最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)到北京市檢察院調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要研究法律監(jiān)督和各項(xiàng)具體檢察工作之間的關(guān)系，貫徹落實(shí)憲法職責(zé)，推動(dòng)檢察事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。其中較為重要的一條就是要明確，批捕公訴工作與訴訟監(jiān)督工作能否合理分工，怎樣分得開(kāi)、分得好？哪些該分，哪些當(dāng)合？
傳統(tǒng)的偵查監(jiān)督部門將批捕和偵查監(jiān)督兩種職能混在一起，公訴部門將公訴和刑事審判監(jiān)督兩種職能混在一起。而這種“混搭”并非那么和諧，由于職能配置不科學(xué)，分工不合理，實(shí)際情況是造成長(zhǎng)期存在司法辦案和檢察監(jiān)督一手硬、一手軟，甚至兩手都軟、兩手不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。實(shí)行訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離、機(jī)構(gòu)合理分設(shè)后，實(shí)現(xiàn)了職能優(yōu)化配置、機(jī)構(gòu)合理分工，做到該分則分、當(dāng)合則合、分合得當(dāng)。這一切北京市檢察機(jī)關(guān)是怎么做到的呢？
首先是把同批捕起訴關(guān)系不大，或者完全能夠切割清楚，可以獨(dú)立運(yùn)行的立案監(jiān)督、“兩法銜接”、刑事抗訴等工作分別由專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)或組織負(fù)責(zé)。比如立案監(jiān)督和監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件這兩項(xiàng)工作，同批捕工作基本沒(méi)有關(guān)系，所以把兩者強(qiáng)拉在一起，說(shuō)要在批捕工作中開(kāi)展立案監(jiān)督，真的有點(diǎn)“拉郎配”的感覺(jué)。北京檢察機(jī)關(guān)的做法是，將這兩項(xiàng)職責(zé)交由獨(dú)立的偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，專案專辦，術(shù)業(yè)專攻，效果很好。在實(shí)踐中，監(jiān)督部門按照監(jiān)督規(guī)程，針對(duì)訴訟違法行為實(shí)施立案、調(diào)查、核實(shí)、審查、糾正、跟蹤反饋，推動(dòng)監(jiān)督工作由“辦事模式”向“辦案模式”轉(zhuǎn)變，有理有據(jù)地提出專業(yè)監(jiān)督意見(jiàn)，讓被監(jiān)督單位更加心服口服。從實(shí)踐效果來(lái)看，單獨(dú)設(shè)立以后，被監(jiān)督單位對(duì)檢察建議和糾正違法的回復(fù)反饋率提高了，認(rèn)為監(jiān)督到點(diǎn)子上，幫助他們改進(jìn)了工作，更加認(rèn)同監(jiān)督不單是糾正，同時(shí)也是支持。
其次是對(duì)同批捕起訴工作有一定關(guān)聯(lián)的訴訟違法，比如依托在辦批捕起訴案件發(fā)現(xiàn)的訴訟違法行為，一般情況由司法辦案部門及時(shí)按程序辦理，但是屬于較重的訴訟違法行為，需要適用訴訟違法調(diào)查程序，提出糾正違法、檢察建議的，則移送給專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)或組織負(fù)責(zé)辦理。這種有區(qū)別的處理方法，實(shí)際上是掌握“適當(dāng)”原則，有必要、有可能分出來(lái)的就分出來(lái)，否則就不分。同時(shí)，北京市檢察機(jī)關(guān)通過(guò)在司法辦案部門和專門監(jiān)督部門之間建立線索發(fā)現(xiàn)、移送及辦理反饋機(jī)制，協(xié)調(diào)配合機(jī)制，上下銜接機(jī)制，跟蹤督促機(jī)制等配套制度，保證司法辦案部門和檢察監(jiān)督部門在工作運(yùn)行上“分得開(kāi)”，在工作聯(lián)絡(luò)上“連得上”。這樣做的結(jié)果是既有利于辦案，也有利于監(jiān)督。
再次是對(duì)分散在各部門的各種偵查活動(dòng)監(jiān)督，各類刑事抗訴、刑事審判監(jiān)督工作進(jìn)行整合，增強(qiáng)偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督工作的整體性。在傳統(tǒng)辦案和監(jiān)督模式中，偵監(jiān)、公訴、控申，甚至監(jiān)所等檢察部門都有一定的偵查監(jiān)督職能，多頭對(duì)外，缺乏統(tǒng)一管理；抗訴工作分別由公訴、控申、監(jiān)所等檢察部門負(fù)責(zé)，力量分散，標(biāo)準(zhǔn)不一。北京檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督部門單獨(dú)設(shè)立以后，整合各項(xiàng)偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督工作，有效解決了分散化、碎片化問(wèn)題，促進(jìn)了各項(xiàng)監(jiān)督工作的開(kāi)展。