（一）建國前的鄉(xiāng)村治理沿革
1、封建時代的“鄉(xiāng)紳治理”
有學(xué)者認為，中國封建時代的國家行政機構(gòu)止于縣級，這是國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的介入與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)力之間的動態(tài)平衡點。介于國家與鄉(xiāng)村社會之間的鄉(xiāng)紳發(fā)揮著特殊的整合與治理功能，滿足國家從鄉(xiāng)村社會提取賴以生存的各種資源和鄉(xiāng)村社會對公共權(quán)威提供的秩序與安全的需要。鄉(xiāng)紳必須有能力促進地方利益共同體的形成，必須有一系列利益綜合的規(guī)則保持共同體的內(nèi)聚，才可以在強制之外獲得社會服從的力量。
鄉(xiāng)紳治理地位的獲得與穩(wěn)固，需要一系列制度性力量的支持。在文化與意識形態(tài)制度方面，傳統(tǒng)國家政治權(quán)威的合法性建立在對經(jīng)典的理解之上。文化與意識形態(tài)整合的力量以科舉制度為基礎(chǔ)，治理地位與持有功名密切相關(guān)。鄉(xiāng)紳治理正是從這里獲得了文化與意識形態(tài)上的支撐，他們在國家權(quán)力不及之處實行統(tǒng)治，并得到國家認可，他們堅持從道義上贏得權(quán)威并通過捍衛(wèi)傳統(tǒng)道德學(xué)說來體現(xiàn)這種權(quán)威。換句話說，他們是出于提高社會地位、威望的考慮并承擔相應(yīng)的社會公共責(zé)任，而非單純?yōu)榱俗非笞陨碡敻?，這也是美國學(xué)者杜贊奇所謂的文化網(wǎng)絡(luò)中紳士出任鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的主要動機。 在土地制度方面，土地主要由家族所有而非嚴格歸個人所有，以保證鄉(xiāng)村公共事務(wù)的必要開支不必因“私人”財產(chǎn)而受到限制。歷史研究發(fā)現(xiàn)，在中國南方的某些省份，私人地主的勢力遠不及“集團地主”——即集體性的土地占有者。集團地主控制的生產(chǎn)資料，其收益的固定部分被規(guī)定在某個范圍內(nèi)公共分享，如“學(xué)田”、“廟田”、“族田”等。為了保證這種“集體產(chǎn)權(quán)制”，還有一系列相關(guān)制度，如未經(jīng)同意，私自出賣、瓜分族田會嚴重觸犯族規(guī)，未征求宗族意見出售土地會被宣布無效等等。這些財產(chǎn)制度的政治意義，在于穩(wěn)定村社共同體內(nèi)公共責(zé)任得以實現(xiàn)的財政來源，以利于團體的生存與安全，它作為一種公共產(chǎn)品維系了共同體的內(nèi)聚與鄉(xiāng)村社會的秩序。這種制度安排是鄉(xiāng)村治理權(quán)威存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，它保持著地方利益的結(jié)構(gòu)平衡，確保鄉(xiāng)村社會的財產(chǎn)安全、生活安全與政治穩(wěn)定。
在鄉(xiāng)紳治理模式中，不是國家授予鄉(xiāng)紳以公共責(zé)任，而是原來居于地方整合中心的精英人物，取得了國家行政權(quán)力的認可，他們真正的權(quán)力來源于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的利益關(guān)系本身，來自下部的合法化才是鄉(xiāng)村權(quán)威真實的權(quán)力基礎(chǔ)所在。而科舉制度提供的功名將鄉(xiāng)村權(quán)威與國家在文化意識形態(tài)上聯(lián)結(jié)起來，他們的治理權(quán)力與經(jīng)濟財富則依靠地方性的制度支持。
2、近代的國家政權(quán)內(nèi)卷化
中國歷史進入近代以后，鄉(xiāng)紳治理模式開始走向衰弱，形成了所謂的經(jīng)紀模式并使國家政權(quán)內(nèi)卷化，即國家不是靠提高行政機構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴大經(jīng)紀體制來擴大其行政職能，使經(jīng)紀體制深入到鄉(xiāng)村社會最底層。國家政權(quán)內(nèi)卷化在財政方面最充分的表現(xiàn)就是財政的增加伴隨著贏利型經(jīng)紀收入的增加，但國家對這種經(jīng)紀體制缺乏控制力，無力建立有效的官僚機構(gòu)從而取締贏利型經(jīng)紀的貪污中飽。盡管內(nèi)卷化的國家權(quán)力想脫離社會權(quán)力的影響，但它無法使自身完全官僚化，從而阻礙了國家政權(quán)的真正擴張。當贏利型經(jīng)紀的再生阻礙了國家機構(gòu)的合理化，表明國家政權(quán)的內(nèi)卷化達到極點，它預(yù)示著國家權(quán)力的延伸只能意味著社會的進一步被壓榨和破產(chǎn)。
