《江蘇省高級人民法院公報(bào)》
（2015）參閱案例15號(hào)
施建新訴南通市人社局不予認(rèn)定工傷糾紛案
【裁判摘要】
根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第五條、第十七條、第十九條的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)有認(rèn)定工傷的行政職權(quán)以及對相關(guān)事實(shí)調(diào)查核實(shí)的職責(zé)。勞動(dòng)者在上下班途中遭受交通事故損害，是否屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的情形，應(yīng)由社會(huì)保險(xiǎn)部門依法做出認(rèn)定，公安交通管理部門出具的交通事故認(rèn)定書只是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門履行工傷認(rèn)定職責(zé)的重要依據(jù)之一，而不是前提條件。
在道路交通事故一方逃逸，公安交通管理部門對交通事故責(zé)任未明確認(rèn)定的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，對交通事故是否屬于非勞動(dòng)者本人主要責(zé)任做出判斷。
社會(huì)保險(xiǎn)行政部門以交通事故認(rèn)定書對交通事故責(zé)任無法認(rèn)定為由，不予認(rèn)定工傷的，人民法院不予支持。
【案件事實(shí)】
原告施建新為第三人南通開發(fā)區(qū)力強(qiáng)鋼絲制品有限公司（以下簡稱力強(qiáng)鋼絲公司）職工。2012年6月12日6時(shí)20分左右，原告施建新駕駛摩托車前往公司上班途中與一輛白色小型貨車碰撞發(fā)生道路交通事故。因白色小型貨車逃逸，交警部門作出《道路交通事故證明》，去人事故責(zé)任無法認(rèn)定。10月29日，力強(qiáng)鋼絲公司以施建新在上班途中發(fā)生道路交通事故受傷為由，向被告南通人社局申請工傷認(rèn)定。被告南通人社局經(jīng)審查認(rèn)為，因原告施建新在道路交通事故中的責(zé)任無法認(rèn)定，其所受傷害不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條規(guī)定的工傷，屬于不得認(rèn)定工傷的情形，故決定不予認(rèn)定工傷。但根據(jù)南通人社局與南通市公安局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于職工上下班途中發(fā)生交通事故申報(bào)工傷的處理意見》的規(guī)定，“責(zé)任無法認(rèn)定”也屬于“非本人主要責(zé)任”的情形，可以認(rèn)定為工傷。請求法院依法撤銷被告南通人社局作出的《不予認(rèn)定工傷決定書》，認(rèn)定原告施建新所受傷害為工傷。
【爭議焦點(diǎn)】
本案的爭議焦點(diǎn)是：（1）在因道路交通事故受傷的情況下，公安機(jī)關(guān)的交通事故認(rèn)定應(yīng)否成為工傷認(rèn)定的前提條件。（2）原告施建新在本起事故中的責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何判定。
【一審判決】
南通市港閘區(qū)人民法院一審審理認(rèn)為：
（一）關(guān)于在因道路交通事故受傷的情形下，公安機(jī)關(guān)的交通事故責(zé)任認(rèn)定應(yīng)否成為工傷認(rèn)定的前提條件
首先，交通事故認(rèn)定書并非事故責(zé)任認(rèn)定的唯一形式。根據(jù)公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》的規(guī)定，公安交通管理部門作出的道路交通事故認(rèn)定結(jié)論的形式有兩種：一種是能夠分清責(zé)任而出具的道路交通事故認(rèn)定書，另一種是成因無法查明而出具的道路交通事故證明。在現(xiàn)實(shí)生活中，客觀存在公安交通管理部門窮盡手段仍然無法查清事故責(zé)任的情況。盡管公安交通管理部門是交通事故的法定處理機(jī)構(gòu)，但交通事故認(rèn)定應(yīng)當(dāng)是作出工傷認(rèn)定的決定的參考性證據(jù)之一，而不應(yīng)該成為工傷認(rèn)定的前提條件。雖然《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于執(zhí)行<</SPAN> 工傷保險(xiǎn)條例>若干問題的意見》第二條規(guī)定“《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定的非本人主要責(zé)任的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據(jù)”，但該規(guī)定僅是引導(dǎo)性說明而非法律強(qiáng)制性條款，其目的在于指引申請人盡可能詳盡地提供有效申請材料，以便于準(zhǔn)確作出工傷認(rèn)定，因此，上述規(guī)定并不能成為社會(huì)保險(xiǎn)行政部門將道路交通事故認(rèn)定書作為工傷認(rèn)定前提條件的理由。本案中，被告南通人社局以申請人未能提交公安交通管理部門的事故認(rèn)定書，事故責(zé)任無法認(rèn)定為由作出不予認(rèn)定工傷決定，應(yīng)屬對該規(guī)范性文件的曲解和片面理解。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門將道路交通事故認(rèn)定書作為工傷認(rèn)定的前提條件沒有法律依據(jù)。
