規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，是國務(wù)院賦予旅游行政管理部門的重要職責(zé)，也是我國旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。近年來，隨著我國旅游業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，我國旅游市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，廣大游客對(duì)旅游市場(chǎng)規(guī)范和服務(wù)品質(zhì)的要求越來越高。各級(jí)旅游管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)41號(hào)文件精神，不斷加大對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)督管理力度，推動(dòng)我國旅游服務(wù)質(zhì)量逐步提高，旅游市場(chǎng)秩序逐步規(guī)范，游客滿意度逐步提升，為保障和推動(dòng)我國旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
據(jù)中國旅游研究院開展的全國游客滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，2011年，游客滿意度指數(shù)為78.6，處于“基本滿意”水平。2011年全國立案調(diào)查的旅游投訴案件10003件，每百萬旅游人次投訴件數(shù)為3.89件，同比下降了10.37%。
在旅游市場(chǎng)秩序逐步向好的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前旅游市場(chǎng)秩序還沒有根本好轉(zhuǎn)，影響旅游市場(chǎng)秩序的一些根本問題還沒有解決，旅游服務(wù)質(zhì)量還不能滿足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業(yè)者和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序還存在許多不滿意的地方。當(dāng)前，解決旅游行業(yè)中存在的突出問題，進(jìn)一步規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、提升服務(wù)品質(zhì)，事關(guān)將旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，特別是將旅游業(yè)培育成為人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
一、我國旅游市場(chǎng)存在的主要問題
（一）旅游市場(chǎng)經(jīng)營主體存在的主要問題
經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展，我國旅游業(yè)各要素都取得了長足的進(jìn)步。目前，我國已有旅行社2萬多家，星級(jí)飯店近1.4萬家，各類旅游景區(qū)2萬多家，這些旅游企業(yè)和旅游餐飲店、社會(huì)旅館、旅游購物商店、旅游娛樂場(chǎng)所、農(nóng)家樂以及旅游交通企業(yè)等幾十萬家相關(guān)企業(yè)和單位作為旅游市場(chǎng)的經(jīng)營主體，共同形成了我國巨大的旅游供給市場(chǎng)。
在我國旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，由于各種旅游市場(chǎng)經(jīng)營主體良莠不齊，還存在很多問題，概括起來主要有以下幾個(gè)比較突出的方面：
一是無照經(jīng)營。目前市場(chǎng)上還存在很多非法從事旅游經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)象，一些未取得經(jīng)營資質(zhì)的“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導(dǎo)”坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，尤其是城市周邊游和一日游欺客宰客現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重干擾了正常的旅游市場(chǎng)秩序。
二是超范圍經(jīng)營。一些企業(yè)通過發(fā)布虛假旅游廣告、散布不實(shí)信息，超范圍經(jīng)營旅游及相關(guān)業(yè)務(wù)，并且采取不法手段誤導(dǎo)廣大消費(fèi)者，欺騙游客，給游客造成無法挽回的損失。
三是非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營許可。一些旅行社自身經(jīng)營管理水平不高，轉(zhuǎn)而采用掛靠承包的方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營許可并從中漁利，致使企業(yè)管理不到位，產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化問題嚴(yán)重，旅游服務(wù)質(zhì)量問題突出，并嚴(yán)重干擾旅游市場(chǎng)秩序。
四是惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。一些旅行社利用游客對(duì)價(jià)格的過度敏感心理，通過降低直觀價(jià)格來吸引客源，然后再通過安排購物和推銷另行付費(fèi)活動(dòng)收取回扣，來彌補(bǔ)成本和獲取非法利潤。這種惡性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)正逐漸成為常態(tài)，并已經(jīng)由侵蝕旅行社業(yè)運(yùn)行機(jī)制向整個(gè)旅游行業(yè)滲透。
五是強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫消費(fèi)。一些旅行社在安排的線路中，隨意增加購物或其他另行付費(fèi)項(xiàng)目，一些購物商店、旅游景區(qū)、醫(yī)療點(diǎn)等接待游客的單位，與旅行社、導(dǎo)游聯(lián)手誘導(dǎo)、誤導(dǎo)游客消費(fèi)。這些行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了廣大游客的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重?cái)_亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，影響了旅游業(yè)的聲譽(yù)。