學(xué)者賀雪峰認為，在贏利型經(jīng)紀治理模式中，經(jīng)紀人不僅與國家爭奪利源，而且利用賄賂、分成等手段打通與官府的關(guān)系，從而使國家政權(quán)失去其對官僚部分收入的監(jiān)督，隨著官員越來越看重這種“額外”收入，其自身也逐漸半經(jīng)紀化，從而忘卻國家利益。同時，在這種經(jīng)紀模式中，鄉(xiāng)村權(quán)威的授權(quán)來源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)，經(jīng)紀人的唯一資本是與官府的聯(lián)系，他們以此為生，故竭力維持此種關(guān)系。這無異于將鄉(xiāng)村權(quán)威從鄉(xiāng)村社會共同體中剝離出來，而原來地方體中由“共同利益”聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解，結(jié)果是鄉(xiāng)村權(quán)威與鄉(xiāng)村社會的利益一致性逐漸弱化，鄉(xiāng)村權(quán)威的合法性地位與地方共同體政治經(jīng)濟利益的關(guān)聯(lián)漸漸脫離。鄉(xiāng)村權(quán)威與官僚之間新的授權(quán)關(guān)系的建立，促使權(quán)威私人的目標和國家公共的目標混為一體，這給予鄉(xiāng)村權(quán)威充分的機會和更大的行動空間，并形成了新的治理模式的社會基礎(chǔ)：利用官方名分使其獨有規(guī)則合法化，以聚斂財富為目標的自治進入官方治理結(jié)構(gòu)，官事與私事的互利互惠被制度化。原來存在于官方治理與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間的分離下移到了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村社會之間，鄉(xiāng)村社會沒有得到有效整合，民眾與現(xiàn)代性治理原則的制度化聯(lián)系并沒有建立，鄉(xiāng)村社會的政治發(fā)展處于低效的制度安排。有些學(xué)者將其稱為“高度組織國家內(nèi)的低度整合”（陸德泉）或“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”（唐尼索恩）。這種結(jié)構(gòu)上的低度整合表現(xiàn)為政策過程中的變通執(zhí)行，而作為超常規(guī)的方式，以政治動員代替社會整合是推進工作時經(jīng)常使用的手段。
近代中國中央集權(quán)國家的發(fā)展，是從集權(quán)主義與政治優(yōu)先的文化傳統(tǒng)中尋求其價值動力的，是國家自上而下統(tǒng)合社會的政治需求，而非經(jīng)濟發(fā)展、市民階級成熟與組織化程度的提高使然，相反，與集權(quán)國家伴生的是社會資源不足和組織水平停留于家族統(tǒng)治。國家權(quán)力的強化缺乏社會的經(jīng)濟、階級和組織基礎(chǔ)，缺乏現(xiàn)代性制度的基礎(chǔ)。近代中國的努力是讓地方權(quán)威進入國家政權(quán)，把一部分社會精英整合到官僚體系，這種整合沒有以現(xiàn)代國家為中心整合社會，相反，鄉(xiāng)村權(quán)威的“離去”使鄉(xiāng)村社會的組織化程度更低了。這表明政權(quán)現(xiàn)代化目標所需要的機構(gòu)“集中”與整合停留在機構(gòu)設(shè)置與身份委任的表層，未能達到管轄與治理的深度。也就是說，代表國家權(quán)力的管轄權(quán)和治理規(guī)則既沒有建立，更沒有通過機構(gòu)設(shè)置貫徹下去，國家沒有改造鄉(xiāng)村權(quán)威的治理原則或取代它的治理權(quán)力，從而將鄉(xiāng)村社會納入國家規(guī)則的治理范圍中去。國家只是希望鄉(xiāng)村權(quán)威幫助完成國家任務(wù)，因此，鄉(xiāng)村權(quán)威的官化過程，沒有在國家與社會間確立新的權(quán)力配置原則。而由于鄉(xiāng)村權(quán)威來自鄉(xiāng)村社會的合法性承認越來越弱，嚴重的社會（政治）整合問題延續(xù)至今。
（二）建國后鄉(xiāng)村治理的階段性發(fā)展
