加強支農(nóng)專項資金整合 提高資金使用效益
二00九年
近年來，中央和省、市各級政府始終把“三農(nóng)”工作放在重中之重的位置，各級財政部門也不斷加大了對“三農(nóng)”的投入力度。財政支農(nóng)資金在推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，加快農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。但當(dāng)前支農(nóng)資金仍存在多處來源、管理多頭、使用分散、效率不高等問題，一定程度上影響了支農(nóng)資金政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。因此，整合財政支農(nóng)資金，統(tǒng)籌安排來自各種渠道的財政支農(nóng)資金，突出重點，集中使用，對于加強財政支農(nóng)資金整合，提高財政支農(nóng)資金使用效益，更好地促進(jìn)“三農(nóng)”問題的有效解決，具有十分重要的意義。
一、財政支農(nóng)資金使用中存在的主要問題
（一）資金管理部門過多。目前，縣（市）級直接管理和分配支農(nóng)資金的有發(fā)改、財政、科技、水利、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、交通、民政、衛(wèi)生、計劃生育等十多個部門，管理部門過多必然導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，同時各部門之間以及部門內(nèi)部機構(gòu)之間分配管理的財政支農(nóng)資金在使用上還缺乏一套有效的協(xié)調(diào)運行機制，基本上是各自為政。主要表現(xiàn)為項目申報存在多頭申報的現(xiàn)象；項目資金管理方式多樣，政出多門；計劃下達(dá)形式各異，既有發(fā)改或財政直接下達(dá)的，也有發(fā)改或財政先下達(dá)到行業(yè)主管部門，然后由行業(yè)主管部門下達(dá)到地方的，還有由發(fā)改、財政與有關(guān)部門聯(lián)合下達(dá)的或由行業(yè)主管部門直接下達(dá)的。
?。ǘ┲мr(nóng)項目存在交叉重復(fù)現(xiàn)象。不同渠道的支農(nóng)資金在資金投放、項目實施等方面不同程度地存在交叉重復(fù)，如基本農(nóng)田項目在農(nóng)業(yè)和水利兩個部門存在重復(fù)；水土保持項目在水利、林業(yè)兩個部門均有項目安排。項目的交叉重復(fù)，給資金管理和項目管理帶來了困難，致使資金使用效益不高。
（三）支農(nóng)資金使用分散。目前，部分支農(nóng)項目的申報、審批程序仍不規(guī)范，加之各地要求解決資金的項目多，因而資金分配出現(xiàn)“撒胡椒面”的現(xiàn)象，安排項目量多面廣但資金少。如一個需投資幾十萬元的項目只安排十萬、八萬元，基層配套資金跟不上，無法完成項目建設(shè)，甚至人為造成項目數(shù)量多、資金使用分散。同時由于部門經(jīng)費較為緊張，工作經(jīng)費無法保障，難免會出現(xiàn)挪用項目資金作為工作經(jīng)費的現(xiàn)象，影響了項目的實施。
?。ㄋ模┵Y金撥付中間環(huán)節(jié)多。有的項目預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，地方財政資金調(diào)度困難，不能及時撥付，但更主要的是，資金運行的中間環(huán)節(jié)多，使資金遲遲不能到位。如有的資金財政撥給主管部門，主管部門又撥給下屬單位，下屬單位再撥給承建單位，資金“旅行”時間很長。尤其在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金滯留時間更長，卡、壓現(xiàn)象時有發(fā)生，致使項目建設(shè)無法順利實施。在資金撥付上，不同來源的資金撥付渠道不一。財政資金要層層撥付，資金到位相對緩慢，影響了項目的實施進(jìn)度。行業(yè)部門的資金按條條撥付，有些資金在部門內(nèi)部運轉(zhuǎn)，造成資金沉淀，使資金不能及時到位。
（五）財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機制不健全,違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生。受財政支農(nóng)資金使用范圍廣、層級復(fù)雜的管理體制、監(jiān)督檢查者素質(zhì)等多方面因素的影響,財政支農(nóng)資金監(jiān)督乏力，監(jiān)管不到位，導(dǎo)致資金使用效率低下，違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、整合財政支農(nóng)資金的重要意義
（一）有利于集中力量，增強支農(nóng)資金的整體合力，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)
從總體看，目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和全面建設(shè)小康社會的需要，仍然是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，生產(chǎn)和生活的各要素必須得到妥善配置才能發(fā)揮合力，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村面貌的全面提升。整合財政支農(nóng)資金正是很好地實現(xiàn)這一目標(biāo)而提出的一個綜合性解決思路。通過整合財政支農(nóng)資金，可以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入水平，從而扎實推動新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)一步深化。
（二）有利于逐步規(guī)范支農(nóng)資金投向，合理、有效配置公共財政資源，提高支農(nóng)資金的使用效益