六是履約不到位。部分旅游企業(yè)在提供旅游服務(wù)過程中存在擅自更改行程、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。在惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的背景下，一些旅行社在接待旅游者過程中降低或變相降低旅游合同約定的住宿、餐飲、交通等標(biāo)準(zhǔn)，擅自縮短游覽時(shí)間、增加購物次數(shù)和時(shí)間以及增加自費(fèi)景點(diǎn)等自費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)重影響到服務(wù)的品質(zhì)。
七是服務(wù)質(zhì)量不高。相對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長，旅游服務(wù)質(zhì)量提升滯后。旅游飯店行業(yè)仍存在“重硬件、輕軟件”傾向。旅游景區(qū)服務(wù)質(zhì)量不穩(wěn)定，特別是在旅游旺季各種服務(wù)質(zhì)量問題更加突出。旅行社行業(yè)在低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)盛行的狀況下，接待服務(wù)質(zhì)量難有保障，部分游客甚至對(duì)旅行社行業(yè)服務(wù)已經(jīng)缺乏基本的信任感。此外,涉及旅游產(chǎn)業(yè)鏈條中的旅游餐飲店、旅游購物商店及旅游娛樂場(chǎng)所等也都存在產(chǎn)品質(zhì)價(jià)不符、服務(wù)質(zhì)量無保障等問題。
（二）旅游市場(chǎng)消費(fèi)主體存在的問題
隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國已經(jīng)形成了國內(nèi)游、出境游和入境游三大旅游消費(fèi)市場(chǎng)并行的格局。由于三大旅游消費(fèi)市場(chǎng)中占主導(dǎo)地位的我國國民旅游消費(fèi)市場(chǎng)的培育和發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，旅游市場(chǎng)消費(fèi)主體主要存在以下問題：
一是消費(fèi)心理不成熟。很多旅游者在選擇產(chǎn)品時(shí)過分偏重價(jià)格因素，貪圖便宜；一些旅游者在消費(fèi)過程中存在明顯的從眾心理，常常致使自己的消費(fèi)需求與消費(fèi)行為之間出現(xiàn)較大偏差。
二是消費(fèi)行為不理智。消費(fèi)心理的不成熟會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)行為的不理智。一些旅游者明知旅行社報(bào)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及出游的正?；举M(fèi)用，但參團(tuán)時(shí)仍然優(yōu)先考慮報(bào)價(jià)低的旅行社，而對(duì)旅游產(chǎn)品的內(nèi)容、旅游企業(yè)的信譽(yù)考慮不充分。特別是在參加低價(jià)團(tuán)和旅游購物方面，經(jīng)常出現(xiàn)沖動(dòng)消費(fèi)后又感后悔的情況，進(jìn)而引發(fā)投訴。
三是維權(quán)失當(dāng)。一些旅游者維權(quán)意識(shí)淡薄，在發(fā)生旅游服務(wù)質(zhì)量問題時(shí)，感到身處他鄉(xiāng)異地，忍氣吞聲，使一些不良經(jīng)營者有可乘之機(jī)。一些旅游者則過度維權(quán)，因小問題造成滯留和行程延誤，影響了旅游合同的順利實(shí)施，造成更大的損失。
四是存在不文明行為。一些旅游者在旅游過程中不尊重異國他鄉(xiāng)的風(fēng)俗習(xí)慣，行為不文明，引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜谓?jīng)營者、從業(yè)人員對(duì)旅游者的厭惡、不尊重，嚴(yán)重的則引發(fā)雙方的言語和肢體沖突。
（三）旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體存在的問題
目前，從國務(wù)院到全國各省（區(qū)市）、地市和多數(shù)縣級(jí)政府，都設(shè)有旅游行政管理部門，分級(jí)擔(dān)負(fù)著旅游市場(chǎng)的監(jiān)管責(zé)任。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，旅游監(jiān)管執(zhí)法的專門隊(duì)伍已經(jīng)具有一定的規(guī)模，初步形成了國家、省（區(qū)市）、地市、縣四級(jí)旅游監(jiān)管執(zhí)法體系?？傮w來看，目前我國旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體主要面臨以下問題：
一是旅游監(jiān)管的職能和手段有限。目前由國務(wù)院頒布的旅游行政法規(guī)有《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》和《中國公民出國旅游管理辦法》，旅游部門據(jù)此監(jiān)管的范圍限于旅行社、導(dǎo)游人員和團(tuán)隊(duì)旅游，對(duì)其他旅游相關(guān)服務(wù)的提供方尚沒有監(jiān)管依據(jù)和手段。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則的缺位，致使旅游部門“大市場(chǎng)職責(zé)”與“小市場(chǎng)權(quán)限”的矛盾日益突出。近年來，雖然各地政府通過人大立法的形式出臺(tái)了地方旅游管理?xiàng)l例，但針對(duì)旅游發(fā)展各相關(guān)要素市場(chǎng)的監(jiān)管，賦予各級(jí)旅游管理部門的監(jiān)管職能也很有限，旅游監(jiān)管的手段也較少。
二是對(duì)旅游監(jiān)管工作重視不夠。多年以來，很多地方對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展重建設(shè)、輕管理，重外延式規(guī)模擴(kuò)張、輕內(nèi)涵式質(zhì)量提升和增長，重視搞大項(xiàng)目、大活動(dòng)而輕視旅游市場(chǎng)的監(jiān)管。一些地方對(duì)吸引旅游投資、建設(shè)旅游大項(xiàng)目出臺(tái)了系列產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)和引導(dǎo)政策，而對(duì)旅游發(fā)展軟環(huán)境的建設(shè)、對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的整治、旅游服務(wù)質(zhì)量的提升卻重視不夠，不但出臺(tái)的鼓勵(lì)政策少，有效的措施和辦法也不多。