建國以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)制度大致經(jīng)歷了鄉(xiāng)——村政權(quán)并存、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治四個發(fā)展階段。學(xué)者郭正林認為：國家政權(quán)組織設(shè)置到鄉(xiāng)為止，其下的“村委會”或“生產(chǎn)大隊”、“生產(chǎn)隊”等組織形式，都不屬于國家政權(quán)組織的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員一般是國家干部，其工資及福利待遇由國家財政負擔；而村級干部保持農(nóng)民身份，一般不脫產(chǎn)，其辦公經(jīng)費、工作補貼和有關(guān)待遇主要由村提留負擔。這是區(qū)別鄉(xiāng)——村兩級干部從而區(qū)分鄉(xiāng)政與村政的一個重要標志。同時也表明，現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)也具有傳統(tǒng)的“官民共治”特征。
3、人民公社制：1958-1983年
1、鄉(xiāng)村治理的國家化
建國以后，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)迅速建立人民政權(quán)，終結(jié)了民國時期普遍存在的國家政權(quán)內(nèi)卷化的擴張。經(jīng)過一系列暴風(fēng)驟雨的群眾政治運動，由地主階級把持的保甲組織被廢除，傳統(tǒng)的紳權(quán)、族權(quán)和神權(quán)被打倒，“農(nóng)會”、“黨支部”、“合作社”、“生產(chǎn)隊”、“婦女會”等現(xiàn)代組織建立起來，農(nóng)民被重新組織起來了。人民公社化后的鄉(xiāng)村基層日益走向國家化和政治化，鄉(xiāng)村治理演變成“強官治——弱自治”的單軌政治，鄉(xiāng)村自治缺乏制度空間。這種單軌政治具有三個基本特征：（1）自上而下地建立了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，強調(diào)上下之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（2）建立了一個嚴密的科層體制，政府的計劃、指令等通過這個官僚體制直接貫通村村寨寨。（3）建立了一套嚴密的組織紀律，鄉(xiāng)政兼并了村政，村級組織缺乏自治性，成為依附單位。政社合一的人民公社和生產(chǎn)隊成為鄉(xiāng)村社會唯一的合法組織，而無任何體制外的挑戰(zhàn)者。在這樣的制度之下，鄉(xiāng)村基層的單位組織成為執(zhí)行國家意志的重要工具。
研究表明，鄉(xiāng)村民眾對這種自上而下的現(xiàn)代化整合參與程度并不高。原因在于這是一個生產(chǎn)、動員與管理的組織化過程，而非是利益的組織化過程。單位組織的整合不是通過建立利益、權(quán)利平衡的制度安排，而是通過政治變革達成的。這些制度變革將政治經(jīng)濟權(quán)利均分給最貧困的農(nóng)民，從而使其成為公社體制的支持力量。但是公社與農(nóng)民之間存在諸多利益矛盾，國家目標與農(nóng)民目標也處于利益不能相互促進的地位。鄉(xiāng)村治理權(quán)威與鄉(xiāng)村社會的利益分離并沒有因政權(quán)變化而得到根本改觀，這種利益分離表現(xiàn)在很多方面：（1）鄉(xiāng)村政權(quán)不以農(nóng)民利益而以上級要求為準繩，達不到的要求則以虛報充之，刺激了“制度性說謊”現(xiàn)象的發(fā)生。（2）鄉(xiāng)村政權(quán)與農(nóng)民之間存在互存芥蒂、互不信任的現(xiàn)象。（3）只要名目是完成“公共”任務(wù)，鄉(xiāng)村政權(quán)一切損害社會利益的行為均屬合法。（4）信息在干部與農(nóng)民間的有效流通被阻止，鄉(xiāng)村治理規(guī)則由鄉(xiāng)村政權(quán)自行制定，不需公眾同意，比如其“獨立稅收權(quán)”往往超出國家與社會的同意之外?！ ?/p>
2、鄉(xiāng)村治理的去國家化
在放權(quán)改革的背景下，鄉(xiāng)村治理組織從集體經(jīng)濟組織中分離出來，“鄉(xiāng)人民政府——村民委員會——村民小組”這一新體制逐漸取代了原有的“人民公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)小隊”三級體制，國家與鄉(xiāng)村社會在一定程度上實現(xiàn)了分離。但在其后的發(fā)展中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟中地位日益凸顯，鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟活動發(fā)生了重新結(jié)合的過程。鄉(xiāng)村治理組織卷入資產(chǎn)、市場、資金與信息的壟斷活動中，這種壟斷經(jīng)營的角色與其本應(yīng)提供公共產(chǎn)品的服務(wù)角色產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖突，它不能通過有效代表并傳達鄉(xiāng)村利益的方式達到社會整合，反而與社會利益形成競爭或沖突關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村基層黨組織的渙散與意識形態(tài)普適性的弱化，國家自上而下的控制努力并不能真正解決效率問題，政策執(zhí)行中的變通行為迅速普遍化。通過各種各樣的方式，鄉(xiāng)村治理遠離國家利益，同時也沒有貼近社會利益，他們?nèi)找娉蔀槊撾x原來行政監(jiān)督，同時也未受到有效的社會監(jiān)督的相對獨立的利益團體，導(dǎo)致了新一輪的國家政權(quán)內(nèi)卷化與經(jīng)紀體制的再生，與整個國家的現(xiàn)代化進程極不相稱。
