組成總會，對灌區(qū)的各項事務做出決策?？倳略O理事會和監(jiān)事會，而事務局是具體辦事機構，其工作人員領薪水，其他都是無償服務。總體來說發(fā)達國家的市場發(fā)展是完善的，政府在糾正市場失靈方面效率較高，從水資源所有權，灌溉公共參與、成本收益的效益衡量標準、用水戶權利以及制裁機制等方面已經形成了一個全面的用水協(xié)會制度框架。而發(fā)展中國家市場混亂，在制度移植中必然會遇到一些問題。
五、建立健全湖南農田水利建設保障體系的相關建議
（一）規(guī)劃保障
水利規(guī)劃是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要基礎。要在進一步查清區(qū)域水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀、分析和評價水資源承載能力的基礎上，根據(jù)社會主義新農村建設的要求，制定和完善農村水利規(guī)劃，提出水資源合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護和綜合治理的總體布局及實施方案。規(guī)劃一旦形成，要嚴格組織實施，通過落實規(guī)劃，逐步解決當前地表水利用不足、地下水過度開采、客水流失量大及水污染等問題，促進人口、資源、環(huán)境和經濟的協(xié)調發(fā)展。
（二）資金保障
農村水利建設朝著新農村建設方向發(fā)展，涉及的范圍擴大了，囊括的內容增多了，必須要有足夠的資金支持。資金的可以從以下幾個方面保障：
1．國家財政保障。保持現(xiàn)有農村水利建設項目資金渠道，擴大項目資金投資范圍，把農村小中型水利工程項目也納入項目預算。農村水利建設項目還要實行嚴格的項目審查、立項、規(guī)劃預算和規(guī)范的項目實施管理制度。
2．當?shù)卣m當投入保障。要充分調動當?shù)卣姆e極性，確保新農村建設項目順利實施。
3．政策扶持保障。建設社會主義新農村，大力開展新形勢下的農村水利建設，功在當代，利在千秋，國家對此應給予充分的政策支持。
4．當?shù)亟洕苋诉m當投資保障。隨著全國經濟的飛速發(fā)展，我國各地農村已涌現(xiàn)出無數(shù)個致富帶頭人。富裕的先驅者都愿意把自己的力量投入到家鄉(xiāng)的建設中，帶動家鄉(xiāng)經濟整體向前邁進。
（三）組織保障
農村水利建設是一項涉及面很廣的系統(tǒng)工程。加強項目的組織領導，協(xié)調好各部門的工作，是項目管理成功與否的關鍵所在。在農村水利建設結合新農村建設實施過程中，需要提供以下幾個方面的組織保障。
1．加強政府職能部門作用，依法管理農村水利建設項目。在農村水利建設項目建設中，政府的主要職能是負責協(xié)調各參建單位的管理工作，為項目建設提供領導與組織保障，并盡能力提供適當配套資金。
2．創(chuàng)新新農村水利建設投融資機制。進一步加快水利投融資體制改革步伐，深化農村小型水利工程產權制度改革，廣泛吸納各類社會資金進入水利領域。
3．項目建設中成立現(xiàn)場指揮領導小組。由當?shù)剞r村水利建設中心技術精湛、工作責任心強的工程技術人員組成。
（四）民主管理保障
1．加強宣傳，提高對水利在國民經濟發(fā)展中戰(zhàn)略地位的認識。可由當?shù)卣止茴I導與組織、宣傳、新聞等部門組成宣傳小組，專門負責對群眾進行教育與溝通，群眾的意見和建議，為農村水利建設順利實施提供群眾保障。
2．加強工程管理體制改革。明析所有權，放開建設權，搞活經營權，盤活存量資產，形成滾動發(fā)展，實現(xiàn)農村小型水利設施建、管、用和責、權、利的有機統(tǒng)一，建立符合市場經濟要求的小型水利工程建設和管理體制。
3．構建管理新主體水利協(xié)會。水利協(xié)會是社會主義新農村建設過程中管理小型水利工程的“業(yè)主”。水利協(xié)會的組織是一種以自然水源和共同受益的小型水利工程為基礎，聯(lián)合組成的一個群眾性管理水利日常性事務的自治組織機構，不受行政區(qū)域限制。它可以擔負起農村小型水利設施建設和管理的業(yè)主職責，能真正體現(xiàn)農村水利工程設施集體管理的權、職、責關系。水利協(xié)會切實解決了政府在農村小型水利工程設施管理和建設上難以解決的問題。要幫助和經濟上的資助，支持水利協(xié)會實施真正的民主管理，有利于小型水利工程良性運行，為社會主義新農村建設、農民致富奔小康發(fā)揮應有的積極作用。
（五）科技保障
1．大力推廣農業(yè)節(jié)水技術。根據(jù)區(qū)域實際情況，相關部門應把推廣農田節(jié)水技術作為搞好農業(yè)增效、農民增收和生態(tài)農業(yè)工作的一項重要措施來抓，通過大力宣傳，搞好技術培訓和搞好試驗示范促進面上推廣，使節(jié)水技術為廣大農民所認識，使之成為新農村建設中受歡迎的一項主要農業(yè)技術。
2．大力進行泵站更新改造研究和實踐。更新改造泵站主要目的是提高泵站的裝置效率，力爭達到使現(xiàn)有泵站達到部頒標準。全國各地小型泵站數(shù)量眾多，更新改造任務十分繁重。積極開展泵站更新改造研究和實踐為提高農村水利設施利用效率奠定基礎。
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[ 5 ]潘鵬程,劉應宗.利用PFI模式進行水利建設的探討[J].中國農村水利水電, 2006(4): 85-87.