首先，我國目前的支農(nóng)資金決策機制還以“自上而下” 為主，在這種決策機制下，地方雖然發(fā)現(xiàn)了實際存在的資金交叉、重疊或缺位、越位現(xiàn)象，但由于政策限制和自身的投資沖動也不得不委曲求全。整合財政支農(nóng)資金就是堅持以縣為平臺，以項目整合和資金渠道整合為主要途徑，加大地方在支農(nóng)資金決策機制中的影響力。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方政府支農(nóng)資金管理的積極性。其次，只有協(xié)調(diào)整合好支農(nóng)資金才能有效配置公共財政資源。規(guī)范政府支農(nóng)資金投向與高效配置公共財政資源實際上是一個問題的兩個方面。只有通過整合財政支農(nóng)資金來規(guī)范資金投向，才能保障公共財政資源的高效利用；只有在協(xié)調(diào)支農(nóng)資金基礎(chǔ)上逐步改善公共財政資源配置，才能從根本上規(guī)范資金投向。而財政支農(nóng)資金的整合進(jìn)程將對此起到至關(guān)重要的推動作用。
（三）有利于促進(jìn)行政改革和政府轉(zhuǎn)變職能，克服“缺位”和“越位”現(xiàn)象，加強對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的支持
公共財政的理論框架給政府職能的定位作了一個非常清晰的描述，即政府只投入那些具有公共品性質(zhì)或市場不能有效提供的產(chǎn)品和服務(wù)。在實際工作中，真正具有公共品意義的產(chǎn)品，如義務(wù)教育、社會保障、生態(tài)環(huán)境等，還沒有完全納入公共財政的預(yù)算范疇，而一些亟待扶持但公共品性質(zhì)不明顯的產(chǎn)品和服務(wù)，也需要逐步加大投入。整合財政支農(nóng)資金就是要把所有涉農(nóng)單位的支農(nóng)資金統(tǒng)一起來，在確保不重疊、不交叉基礎(chǔ)上，從全局的視角把握投入重點，有比較、有側(cè)重地開展支農(nóng)工作。這一進(jìn)程將有助于推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從而從根本上克服財政支農(nóng)投入“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。
（四）有利于擴大支農(nóng)資金投入規(guī)模，促進(jìn)建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的長效機制
建立財政支農(nóng)的穩(wěn)定增長機制首先要保證資金總量的長期穩(wěn)定增長。財政支農(nóng)資金的整合將有利于投入決策的合理化，也有助于構(gòu)筑財政資金的績效評估體系。投入決策的合理化最直接的影響就是資金效益的提高，而績效評估體系的建立也給進(jìn)一步加大投入力度提供了依據(jù)和保障。同時，整合財政支農(nóng)資金將有助于規(guī)范資金投入、明晰投資主體、加強財政監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，對于一些重點財政支農(nóng)項目可以考慮構(gòu)建獨立核算的法人化投資主體，配合其他財政、稅收優(yōu)惠政策來吸引社會資本的加入。這無形中就放大了資金投入規(guī)模，對建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長的長效機制具有十分重要的意義。
三、整合支農(nóng)資金的建議與思考
加大各項支農(nóng)資金整合力度，要求各部門之間應(yīng)進(jìn)一步加強協(xié)調(diào)配合，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則，搞好農(nóng)業(yè)項目資金的捆綁使用，按照規(guī)劃區(qū)域集中投放，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)項目資金的使用效益。
?。ㄒ唬┙⒔y(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)
縣（市）級政府應(yīng)成立整合支農(nóng)投資領(lǐng)導(dǎo)小組，由發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等部門為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能是制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，提出年度支農(nóng)投資的安排原則和使用方向，銜接各項支農(nóng)投資的建設(shè)重點和項目布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)支農(nóng)投資中的重大問題，指導(dǎo)各部門支農(nóng)投資安排。
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現(xiàn)階段支農(nóng)資金范圍很廣，以上虞市為例，目前支農(nóng)資金項目主要有：1、特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品提升項目。主要包括茶葉、蔬菜、水產(chǎn)、畜牧、花卉、瓜果等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌，創(chuàng)建無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品基地。2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目。重點是農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)技術(shù)改造，質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品促銷，農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)及農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)發(fā)展項目等。3、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。重點支持“千庫保安”，“萬里清水河道”，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造，土地整理，節(jié)水灌溉技術(shù)，小流域治理，標(biāo)準(zhǔn)堤塘建設(shè)等項目，切實改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。