近代以來，中國最有活力、變化最快的是鄉(xiāng)村基層社會，而促成鄉(xiāng)村變化的一個很重要的原因是鄉(xiāng)村外部環(huán)境發(fā)生的深刻變化，即國家權(quán)力不斷深入鄉(xiāng)村，企圖加強其對鄉(xiāng)村社會控制。此種嘗試與努力始于清末新政，貫穿于整個近現(xiàn)代歷史，對于建立現(xiàn)代國家制度影響深遠。（一）建國前的鄉(xiāng)村治理沿革1、封建時代的“鄉(xiāng)紳治理”有學(xué)者認為，中國封建時代的國家行政機構(gòu)止于縣級，這是國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的介入與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)力之間的動態(tài)平衡點。介于國家與鄉(xiāng)村社會之間的鄉(xiāng)紳發(fā)揮著特殊的整合與治理功能，滿足國家從鄉(xiāng)村社會提取賴以生存的各種資源和鄉(xiāng)村社會對公共權(quán)威提供的秩序與安全的需要。鄉(xiāng)紳必須有能力促進地方利益共同體的形成，必須有一系列利益綜合的規(guī)則保持共同體的內(nèi)聚，才可以在強制之外獲得社會服從的力量?！ ∴l(xiāng)紳治理地位的獲得與穩(wěn)固，需要一系列制度性力量的支持。在文化與意識形態(tài)制度方面，傳統(tǒng)國家政治權(quán)威的合法性建立在對經(jīng)典的理解之上。文化與意識形態(tài)整合的力量以科舉制度為基礎(chǔ)，治理地位與持有功名密切相關(guān)。鄉(xiāng)紳治理正是從這里獲得了文化與意識形態(tài)上的支撐，他們在國家權(quán)力不及之處實行統(tǒng)治，并得到國家認可，他們堅持從道義上贏得權(quán)威并通過捍衛(wèi)傳統(tǒng)道德學(xué)說來體現(xiàn)這種權(quán)威。換句話說，他們是出于提高社會地位、威望的考慮并承擔相應(yīng)的社會公共責(zé)任，而非單純?yōu)榱俗非笞陨碡敻?，這也是美國學(xué)者杜贊奇所謂的文化網(wǎng)絡(luò)中紳士出任鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的主要動機?！ ≡谕恋刂贫确矫?，土地主要由家族所有而非嚴格歸個人所有，以保證鄉(xiāng)村公共事務(wù)的必要開支不必因“私人”財產(chǎn)而受到限制。歷史研究發(fā)現(xiàn)，在中國南方的某些省份，私人地主的勢力遠不及“集團地主”——即集體性的土地占有者。集團地主控制的生產(chǎn)資料，其收益的固定部分被規(guī)定在某個范圍內(nèi)公共分享，如“學(xué)田”、“廟田”、“族田”等。為了保證這種“集體產(chǎn)權(quán)制”，還有一系列相關(guān)制度，如未經(jīng)同意，私自出賣、瓜分族田會嚴重觸犯族規(guī)，未征求宗族意見出售土地會被宣布無效等等。這些財產(chǎn)制度的政治意義，在于穩(wěn)定村社共同體內(nèi)公共責(zé)任得以實現(xiàn)的財政來源，以利于團體的生存與安全，它作為一種公共產(chǎn)品維系了共同體的內(nèi)聚與鄉(xiāng)村社會的秩序。這種制度安排是鄉(xiāng)村治理權(quán)威存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，它保持著地方利益的結(jié)構(gòu)平衡，確保鄉(xiāng)村社會的財產(chǎn)安全、生活安全與政治穩(wěn)定。在鄉(xiāng)紳治理模式中，不是國家授予鄉(xiāng)紳以公共責(zé)任，而是原來居于地方整合中心的精英人物，取得了國家行政權(quán)力的認可，他們真正的權(quán)力來源于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的利益關(guān)系本身，來自下部的合法化才是鄉(xiāng)村權(quán)威真實的權(quán)力基礎(chǔ)所在。而科舉制度提供的功名將鄉(xiāng)村權(quán)威與國家在文化意識形態(tài)上聯(lián)結(jié)起來，他們的治理權(quán)力與經(jīng)濟財富則依靠地方性的制度支持。