[ 6 ]胡繼連,周玉璽.小型農田水利產業(yè)組織問題研究[J].農業(yè)經濟問題, 2003(3): 57-62.
作者介紹：楚國良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委黨校經濟學講師，主要從事中國特色社會主義理論，區(qū)域經濟，'三農'問題的研究。
通聯(lián)地址：湖南湘潭省市解放北路馬坡里6號；
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附件：
湖南省第一次水利普查公報
湖南省水利廳 湖南省統(tǒng)計局
根據(jù)國務院決定，2010 年至 2012 年開展第一次全國水利普查，普查的標準時點為 2011 年 12 月 31 日，普查時期為 2011 年度。 根據(jù)第一次全國水利普查領導小組辦公室的部署， 我省開展了第一次全國水利普查。 普查主要內容包括河流湖泊基本情況、水利工程基本情況、經濟社會用水情況、河流湖泊治理保護情況、水土保持情況、水利行業(yè)能力建設情況。
經過各地和有關部門及全體普查人員近三年的共同努力，第一次水利普查工作基本完成。經湖南省人民政府批準，現(xiàn)將水利普查主要成果公布如下：
一、河湖基本情況
河流。全省共有流域面積 50 平方公里及以上河流 1 301 條，總長度為 46 011 公里； 流域面積 100 平方公里及以上河流 660 條，總長度為 33 589 公里； 流域面積 1000 平方公里及以上河流 66 條，總長度為 10 441 公里； 流域面積 10 000 平方公里及以上河流 9 條，總長度為 3 957 公里。湖泊。 我省湖泊全是淡水湖，常年水面面積 1 平方公里及以上湖泊 156 個，水面總面積 3 370.8 平方公里（不含跨省界湖泊境外面積）；10 平方公里及以上湖泊 17 個， 水面總面積 2 963.0 平方公里；100 平方公里及以上湖泊 1 個 （洞庭湖）， 水面總面積 2 647 平方公里；1 000 平方 公里 及以 上湖泊 1個，水面總面積 2 647 平方公里。
二、水利工程基本情況
水庫。共有水庫 14 121 座，總庫容 530.72 億立方米。
其中：已建水庫 14 086 座，總庫容496.98 億立方米；在建水庫 35 座，總庫容 33.74 億立方米。
水電站。共有水電站 4 467 座，裝機容量 1 534.81 萬千瓦。其中：在規(guī)模以上水電站中，已建水電站 2 143 座，裝機容量1299.54 萬千瓦；在建水電站 97 座，裝機容量180.59 萬千瓦。水閘。 過閘流量 1 立方米每秒及以上水閘 34825 座，橡膠壩 32 座（詳見表 3）。 其中：在規(guī)模以上水閘中，已建水閘 11998 座，在建水閘19 座；分（泄）洪閘 1 013 座，引（進）水閘 862 座，節(jié) 制閘 9 216 座，排（退）水閘 926 座。
堤防。堤防總長度為 18 684.87 公里（詳見表 4）。5 級及以上堤防長度為 11 794.15 公里，其中：已建堤防長度為 11502.81 公里，在建堤防長度為 291.34 公里。
泵站。共有泵站 53 189 座（詳見表 5）。 其中：在規(guī)模以上泵站中，已建泵站 7186 座，在建泵站 31座。
農村供水。共有農村供水工程508.97 萬 處 ，其 中 ： 集 中 式 供 水工程6.67 萬 處 ， 分 散 式 供 水 工 程502.30 萬處。 農村供水工程總受益人口 4 460.21 萬人，其中：集中式供水工程受益人口 1 810.58 萬人，分散式供水工程受益人口 2 649.63 萬人。
塘壩窖池。共有塘壩 166.37 萬處，總容積 73.88 億立方米；窖池964.60 萬處，總容積 369.80 萬立方米。
灌溉面積。共有灌溉面積 4 686.34 萬畝。 其中：耕地灌溉面積4 400.11 萬畝 ，園 林 草 地 等 非 耕 地 灌溉 面積 286.23 萬畝。
灌區(qū)建設。共有設計灌溉面積 30 萬畝及以上的灌區(qū) 23 處，灌溉面積 745.34 萬畝；設計灌溉面積 1 萬畝（含）～30 萬畝的灌區(qū) 661處，灌溉面積 1731.51 萬畝；50 畝（含）～1 萬畝的灌區(qū) 7.32 萬處，灌溉面積 1 731.15 萬畝。
