實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)管理全流程順向可控逆向可溯
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財政部近日發(fā)布《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法（試行）》要求自2023年1月1日起，在浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實施預(yù)算指標(biāo)核算管理，自2023年7月1日起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。
為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》文件，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例等有關(guān)規(guī)定，財政部近日發(fā)布《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），要求自2023年1月1日起，浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實施預(yù)算指標(biāo)核算管理，自2023年7月1日起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。各地應(yīng)按照預(yù)算管理一體化建設(shè)整體部署，積極推廣落實改革工作。
實時反映預(yù)算指標(biāo)狀態(tài)
財政是國家治理之基，預(yù)算是財政管理之柱。黨的十八大以來，預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動，我國相關(guān)部門密集推出了一系列重大改革舉措，基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架。
2019年財政部開始部署在全國推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理全流程，積極構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制。在此背景下，預(yù)算指標(biāo)核算管理這一管理理念被提出。
而此次《管理辦法》明確提出，預(yù)算指標(biāo)核算是指政府財政部門采用復(fù)式記賬法，對預(yù)算指標(biāo)管理業(yè)務(wù)或事項進(jìn)行核算，通過對預(yù)算指標(biāo)的批復(fù)、分解、下達(dá)、生成、調(diào)整、調(diào)劑、執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等全生命周期過程記錄，實時反映預(yù)算指標(biāo)的來源、增減及狀態(tài)，實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)管理全流程“順向可控，逆向可溯”。其中核算范圍包含一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金、財政專戶管理資金等。
中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授指出，預(yù)算指標(biāo)核算管理是對傳統(tǒng)預(yù)算管理理念和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重大變革的一種嘗試，是由過去的“單向直線型”變?yōu)椤半p向循環(huán)型”。它在不改變現(xiàn)行管理方式和職責(zé)分工的前提下，采用會計復(fù)式記賬法對預(yù)算指標(biāo)全生命周期過程進(jìn)行記錄，實時反映預(yù)算指標(biāo)的增減、來源和狀態(tài)，對預(yù)算管理各層級、各環(huán)節(jié)形成有效銜接、控制和報告，可有效強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，支出預(yù)算和收入預(yù)算遵循“同增同減”原則，確保全面完整反映收支預(yù)算，真正做到預(yù)算管理源頭數(shù)據(jù)無縫銜接和有效控制。
2021年3月初印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，要堅持預(yù)算法定增強(qiáng)法治觀念，強(qiáng)化紀(jì)律意識，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，注重強(qiáng)化約束，著力提升制度執(zhí)行力，維護(hù)法律的權(quán)威性和制度的剛性約束力。
《管理辦法》也對此予以明確規(guī)定，“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)對有關(guān)法律、法規(guī)允許進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動，按照本辦法的規(guī)定設(shè)置和使用核算科目，不得以本辦法規(guī)定的科目及使用說明作為進(jìn)行有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的依據(jù)?！?/p>
預(yù)算變動須按規(guī)范核算
2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），同樣具有標(biāo)志性意義?！兑庖姟穼θ鎸嵤╊A(yù)算績效管理作出部署，要求構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系，健全預(yù)算績效管理制度，硬化預(yù)算績效管理約束。
《管理辦法》也重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作，提出預(yù)算指標(biāo)核算應(yīng)當(dāng)以年度財政總支出規(guī)?？刂浦С鲋笜?biāo)的生成和使用，從而實現(xiàn)預(yù)算嚴(yán)格控制指標(biāo)，年度財政總支出規(guī)模控制分部門的財政支出預(yù)算。同時按照“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的原則，“支出預(yù)算余額控制支出指標(biāo)、支出指標(biāo)余額控制資金支付”的控制機(jī)制，嚴(yán)禁無預(yù)算或超預(yù)算支出。預(yù)算變動必須按照業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行核算，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性。
2021年7月，云南省被確定為全國首批預(yù)算指標(biāo)核算管理試點(diǎn)省份之一，在一年多時間里全面梳理細(xì)化分解127個業(yè)務(wù)場景，積極搭建以全過程記錄、全方位控制、全覆蓋報告為核心的預(yù)算指標(biāo)核算管理“三大體系”，通過預(yù)算指標(biāo)核算管理共產(chǎn)生記賬憑證1892萬條、憑證分錄3922萬條、輔助核算明細(xì)3922萬條，充分驗證了預(yù)算指標(biāo)核算管理實施方案和記賬規(guī)則的科學(xué)性、有效性和可復(fù)制性，初步實現(xiàn)了改革試點(diǎn)目標(biāo)。
安徽省黃山市近年來開展部門整體和項目支出全面績效自評，實行績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”，建立市級分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)?shù)刎斦块T會同審計部門開展預(yù)算績效管理聯(lián)合抽查和重點(diǎn)績效評價，建立“財審”協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績效管理的聯(lián)動機(jī)制，持續(xù)擴(kuò)大公開深度和廣度。
升級現(xiàn)有預(yù)算管理手段
全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，“花錢要問效、無效要問責(zé)”。
2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)是實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。
2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《意見》提出，力爭用3年至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，大力推動績效結(jié)果應(yīng)用，壓減低效無效資金。
今年7月21日，102個中央部門集中公開部門決算。中央部門在上一年中如何落實過緊日子要求、重要項目取得什么效果、政府采購的錢都投到哪里……這些社會高度關(guān)注的問題，在各中央部門的決算中都能找到答案。
施正文認(rèn)為，《管理辦法》的出臺非常必要和及時。當(dāng)前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預(yù)算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展等問題，影響了財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。而《管理辦法》強(qiáng)調(diào)預(yù)算指標(biāo)核算管理要遵循“全面反映收支預(yù)算、嚴(yán)格管控預(yù)算執(zhí)行、有效銜接預(yù)算決算”原則，堅持“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的控制機(jī)制，將政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算銜接起來，實現(xiàn)全口徑財政收支總額控制，并通過將核算科目與核算控制要素進(jìn)行細(xì)分對應(yīng)，按不同顆粒度進(jìn)行關(guān)聯(lián)，將記賬規(guī)則和控制規(guī)則嵌入預(yù)算管理業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)，形成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)底層控制機(jī)制的重要組成部分，從而進(jìn)一步提高預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和資金支付的安全性。
中央財經(jīng)大學(xué)研究生院副院長、教授肖鵬也認(rèn)為，當(dāng)前我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期，各級預(yù)算管理基礎(chǔ)工作中仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)算管理的規(guī)范性還不夠，財政部門對預(yù)算運(yùn)行信息的掌握也不充分，履職盡責(zé)的能力和水平有待提升。為此，財政部門必須對現(xiàn)有的預(yù)算管理手段和信息化水平進(jìn)行全面徹底的升級，提升對數(shù)據(jù)的管理能力。
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