2、近代的國家政權(quán)內(nèi)卷化 中國歷史進入近代以后，鄉(xiāng)紳治理模式開始走向衰弱，形成了所謂的經(jīng)紀模式并使國家政權(quán)內(nèi)卷化，即國家不是靠提高行政機構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴大經(jīng)紀體制來擴大其行政職能，使經(jīng)紀體制深入到鄉(xiāng)村社會最底層。國家政權(quán)內(nèi)卷化在財政方面最充分的表現(xiàn)就是財政的增加伴隨著贏利型經(jīng)紀收入的增加，但國家對這種經(jīng)紀體制缺乏控制力，無力建立有效的官僚機構(gòu)從而取締贏利型經(jīng)紀的貪污中飽。盡管內(nèi)卷化的國家權(quán)力想脫離社會權(quán)力的影響，但它無法使自身完全官僚化，從而阻礙了國家政權(quán)的真正擴張。當贏利型經(jīng)紀的再生阻礙了國家機構(gòu)的合理化，表明國家政權(quán)的內(nèi)卷化達到極點，它預(yù)示著國家權(quán)力的延伸只能意味著社會的進一步被壓榨和破產(chǎn)。學(xué)者賀雪峰認為，在贏利型經(jīng)紀治理模式中，經(jīng)紀人不僅與國家爭奪利源，而且利用賄賂、分成等手段打通與官府的關(guān)系，從而使國家政權(quán)失去其對官僚部分收入的監(jiān)督，隨著官員越來越看重這種“額外”收入，其自身也逐漸半經(jīng)紀化，從而忘卻國家利益。同時，在這種經(jīng)紀模式中，鄉(xiāng)村權(quán)威的授權(quán)來源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)，經(jīng)紀人的唯一資本是與官府的聯(lián)系，他們以此為生，故竭力維持此種關(guān)系。這無異于將鄉(xiāng)村權(quán)威從鄉(xiāng)村社會共同體中剝離出來，而原來地方體中由“共同利益”聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解，結(jié)果是鄉(xiāng)村權(quán)威與鄉(xiāng)村社會的利益一致性逐漸弱化，鄉(xiāng)村權(quán)威的合法性地位與地方共同體政治經(jīng)濟利益的關(guān)聯(lián)漸漸脫離。鄉(xiāng)村權(quán)威與官僚之間新的授權(quán)關(guān)系的建立，促使權(quán)威私人的目標和國家公共的目標混為一體，這給予鄉(xiāng)村權(quán)威充分的機會和更大的行動空間，并形成了新的治理模式的社會基礎(chǔ)：利用官方名分使其獨有規(guī)則合法化，以聚斂財富為目標的自治進入官方治理結(jié)構(gòu)，官事與私事的互利互惠被制度化。原來存在于官方治理與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間的分離下移到了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村社會之間，鄉(xiāng)村社會沒有得到有效整合，民眾與現(xiàn)代性治理原則的制度化聯(lián)系并沒有建立，鄉(xiāng)村社會的政治發(fā)展處于低效的制度安排。有些學(xué)者將其稱為“高度組織國家內(nèi)的低度整合”（陸德泉）或“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”（唐尼索恩）。這種結(jié)構(gòu)上的低度整合表現(xiàn)為政策過程中的變通執(zhí)行，而作為超常規(guī)的方式，以政治動員代替社會整合是推進工作時經(jīng)常使用的手段。近代中國中央集權(quán)國家的發(fā)展，是從集權(quán)主義與政治優(yōu)先的文化傳統(tǒng)中尋求其價值動力的，是國家自上而下統(tǒng)合社會的政治需求，而非經(jīng)濟發(fā)展、市民階級成熟與組織化程度的提高使然，相反，與集權(quán)國家伴生的是社會資源不足和組織水平停留于家族統(tǒng)治。國家權(quán)力的強化缺乏社會的經(jīng)濟、階級和組織基礎(chǔ)，缺乏現(xiàn)代性制度的基礎(chǔ)。近代中國的努力是讓地方權(quán)威進入國家政權(quán)，把一部分社會精英整合到官僚體系，這種整合沒有以現(xiàn)代國家為中心整合社會，相反，鄉(xiāng)村權(quán)威的“離去”使鄉(xiāng)村社會的組織化程度更低了。這表明政權(quán)現(xiàn)代化目標所需要的機構(gòu)“集中”與整合停留在機構(gòu)設(shè)置與身份委任的表層，未能達到管轄與治理的深度。