4、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和示范推廣項目。主要包括種子種苗工程，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，百萬名農(nóng)民素質(zhì)工程等。5、農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)項目。主要有：“十村示范、百村整治”工程，中心村建設(shè)，農(nóng)村公共服務(wù)中心建設(shè)，農(nóng)村生活垃圾集中處理工程，農(nóng)村生活污水集中處理工程，通村道路聯(lián)網(wǎng)工程，農(nóng)民飲用水安全工程等。6、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共安全項目。主要有：森林防火遠(yuǎn)程監(jiān)控體系建設(shè)，小流域洪澇災(zāi)害預(yù)警體系建設(shè)，重大動植物疫病防控預(yù)警體系建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品安全檢測等。
對上述項目要進(jìn)行有機整合，促進(jìn)相關(guān)支農(nóng)資金集中使用，資金整合重點要突出以下內(nèi)容。
以發(fā)展優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品項目為切入點，整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類專項資金；以農(nóng)村水利、交通等建設(shè)項目為切入點，整合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類專項資金；以改善生態(tài)環(huán)境項目為切入點，整合農(nóng)村生態(tài)保護和治理專項資金；以農(nóng)村社會事業(yè)項目為切入點，整合農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等專項資金。
（三）整合的方法必須科學(xué)
方法得當(dāng)能夠決定效果的好壞，在支農(nóng)資金整合過程中也必須講究方法。
1、對現(xiàn)有財政支農(nóng)資金進(jìn)行清理。對當(dāng)前財政支農(nóng)資金的來源渠道、期限、支持對象和支持方式開展一次全面調(diào)查摸底，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)歸類，對已經(jīng)到期的專項資金予以取消，原有的資金來源作為整合對象，對資金用途和扶持對象基本相同或相近的專項資金進(jìn)行歸并，改變分散使用的狀況，形成支持合力。通過摸底和歸類，制訂新的支農(nóng)資金導(dǎo)向目錄，把支持重點界定在導(dǎo)向目錄之內(nèi)。
2、高質(zhì)量編制項目規(guī)劃。圍繞本區(qū)域農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的總體規(guī)劃，以及財政支農(nóng)導(dǎo)向目錄，確定重點支持項目或重點支持區(qū)域，在此基礎(chǔ)上，對這些項目或區(qū)域進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，編制規(guī)劃報告，經(jīng)專家論證后，報領(lǐng)導(dǎo)小組審定。
3、明確部門之間的工作職責(zé)。規(guī)劃確定后，領(lǐng)導(dǎo)小組要召集有關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)會議，根據(jù)規(guī)劃要求明確工作任務(wù)，各部門要把工作任務(wù)作為下步項目實施的立項依據(jù)，并按照各自的規(guī)范要求組織實施?，F(xiàn)以上虞市江山畈中低產(chǎn)田改造項目為例作為說明。經(jīng)規(guī)劃，該項目建設(shè)內(nèi)容為：項目區(qū)面積13000畝，新建灌溉泵站17座，新建灌溉渠道13.81公里，新建排澇泵站2座，新建排渠26.37公里，新建渠系建筑物300處，新建或改建機耕路10.82公里，營造防護林120畝，總概算投資1384萬元，建設(shè)期限為2008年1月—2009年8月。規(guī)劃確定后，就要落實各部門職責(zé)。經(jīng)協(xié)商后，確定以下整合內(nèi)容：
一是市水利局要根據(jù)《上虞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程管理辦法》的要求，負(fù)責(zé)承建：項目區(qū)內(nèi)和平排澇站建設(shè)及與之相配套的
二是市新農(nóng)村建設(shè)辦公室要根據(jù)《十百工程資金管理辦法》負(fù)責(zé)承建區(qū)域內(nèi)
三是市林技推廣中心要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的要求，負(fù)責(zé)做好120畝綠化造林工程。
四是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室要根據(jù)省辦的立項要求，負(fù)責(zé)做好除上述項目外的其他所有項目。
五是各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要根據(jù)規(guī)定和要求，積極配合各部門做好各個項目的實施工作。
根據(jù)上述安排，有關(guān)部門把建設(shè)任務(wù)列入了2008年度計劃予以立項。
（四）創(chuàng)新支農(nóng)投入機制，著力解決政府支農(nóng)投入不足的問題
社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府有限的資金投入，顯然是不夠的。還應(yīng)當(dāng)以財政資金投入為引導(dǎo)，建立多渠道的資金投入機制。按照因地制宜、分類指導(dǎo)、分步實施的原則，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用。同時要因勢利導(dǎo)，加大宣傳力度，廣泛動員各方面的力量關(guān)心、支持和參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)，建立多渠道的資金投入機制。
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