經(jīng)歷了十幾年的造城運動以后，人們忽然發(fā)現(xiàn)，城市發(fā)展乏力了?？傮w來看，前些年城市發(fā)展主體模式是依賴土地和房地產(chǎn)，房地產(chǎn)業(yè)的高盈利性導致整個社會資金成本居高不下，使得很多產(chǎn)業(yè)的利潤水平不足以支撐融資成本，攪亂了企業(yè)的投資判斷，眾多產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入困境。轉(zhuǎn)變這種以房地產(chǎn)為主導的城鎮(zhèn)化模式，把城市發(fā)展調(diào)整到正常的軌道上來，也是新型城鎮(zhèn)化應有之義。當然不是每個城市都缺乏產(chǎn)業(yè),就每個城市而言，城鎮(zhèn)化中面對的問題可能是不一樣的，有些城市需要的可能是產(chǎn)業(yè)升級換代，有些城市需要城市功能的完善，但在這一系列的政策背景下，產(chǎn)業(yè)導入和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城PPP模式呼之欲出。
產(chǎn)業(yè)新城PPP的模式與問題
新型城鎮(zhèn)化過程中適宜產(chǎn)業(yè)的導入是重要的，這種重要性怎么說都不過分，尤其對很多邊遠的城鎮(zhèn)來說。最近出現(xiàn)了這樣一些新的產(chǎn)業(yè)新城PPP項目，這些項目雖然不在財政部和國家發(fā)改委的試點范圍之內(nèi)，項目所在區(qū)域也不是國家新型城鎮(zhèn)化試點，但是投資人和政府根據(jù)政企合作(PPP)的精神，本著市場在資源配中起決定性作用和政府更好地發(fā)揮作用的原則，探索了產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的PPP模式，這些探索是值得關(guān)注和期待的。
這些新的PPP項目有五個特點：一是基礎(chǔ)設(shè)施條件差，由于這樣的項目一般距主城區(qū)相對比較遠，缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施配套，對外聯(lián)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施也不完備；二是產(chǎn)業(yè)空白，需要引進戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目拉動區(qū)域的發(fā)展；三是金融、人才和原材料等要素市場欠缺；四是消費市場在外，不具備消費這些產(chǎn)品或服務的市場條件；五是投入產(chǎn)出平衡機制復雜，企業(yè)投入的回收具體體現(xiàn)在三個方面，投資回收部分依賴于土地出讓收入，部分依賴于稅收增量收入，部分依賴于房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生的物業(yè)銷售收入和物業(yè)租賃收入，總體上依賴于城鎮(zhèn)長期持續(xù)的發(fā)展，尤其依賴產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)育，產(chǎn)業(yè)稅收是區(qū)域發(fā)展重要的支撐。
這類新型PPP項目無論對企業(yè)還是對政府來說，都不是什么新生事物，但雙方都擔心政策的可行性。目前，“市場是法無禁止即可為，政府是法無授權(quán)不可為”的觀點在官員中很有市場，這樣的觀點對項目影響甚大。有些官員從積極的角度解讀，認為政府在憲法授權(quán)的范圍內(nèi)行事，依法依規(guī)推動企業(yè)在區(qū)域發(fā)展中主動作為，解決老百姓就業(yè)和民生問題，解決區(qū)域長期可持續(xù)發(fā)展問題，讓市場決定配置資源的方向，這是正確的選擇；也有從消極層面解讀的，認為既然是政企合作PPP類項目，國家發(fā)改委和財政部試點中不含有這類項目，就應該等待政策的明晰，不應該主動探索和創(chuàng)新。
政府的消極想法多數(shù)集中在試點目錄上，這顯然是荒謬的，是在用小法否定大法。我前面的專欄文章曾以“PPP白馬非馬”為題，對類似的問題進行過討論，但是這種問題在現(xiàn)實中還是越來越嚴重地制約著區(qū)域的發(fā)展。我們可以這樣設(shè)想，國家要在一個狹小的領(lǐng)域中進行管理科學試驗，這個管理科學試驗界定了一個很小的范圍，那么是否就意味著其他人包括地方政府內(nèi)，在國家試驗的領(lǐng)域外都不能再有任何作為了呢，都要等待國家試驗出結(jié)果、出標準、出模式、出產(chǎn)品呢？這種想法顯然是有問題的，如果大家都這樣想、這樣干，一國經(jīng)濟早就陷入崩潰狀態(tài)。一國經(jīng)濟的發(fā)展需要企業(yè)主動作為，積極開拓進取，按照市場配置資源的邏輯謀劃和實施各種項目，自動滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化的需求。可現(xiàn)在的狀況是，面對著需求，企業(yè)有強大的動力，愿意創(chuàng)新解決問題，但地方政府以不在目錄為名，以小政策不支持等說法推脫，企業(yè)干著急沒辦法。
事干不成也不能全怪政府，企業(yè)的做法也有自身的問題，很多企業(yè)普遍認為目前PPP的想法很好，但還需要金融機構(gòu)的支持，如果金融機構(gòu)不給錢，什么事也干不成。最近與一家比較有實力的民營企業(yè)集團主管投資老總溝通，他歷數(shù)了自己與各種金融機構(gòu)溝通的狀況，可是金融機構(gòu)不買他的帳，金融機構(gòu)只給符合條件的企業(yè)貸款。與各方面的溝通使我看到了企業(yè)在創(chuàng)新過程中普遍存在的幾個問題：