也就是說，代表國家權(quán)力的管轄權(quán)和治理規(guī)則既沒有建立，更沒有通過機構(gòu)設(shè)置貫徹下去，國家沒有改造鄉(xiāng)村權(quán)威的治理原則或取代它的治理權(quán)力，從而將鄉(xiāng)村社會納入國家規(guī)則的治理范圍中去。國家只是希望鄉(xiāng)村權(quán)威幫助完成國家任務(wù)，因此，鄉(xiāng)村權(quán)威的官化過程，沒有在國家與社會間確立新的權(quán)力配置原則。而由于鄉(xiāng)村權(quán)威來自鄉(xiāng)村社會的合法性承認越來越弱，嚴重的社會（政治）整合問題延續(xù)至今。（二）建國后鄉(xiāng)村治理的階段性發(fā)展建國以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)制度大致經(jīng)歷了鄉(xiāng)——村政權(quán)并存、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治四個發(fā)展階段。學(xué)者郭正林認為：國家政權(quán)組織設(shè)置到鄉(xiāng)為止，其下的“村委會”或“生產(chǎn)大隊”、“生產(chǎn)隊”等組織形式，都不屬于國家政權(quán)組織的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員一般是國家干部，其工資及福利待遇由國家財政負擔；而村級干部保持農(nóng)民身份，一般不脫產(chǎn)，其辦公經(jīng)費、工作補貼和有關(guān)待遇主要由村提留負擔。這是區(qū)別鄉(xiāng)——村兩級干部從而區(qū)分鄉(xiāng)政與村政的一個重要標志。同時也表明，現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)也具有傳統(tǒng)的“官民共治”特征。1、鄉(xiāng)——村政權(quán)并存：1950-1953年按照1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》的規(guī)定：鄉(xiāng)與行政村并存，同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃，其規(guī)模由一村或數(shù)村構(gòu)成，戶數(shù)在100-500戶之間，人口在500-3000人不等（這種鄉(xiāng)建制可以視為“小鄉(xiāng)制”）。鄉(xiāng)、行政村的人民代表大會一般由直接選舉的鄉(xiāng)村人民代表構(gòu)成，任期一年，可連選連任。鄉(xiāng)、行政村政府是本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機構(gòu)，它由同級人民代表會議選舉的正、副鄉(xiāng)（村）長和若干名委員，任期一年，可連選連任。在這一過渡階段，縣以下大多置區(qū)，區(qū)為政權(quán)實體或為縣的派出機構(gòu)，由它們領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)（村）政府的工作。這種鄉(xiāng)政體制有助于政府集中管理和對鄉(xiāng)村社會的政治控制。2、鄉(xiāng)政權(quán)制：1954——1958年1954年，新中國頒布了第一部《憲法》，在中國憲政史上第一次對鄉(xiāng)村基層政權(quán)建制作了原則規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，是國家政權(quán)的有機組成部分。1954年初，國家民政部門（當時稱“內(nèi)務(wù)部”）發(fā)布了《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，對調(diào)整、加強鄉(xiāng)政權(quán)作了新的規(guī)定，即鄉(xiāng)人民政府一般應(yīng)按生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財糧、調(diào)解等方面的工作，分設(shè)各種常設(shè)的工作委員會。各地可依據(jù)具體情況合并或調(diào)整，但最多不能超過7個。憲法和地方組織法，肯定了內(nèi)務(wù)部指示的精神，更全面地規(guī)定了鄉(xiāng)人大和鄉(xiāng)人委（即政府）的職權(quán)、組織結(jié)構(gòu)和工作制度。鄉(xiāng)政權(quán)以下的治理單位是自然村，治理的組織包括村黨支部、合作社、青年團、婦女會等。村莊社區(qū)治理的公共權(quán)力主要由村黨支部和上級下派的工作組來行使。這種治理結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)——村政權(quán)“共治”結(jié)構(gòu)的發(fā)展。然而這種比較合理的結(jié)構(gòu)只運行短短5年就被人民公社新治理結(jié)構(gòu)所取代。