其次，事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形并不排除受害職工可以主張享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定，在上下班途中，收到非本人主要責(zé)任的交通事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。從該條文的文義看，收到道路交通事故傷害的認(rèn)定為工傷需具備“非本人主要責(zé)任”的限制性條件，但該條文從責(zé)任劃分角度僅排除了在交通事故中負(fù)主要責(zé)任和全部責(zé)任的受害人可以享受工傷待遇的情形，并未排除事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形下的受害職工可以主張享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。本案中，原告施建新發(fā)生道路交通事故，經(jīng)公安交通管理部門確認(rèn)為事故責(zé)任無法認(rèn)定，屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)并未排除的可以享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利的情形。此外，依照被告南通人社局與南通市公安局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于職工上下班途中發(fā)生交通事故申報(bào)工傷的處理意見》中規(guī)定，“職工在上下班途中受到交通事故傷害要求申報(bào)工傷的，應(yīng)當(dāng)提供公安交通管理部門出具的非本人主要責(zé)任（包括本人負(fù)同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任和無法認(rèn)定的情形）的交通事故認(rèn)定書，作為工傷認(rèn)定的依據(jù)”，原告施建新發(fā)生的道路交通事故的情形符合該規(guī)范性文件的規(guī)定。至于被告南通人社局提出該文中要求提供的是“交通事故認(rèn)定書”而非“交通事故證明”的辯駁意見，當(dāng)屬對公安交通管理部門作出事故認(rèn)定結(jié)論形式的不當(dāng)理解，公安交通管理部門無論是作出事故認(rèn)定書還是事故證明，均是對交通事故責(zé)任的一種認(rèn)定形式，被告南通人社局的辯駁意見不能成立。
最后，在公安交通管理部門無法認(rèn)定事故責(zé)任的情形下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)有對事故責(zé)任進(jìn)行判斷的職責(zé)。《工傷保險(xiǎn)條例》第五條第二款、《工傷認(rèn)定辦法》第九條至第十五條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)有工傷認(rèn)定的職權(quán)以及對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的職責(zé)。只要社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理了工傷認(rèn)定申請，就有責(zé)任和義務(wù)對受理案件的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查并及時(shí)作出認(rèn)定結(jié)論。在工傷認(rèn)定案件中，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對于工傷認(rèn)定是否適用公安交通管理部門的道路交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)享有取舍權(quán)、判斷權(quán)。即便申請人無法提供公安交通管理部門的道路交通事故認(rèn)定書，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門也應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自由裁量權(quán)，綜合各種情況，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確判斷是否屬于事故過程中的非本人主要責(zé)任，及時(shí)正確地作出行政確認(rèn)認(rèn)定。本案中，公安交通管理部門已經(jīng)作出了《道路交通事故證明》，在要求申請人提供《道路交通事故認(rèn)定書》不現(xiàn)實(shí)，也不可能。由于白色小型貨車駛離現(xiàn)場，至今未能查獲，致使原告施建新試圖通過民事訴訟途徑確定事故的責(zé)任承擔(dān)都已成為不可能。在此情形下，如果將勞動(dòng)者所受的傷害一律不認(rèn)定為工傷，實(shí)質(zhì)上等同于讓弱者承擔(dān)了全部的事故結(jié)果，亦與保護(hù)弱者的社會(huì)法價(jià)值取向相背離。而且，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門如果對這類情形的傷害一律不予認(rèn)定工傷，那么，形式上看雖然保留了勞動(dòng)者在事故責(zé)任無法認(rèn)定情形下主張工傷保險(xiǎn)的權(quán)利，但一律不認(rèn)定工傷的結(jié)果實(shí)質(zhì)上變相剝奪了勞動(dòng)者獲得救濟(jì)的途徑。