一是企業(yè)產(chǎn)品化思維的局限性制約創(chuàng)新。企業(yè)想干一件事情，先把自己的產(chǎn)品研究清楚了這是對的，拿著自己產(chǎn)品的幾個特點與金融機構(gòu)對接表面上也是對的，但是得到的答復往往是NO。為什么呢？你可以有產(chǎn)品，用產(chǎn)品說話，但是你不能夠要求所有外面的機構(gòu)都有成熟的產(chǎn)品與你配套。我這里要強調(diào)，PPP概念雖好，但是畢竟是新生事物，銀行很難在短時間內(nèi)推出符合你所定義條件的金融產(chǎn)品，或者說永遠也沒有符合你定義條件的金融產(chǎn)品也是可能的。金融機構(gòu)主動推出符合一定條件的金融產(chǎn)品是需要考量產(chǎn)品的通用性和風險的，而且金融產(chǎn)品的推出也不是一朝一夕的事情，是一個長期的過程。二是企業(yè)對創(chuàng)新的理解需要調(diào)整。企業(yè)的業(yè)務模式創(chuàng)新一定不要把金融機構(gòu)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新作為前提，而企業(yè)和政府在做PPP過程中普遍存在的對金融機構(gòu)的產(chǎn)品創(chuàng)新期待。實體業(yè)務的創(chuàng)新如果不需要金融機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品，僅僅需要其在一個交易環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，就可以解決企業(yè)的業(yè)務創(chuàng)新問題，這樣的業(yè)務創(chuàng)新就很容易實現(xiàn)。與其等著銀行創(chuàng)新出符合你要求的產(chǎn)品，不如考慮舊瓶裝新酒，也就是用金融機構(gòu)都能接受產(chǎn)品和方式，實現(xiàn)你的業(yè)務創(chuàng)新，而不是用銀行的產(chǎn)品創(chuàng)新實現(xiàn)你的業(yè)務創(chuàng)新。
投資人的角色定位
我們接觸了一些城鎮(zhèn)，正在與城市運營商合作，通過PPP模式與政府一起完成新城鎮(zhèn)的建設(shè)。這樣的城鎮(zhèn)與市場化投資人合作的項目是具備上述五大特點的PPP項目。這些城鎮(zhèn)多半是處于偏僻的地區(qū)，按照政府目前的財力和實施能力，如果沒有開發(fā)商或產(chǎn)業(yè)新城類投資人看中，這樣的區(qū)域估計十年八年內(nèi)都沒有發(fā)展的機會。
當?shù)卣桶傩斩枷ＭM社會投資人，老百姓也不愿意錯過目前中國發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，更何況社會投資人的介入可以把一個區(qū)域的發(fā)展階段至少提前了十年。即使百姓、政府和投資人有高度的共識，但在涉及到投資人的投資回報問題時，仍有五花八門的觀點嚴重制約發(fā)展，尤其這類項目多會涉及到新增財政收入使用問題，也就是新增財政收入中要有一定比例用于支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的投資，還有一部分要支持為了拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須進行的政府扶持性支出，美好的愿望在諸多的問題面前顯得很無能為力。鑒于目前狀況，政府和投資人也變得更加智慧，尋找智力外援，我們有幸參與了一些項目的顧問工作，積累一些經(jīng)驗并進行了一般性思考。雖然這些經(jīng)驗來源于一些具體項目，但是有一定的普適性，因此在這里把榮邦瑞明的思考與大家分享，以利于行業(yè)的健康發(fā)展。
明確投資人的角色定位很重要。在政企雙方定位沒有形成共識之前，投資人的定位沒有明確，投資人和政府一直在糾纏于很多沒必要的細節(jié)之中，因此項目談判失敗者有之，雙方戀愛一年半載沒有進展的更多，導致整個社會交易成本居高不下。我們從公共管理和區(qū)域發(fā)展的角度，給出一些定性的結(jié)論，為投資人的角色進行定位，便于政府進行定性的分析和合作框架協(xié)議的制定。通過分析，我們定義了投資人的四種角色：一是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的投資者。投資人首先是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的提供者，這明顯應該是政府的職能，因此可以認為是政府和社會資本合作行為，是大概念下的PPP，政府與投資人之間是合作關(guān)系，資金都由企業(yè)出，需要解決投資回收問題，也就是企業(yè)代替政府做了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)的投資；二是產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境（一般常說的營商環(huán)境）的提供者。在一個這樣的區(qū)域，產(chǎn)業(yè)要想發(fā)展起來，一定要植入一系列具有帶動作用的產(chǎn)業(yè)項目，但這種植入是需要代價的，是需要投入資金進行培育的，包括土地的讓利，金融市場的孕育，人才市場的培育，消費市場的發(fā)育等，這些也不應該是哪個企業(yè)應該做的事情，外部性很強，本應是政府的職能；三是城市招商服務的提供者。