3、人民公社制：1958-1983年按照“一大二公”和“黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一”原則建立的人民公社，是一個集政治、經(jīng)濟、文化和社會管理事務(wù)為一體的全能主義治理模式，為“公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)隊”三級治理組織體系。這個組織體系建立在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”之上。公社是農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機關(guān)；大隊是公社的執(zhí)行機關(guān)，也是一個上傳下達的中介組織；生產(chǎn)隊是社員集體經(jīng)濟生活和政治活動的基本場所，是農(nóng)民集體勞動、集體分配的基本單位。公社管理委員會履行鄉(xiāng)政府職權(quán)。從理論上說，公社的權(quán)力機關(guān)是公社社員代表大會，大隊的社員代表大會和生產(chǎn)隊的社員大會分別是大隊和生產(chǎn)隊的權(quán)力機關(guān)。公社的管理機關(guān)分別是公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的管理委員會（管委會）。按人民公社的條例規(guī)定，“管委會”的成員都應(yīng)由社員代表大會或社員大會選舉產(chǎn)生，任期2年，連選連任。而實際上，大多數(shù)公社以及生產(chǎn)（大）隊干部，由公社黨委領(lǐng)導(dǎo)培養(yǎng)、任命而來。農(nóng)民的政治參與一般是被發(fā)動參加各種“斗私批修會”或“政治大批判會”等。這種治理結(jié)構(gòu)下的管理體制，強化了國家對農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化和社會控制。4、鄉(xiāng)政村治1983年10月，中共中央和國務(wù)院作出了政社分開，建立鄉(xiāng)政府的決定，由此建立了“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)。歸納起來大致有三種形式：（1）一社一鄉(xiāng)制，即把原來的一個公社改變成一個鄉(xiāng)建制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，采取這種形式的鄉(xiāng)政權(quán)占全國建鄉(xiāng)總數(shù)的55.33%。（2）大區(qū)中鄉(xiāng)制，即把一些較大規(guī)模的公社撤分為二三個鄉(xiāng)，然后在縣鄉(xiāng)之間設(shè)立若干個區(qū)公所，區(qū)公所為縣政府的派出機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)政府的工作，這種形式占13.84%。（3）大區(qū)小鄉(xiāng)制，即把原來的公社改為區(qū)，大隊改為鄉(xiāng)。區(qū)設(shè)區(qū)政府或區(qū)公所，名為縣政府的派出機關(guān)，實為一級政權(quán)實體。由區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)政府及各下派機構(gòu)的工作，采取這種方式占32.83%。作為當代中國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性治理結(jié)構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”模式就是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村委會制”。其特征，一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為國家的一級政權(quán)機關(guān)，其組織設(shè)置與縣（或縣級市）級組織相一致，采取條塊結(jié)合的組織原則。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊，依法設(shè)立“村委會”，由村民直選村委會組成人員，其活動經(jīng)費和工作報酬由村集體經(jīng)濟收入供給。村委會不是一般的群眾性自治組織，而是一個綜合性的社會治理單位。這種新型政治關(guān)系是對傳統(tǒng)的全能主義政治的否定，是我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不斷完善的體現(xiàn)。