地下水取水井。共有地下水取水井 622.56 萬眼，地下水取水量共 16.17 億立方米。
地下水水源地。共有地下水水源地 40 處。
三、經濟社會用水情況
經濟社會年度用水量為 349.83 億立方米，其中：居民生活用水29.63 億 立 方 米 ，農業(yè)用水 217.57 億 立 方 米 ，工業(yè)用水 83.05 億立 方米，建筑業(yè) 1.15 億立方米，第三產業(yè) 16.63 億立方米，生態(tài)環(huán)境用水1.80 億立方米。
四、河湖開發(fā)治理情況
河湖取水口。共有河湖取水口 63 558 個。
地表水水源地。共有地表水水源地 740 處。
治理保護河流。 100 km2以上河流全省有防洪任務的河段長度為 22 028.90 公里，占河流總長度的 64.1%。 其中，已治理河段總長度為 5 169.21 公里，占有防洪任務河段總長度的 23.5%；在已治理河段中，治理達標河段長度為 2 066.8 公里。
五、水土保持情況
土壤侵蝕。土壤水力侵蝕面積 32 288.31 平方公里，按侵蝕強度分，輕度 19614.92 平方公里，中度 8 686.66 平方公里，強烈2 515.35平方公里，極強烈 1 019.46 平方公里，劇烈 451.92 平方公里。 土壤風力侵蝕面積為零。
水土保持措施面積。水土保持措施面積為 29 337.46 平方公里，其中：工程措施 14569.43 平方公里，植物措施 14 768.03 平方公里。
六、水利行業(yè)能力建設情況
共有水利行政機關及其管理的企（事）業(yè)單位 2 942 個，從業(yè)人員 83 397 人，其中：大專及以上學歷人員 30 823 人， 高中（中專）及以下學歷人員 52 574 人。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位 2185 個，從業(yè)人員 12135 人，其中：具有專業(yè)技術職稱的人員為 4 478 人
注釋：
[1]本公報中數(shù)據(jù)均為初步匯總數(shù)。
[2]工程規(guī)模、等級的劃分如下：
1、水庫：大（1）型水庫：總庫容≥10 億立方米； 大（2）型水庫：1 億立方米≤總庫容＜10 億立方米；中型水庫：0.1 億立方米≤總庫容＜1 億立方米；?。?span lang='EN-US'>1）型水庫：0.01 億立方米≤總庫容＜0.1億立方米；小（2）型水庫：0.001 億立方米≤總庫容＜0.01 億立方米。
2、水電站：大（1）型水電站：裝機容量≥120 萬千瓦；大（2）型水電站：30 萬千瓦≤裝機容量＜120萬千瓦；中型水電站：5 萬千瓦≤裝機容量＜30萬千瓦；?。?span lang='EN-US'>1）型水電站：1 萬千瓦≤裝機容量＜5 萬千瓦；小（2）型水電站：裝機容量＜1 萬千瓦。
3、水閘：大型水閘：過閘流量≥1000 立方米/秒；中型水閘：100 立方米每秒≤過閘流量＜000 立方米每秒；小型水閘：過閘流量＜100 立方米每秒 。
4、堤防：1 級：防洪 （潮）[重 現(xiàn)期 （年 ）]≥100；2 級 ：100＞防洪（潮 ）[重 現(xiàn)期（年）]≥50；3 級 ：50＞防洪 （潮）[重現(xiàn)期 （年）]≥30；4 級：30＞防洪 （潮 ）[重 現(xiàn)期 （年 ）]≥20；5 級 ：20＞防洪 （潮 ）[重 現(xiàn)期 （年 ）]≥10；5 級以 下 ：防洪（潮）[重現(xiàn)期（年）] ＜10。
5、泵站：大型泵站：裝機流量≥50 立方米每秒或裝機功率≥1 萬千瓦；中型泵站：10 立方米每秒≤過閘流量＜50 立方米每秒或 0.1 萬千瓦≤裝機功率＜1 萬千瓦；小型泵站：裝機流量＜10 立方米每秒或裝機功率＜0.1 萬千瓦。
[3]大型灌區(qū)數(shù)量包含一個跨湖南、湖北兩個省的灌區(qū)。
[4]行業(yè)能 力建設情況中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單 位的單 位個 數(shù)包含水利行政機關所管理的具有事業(yè)單位性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位數(shù)量。
（2013 年 5 月 20 日發(fā)布）
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