產(chǎn)業(yè)形成過去依賴于政府自身的招商，很多城市曾經(jīng)實行全民招商制度，取得了表面的繁榮，雖可招到一些企業(yè)，但是參差不齊，基本沒有產(chǎn)生聚集效應，，未來清理和淘汰落后產(chǎn)能還可能付出更大的代價，是得不償失之舉。由真正對區(qū)域長期發(fā)展負責的市場化投資人進行專業(yè)招商服務，圍繞產(chǎn)業(yè)進行深度策劃、招商，才是投入少見實效的招商行為；四是城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務的運營者。這種運營不僅含有傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，還要運營好產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)配套環(huán)境。
界定出產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施概念很重要。在產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下，產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境或營商環(huán)境提供者角色將越來越重要了，產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境提供者的盈利性是一個值得討論的問題，這有利于地方政府統(tǒng)一認識。在一個區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，存在著這樣一些項目，幾乎每個企業(yè)都需要這樣的產(chǎn)品或服務，但是這種產(chǎn)品或服務的外部性很強，我們稱這樣的產(chǎn)品或服務為這個產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施。從政府承擔投資責任的角度，以政府作為投資責任主體來為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施分類，可分為四大類：一是政府全額投資類，這類產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本上是沒有現(xiàn)金流，政府應該承擔全部責任；二是政府投資補貼類，政府應該對這類項目承擔一部分責任，因為這類項目雖然外部性很強，但是在適當?shù)难a助下通過市場化的方式可以解決投資問題，歸為政府投資補貼類；三是運營補貼類，這類補貼可能在整個運營周期中都需要，也可能在市場發(fā)育不完全時需要，總之為了產(chǎn)業(yè)環(huán)境的形成，政府是需要承擔一部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運營補貼的；四是政府融資支持類，包括貸款貼息，給予政策性融資支持等。對于以上四類產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類項目的建設(shè)，本質(zhì)上是政府承擔這些責任的，但是隨著政府直接投資的限制，這些工作政府難于直接完成，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重受到制約，因此經(jīng)過十余年的探索，政企合作PPP方式建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)新城逐漸浮出水面，投資人干了四類政府該干的事，并且把政府應該承擔的四類責任承擔了下來。但是由于過去缺乏對這類問題的一般性研究，整個社會缺乏認知，因此在制定合同或執(zhí)行合同過程中，總是遇到雙方探討問題不在一個層面的問題，如同雞對鴨講，導致投資人和政府合作成本高啟，使得投資人對政府信用產(chǎn)生了極大的懷疑。
新常態(tài)下新共識也很重要。即使投資人的盈利模式問題得到了解決，投資人的風險還是很大的，投資人仍然需要與政府達成一些新的共識，這些共識要形成可執(zhí)行的法律協(xié)議和政府的政策。一是雙方在城市發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上一定要有共識，過去經(jīng)常是換一個市委書記，城市和產(chǎn)業(yè)就要改變一個發(fā)展方向，因此這種共識不是一兩年的共識，是十年以上的共識，也就是至少兩屆政府領(lǐng)導都支持的事情企業(yè)才敢進來和愿意進來投資。二是城市管理上要在多方面有新突破，這些突破不是讓政府違規(guī)，而是要政府把企業(yè)作為真正的合作者，詳細區(qū)隔什么是行政行為，什么是專業(yè)能力，在專業(yè)能力方面充分尊重專業(yè)公司意見。比如政府在規(guī)劃管理方面要與投資人要有新共識，雖然規(guī)劃的審批是政府的權(quán)限，但是如何才能把一個區(qū)域發(fā)展起來，什么樣的規(guī)劃更能吸引產(chǎn)業(yè)投資人和人才，這確實是需要多聽聽投資人的專業(yè)意見，給投資人更多話語權(quán)，而且要進入合同和政府的文件，確保共識變成行動。（來源：北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司，李偉）
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