單獨(dú)設(shè)立以后，偵查監(jiān)督部門創(chuàng)新在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室工作模式，推動(dòng)了立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督覆蓋公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案一線；健全與行政執(zhí)法部門信息共享、工作協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，把行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評(píng)價(jià)體系，建立起了全市統(tǒng)一的行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺(tái)。審判監(jiān)督部門同步審查一審法院裁判文書，提出二審抗訴，辦理刑事申訴案件，對(duì)法院減刑、假釋裁定進(jìn)行審查。合理分工以后，監(jiān)督部門不是沒(méi)事可干，而是大有可為，職能配置進(jìn)一步理順，監(jiān)督整體性進(jìn)一步凸顯。
最后是根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)或組織。在北京全市檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之前，北京市檢二分院就進(jìn)行了在辦案部門內(nèi)部設(shè)置專門監(jiān)督工作組的探索，取得了有益的經(jīng)驗(yàn)。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，北京檢察機(jī)關(guān)充分考慮各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)特點(diǎn)和實(shí)際需要，不搞上下一般粗，有的院成立了專門的偵查監(jiān)督部、刑事審判監(jiān)督部，有的院統(tǒng)一整合為刑事訴訟監(jiān)督部。不排除有的規(guī)模小的院可以不設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而只在司法辦案部門設(shè)立專門的訴訟監(jiān)督組。
實(shí)踐證明，批捕公訴工作和訴訟監(jiān)督工作的優(yōu)化配置、合理分工，有力地扭轉(zhuǎn)了監(jiān)督工作弱化的現(xiàn)象，促進(jìn)了檢察監(jiān)督與司法辦案“兩手抓、兩手硬，兩手協(xié)調(diào)”，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督從“副業(yè)”向“主業(yè)”的轉(zhuǎn)變。2017年，北京市檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案同比上升148%，監(jiān)督撤案同比增長(zhǎng)3.2倍；建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件增長(zhǎng)373%；提出刑事抗訴同比增長(zhǎng)52%。北京市檢察機(jī)關(guān)工作的實(shí)際效果，回應(yīng)了新時(shí)代人民群眾對(duì)于司法公正和程序正義的新關(guān)切，大大促進(jìn)提升了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。
檢察監(jiān)督不能脫離司法辦案，但檢察監(jiān)督和司法辦案是兩件事，而不是一碼事，不能相互混淆或替代。要把握三條：
其一，所謂不能脫離“辦案”，首先要看是“誰(shuí)”的辦案。法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，對(duì)法院的審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)現(xiàn)、核實(shí)和糾正公安、法院在辦案中的訴訟違法行為。所以，先要從被監(jiān)督方面的“辦案”理解監(jiān)督不能脫離辦案。
其二，至于發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、法院訴訟違法線索的途徑，有的是檢察機(jī)關(guān)在正在辦理的批捕、起訴案件中發(fā)現(xiàn)的，有的則是通過(guò)受理舉報(bào)、控告、申訴、申請(qǐng)發(fā)現(xiàn)的，還有的來(lái)源于其他信息渠道。當(dāng)然，最后都要?dú)w結(jié)到某一訴訟案件上。所以，不能把發(fā)現(xiàn)訴訟違法線索的途徑完全限于辦理批捕、起訴案件中。
其三，對(duì)訴訟違法行為的核實(shí)、糾正，既是監(jiān)督，也是辦案，是辦理“案中案”，即對(duì)司法案件中的訴訟違法行為進(jìn)行監(jiān)督的案件。辦理監(jiān)督案件，要按監(jiān)督程序，其結(jié)果是提出糾正違法或檢察建議，區(qū)別于辦理訴訟案件的相互配合、相互制約，以及司法案件辦理程序。所以監(jiān)督也是辦案，只不過(guò)與司法辦案對(duì)象不同、程序不同、結(jié)果不同，是兩種不同性質(zhì)的辦案。
作者： 閆俊瑛（北京市人民檢察院法律政策研究室主任）
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