因此，在公安交通管理部門對交通事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形下，道路交通事故認(rèn)定書不應(yīng)成為社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出工傷認(rèn)定的前提條件，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)充分履行調(diào)查核實(shí)職能，對是否屬于非本人主要責(zé)任作出判斷。
（二）關(guān)于原告施建新在本起事故中的責(zé)任認(rèn)定應(yīng)當(dāng)如何判定
首先，《工傷保險(xiǎn)條例》第一條規(guī)定：“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和執(zhí)業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)，制定本條例。”由此可見，工傷保險(xiǎn)的立法目的核心要義在于對受傷害的勞動(dòng)者的工傷救濟(jì)與補(bǔ)償。目前，《工傷保險(xiǎn)條例》對交通事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形能否認(rèn)定工傷沒有作出明確的規(guī)定，因此，應(yīng)當(dāng)按照《工傷保險(xiǎn)條例》保障受傷害的勞動(dòng)者救濟(jì)與補(bǔ)償優(yōu)先的立法目的，對事故責(zé)任作出判斷。至于本案被告南通人社局提出的原告施建新無證駕駛未年檢車輛的問題，法院認(rèn)為，《工傷保險(xiǎn)條例》并沒有無證駕駛或者車輛未經(jīng)年檢發(fā)生道路交通事故遭受傷害的不得認(rèn)定為工傷的禁止性規(guī)定。
其次，在事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形下，應(yīng)當(dāng)參照優(yōu)者危險(xiǎn)負(fù)擔(dān)原則確定責(zé)任承擔(dān)。所謂優(yōu)者危險(xiǎn)負(fù)擔(dān)原則，是指在難以分清事故雙方各自過錯(cuò)責(zé)任的情況下，考慮雙方對道路交通安全注意義務(wù)的輕重，按機(jī)動(dòng)車危險(xiǎn)性的大小及危險(xiǎn)回避能力的優(yōu)劣，分配交通事故責(zé)任。本案中，白色小型貨車無論在速度、重量、體積及對讓他人的危險(xiǎn)性方面，與原告施建新駕駛的普通二輪摩托車相比，其應(yīng)具有更高的避險(xiǎn)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行更重的安全注意義務(wù)。從事故現(xiàn)場來分析，施建新所駕駛的二輪摩托車與白色小貨車均自北向南同向行駛，根據(jù)公安部門出具的《交通事故痕跡檢驗(yàn)報(bào)告》，二輪摩托車的左側(cè)有擦碰，可以合理推斷白色小貨車位于摩托車的左側(cè)，其車身右側(cè)與二輪摩托車發(fā)生碰擦，從生活常識(shí)判斷，白色貨車從摩托車左側(cè)行駛時(shí)碰擦二輪摩托車的可能性更大。本起事故責(zé)任無法認(rèn)定的主要原因在于白色小型貨車逃逸，故推定由具有更高危險(xiǎn)性和負(fù)有更高注意義務(wù)的逃逸方承擔(dān)事故主要責(zé)任或全部責(zé)任更符合優(yōu)者危險(xiǎn)負(fù)擔(dān)原則的精神。因此在公安交通管理部門對事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形下，應(yīng)推定處于相對弱者地位的原告施建新不負(fù)主要責(zé)任以上的事故責(zé)任。
因此，在事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)按照《工傷保險(xiǎn)條例》和《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法精神，根據(jù)優(yōu)者危險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的原則，對事故責(zé)任作出判斷，并作出有利于勞動(dòng)者的推定。
綜上，被告南通市人社局作出被訴具體行政行為主要事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。據(jù)此，南通市港閘區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十條第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<</SPAN>中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十九條第三款之規(guī)定，于2013年12月3日作出（2013）港行初字第0070號(hào)行政判決：
一、撤銷被告南通市人力資源和社會(huì)保障部2013年9月29日作出的（2012）第651號(hào)《不予認(rèn)定工傷決定書》。
二、責(zé)令被告南通市人力資源和社會(huì)保障部與本判決生效之日起六十日內(nèi)對施建新所受傷害是否為工傷重新認(rèn)定。
【審理結(jié)果】
一審宣判后，雙方當(dāng)事人在法定期間均未提出上訴，該判決已經(jīng)發(fā)生法律效力