（三）建國后鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)特征 1、鄉(xiāng)村治理的國家化建國以后，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)迅速建立人民政權(quán)，終結(jié)了民國時期普遍存在的國家政權(quán)內(nèi)卷化的擴張。經(jīng)過一系列暴風(fēng)驟雨的群眾政治運動，由地主階級把持的保甲組織被廢除，傳統(tǒng)的紳權(quán)、族權(quán)和神權(quán)被打倒，“農(nóng)會”、“黨支部”、“合作社”、“生產(chǎn)隊”、“婦女會”等現(xiàn)代組織建立起來，農(nóng)民被重新組織起來了。人民公社化后的鄉(xiāng)村基層日益走向國家化和政治化，鄉(xiāng)村治理演變成“強官治——弱自治”的單軌政治，鄉(xiāng)村自治缺乏制度空間。這種單軌政治具有三個基本特征：（1）自上而下地建立了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，強調(diào)上下之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（2）建立了一個嚴密的科層體制，政府的計劃、指令等通過這個官僚體制直接貫通村村寨寨。（3）建立了一套嚴密的組織紀律，鄉(xiāng)政兼并了村政，村級組織缺乏自治性，成為依附單位。政社合一的人民公社和生產(chǎn)隊成為鄉(xiāng)村社會唯一的合法組織，而無任何體制外的挑戰(zhàn)者。在這樣的制度之下，鄉(xiāng)村基層的單位組織成為執(zhí)行國家意志的重要工具?！ ⊙芯勘砻?，鄉(xiāng)村民眾對這種自上而下的現(xiàn)代化整合參與程度并不高。原因在于這是一個生產(chǎn)、動員與管理的組織化過程，而非是利益的組織化過程。單位組織的整合不是通過建立利益、權(quán)利平衡的制度安排，而是通過政治變革達成的。這些制度變革將政治經(jīng)濟權(quán)利均分給最貧困的農(nóng)民，從而使其成為公社體制的支持力量。但是公社與農(nóng)民之間存在諸多利益矛盾，國家目標與農(nóng)民目標也處于利益不能相互促進的地位。鄉(xiāng)村治理權(quán)威與鄉(xiāng)村社會的利益分離并沒有因政權(quán)變化而得到根本改觀，這種利益分離表現(xiàn)在很多方面：（1）鄉(xiāng)村政權(quán)不以農(nóng)民利益而以上級要求為準繩，達不到的要求則以虛報充之，刺激了“制度性說謊”現(xiàn)象的發(fā)生。（2）鄉(xiāng)村政權(quán)與農(nóng)民之間存在互存芥蒂、互不信任的現(xiàn)象。（3）只要名目是完成“公共”任務(wù)，鄉(xiāng)村政權(quán)一切損害社會利益的行為均屬合法。（4）信息在干部與農(nóng)民間的有效流通被阻止，鄉(xiāng)村治理規(guī)則由鄉(xiāng)村政權(quán)自行制定，不需公眾同意，比如其“獨立稅收權(quán)”往往超出國家與社會的同意之外。 2、鄉(xiāng)村治理的去國家化 在放權(quán)改革的背景下，鄉(xiāng)村治理組織從集體經(jīng)濟組織中分離出來，“鄉(xiāng)人民政府——村民委員會——村民小組”這一新體制逐漸取代了原有的“人民公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)小隊”三級體制，國家與鄉(xiāng)村社會在一定程度上實現(xiàn)了分離。但在其后的發(fā)展中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟中地位日益凸顯，鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟活動發(fā)生了重新結(jié)合的過程。鄉(xiāng)村治理組織卷入資產(chǎn)、市場、資金與信息的壟斷活動中，這種壟斷經(jīng)營的角色與其本應(yīng)提供公共產(chǎn)品的服務(wù)角色產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖突，它不能通過有效代表并傳達鄉(xiāng)村利益的方式達到社會整合，反而與社會利益形成競爭或沖突關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村基層黨組織的渙散與意識形態(tài)普適性的弱化，國家自上而下的控制努力并不能真正解決效率問題，政策執(zhí)行中的變通行為迅速普遍化。通過各種各樣的方式，鄉(xiāng)村治理遠離國家利益，同時也沒有貼近社會利益，他們?nèi)找娉蔀槊撾x原來行政監(jiān)督，同時也未受到有效的社會監(jiān)督的相對獨立的利益團體，導(dǎo)致了新一輪的國家政權(quán)內(nèi)卷化與經(jīng)紀體制的再生，與整個國家的現(xiàn)代化進程極不相稱。聯(lián)系客服