三是旅游監(jiān)管力量薄弱。截至2011年底，全國共有旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)769個(gè)、執(zhí)法人員4664人?？傮w來看，目前我國的旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，無論是規(guī)模、數(shù)量，還是素質(zhì)、能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)快速增長的需要和人民群眾日益提高的要求，也大大低于相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管力度。面對(duì)旅游市場(chǎng)秩序長期失范的問題，很多旅游監(jiān)管部門主觀上有“畏難”思想，在實(shí)際工作中存在著“不敢管、不愿管、不會(huì)管、管不了”的現(xiàn)象。
四是旅游監(jiān)管職能交叉。由于旅游業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)且涉及的部門較多，在進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的過程中，不可避免地要與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生職能交叉，而各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對(duì)固有市場(chǎng)的管理已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，旅游部門作為“后來者”的身份和相對(duì)弱勢(shì)的地位，難以引起相關(guān)部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法效果欠佳，并由此產(chǎn)生了“交叉地帶”責(zé)任不清和相互推諉等現(xiàn)象，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。
二、旅游市場(chǎng)問題產(chǎn)生的主要原因
旅游市場(chǎng)問題的產(chǎn)生既有我國旅游行業(yè)自身管理的問題，也與我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展背景密切相關(guān)，正確認(rèn)識(shí)并把握旅游市場(chǎng)問題產(chǎn)生的原因，對(duì)我們對(duì)癥下藥，有效開展市場(chǎng)治理工作具有重要作用。
（一）旅游市場(chǎng)秩序失范具有歷史性和階段性
在中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，中國旅游的大眾化發(fā)展也展現(xiàn)出以下階段性的特征：消費(fèi)者對(duì)經(jīng)濟(jì)型團(tuán)隊(duì)旅游產(chǎn)品的需求旺盛，對(duì)旅游消費(fèi)的價(jià)格比較敏感，旅游消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)不足，旅游需求總體上呈現(xiàn)數(shù)量化而非質(zhì)量化的特征。在這一時(shí)期，高回扣、掛靠承包、惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等旅游市場(chǎng)秩序混亂現(xiàn)象表現(xiàn)突出，成為與許多熱點(diǎn)旅游目的地相伴而生并嚴(yán)重影響游客滿意度、擾亂市場(chǎng)秩序的行業(yè)痼疾。這些問題的產(chǎn)生與我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展背景高度相關(guān)。因此，旅游市場(chǎng)秩序失范將是與大眾旅游階段伴生的現(xiàn)象，對(duì)其治理也將是一個(gè)長期的過程，不可能指望畢其功于一役。
（二）旅游市場(chǎng)秩序失范是旅游業(yè)內(nèi)在矛盾的突出反映
一是大眾化旅游的階段性矛盾。當(dāng)前，我國處在大眾化旅游發(fā)展階段，旅游市場(chǎng)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和市場(chǎng)監(jiān)管的不到位，為非法經(jīng)營者和非法經(jīng)營行為提供了時(shí)機(jī)和空間。特別是在節(jié)假日，旅游消費(fèi)集中度過高，導(dǎo)致供需嚴(yán)重不均衡，市場(chǎng)秩序失范、游客和居民不滿的問題更加凸顯。二是總供給與總需求結(jié)構(gòu)性不均衡的矛盾。當(dāng)前，旅游供給和旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾日益顯現(xiàn)。旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，觀光型旅游產(chǎn)品占主導(dǎo)地位，多元化的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)尚未形成，導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)還停留在“門票經(jīng)濟(jì)”階段，不斷提高門票價(jià)格就成為很多景區(qū)生存和發(fā)展的重要法寶?？偣┙o與總需求結(jié)構(gòu)性不均衡的矛盾將長期對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的改善產(chǎn)生牽制作用。三是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性與旅游行業(yè)監(jiān)管局限性的矛盾。旅游業(yè)是關(guān)聯(lián)性和帶動(dòng)性非常強(qiáng)的綜合產(chǎn)業(yè)。旅游業(yè)不僅與服務(wù)業(yè)中的眾多行業(yè)高度關(guān)聯(lián)，還與第一、第二產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。旅游業(yè)先天具有的與眾多行業(yè)的高度關(guān)聯(lián)性，在旅游市場(chǎng)秩序規(guī)范方面，必然會(huì)面臨對(duì)各相關(guān)行業(yè)管理的高度依賴性。限于目前我國旅游行業(yè)管理的體制和機(jī)制，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性和旅游行業(yè)監(jiān)管的局限性之間的矛盾，是旅游市場(chǎng)秩序難以根本改善的重要原因。
（三）旅游市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制尚不健全
一是旅游市場(chǎng)監(jiān)管的依據(jù)尚不充分。如前所述，各級(jí)旅游監(jiān)管部門除對(duì)旅行社、導(dǎo)游和團(tuán)隊(duì)旅游的監(jiān)管外，在對(duì)涉及旅游產(chǎn)業(yè)食、住、行、游、購、娛六大要素市場(chǎng)的監(jiān)管方面，還缺乏充足的法律依據(jù)。二是進(jìn)入和退出機(jī)制尚不完善。在涉及旅游業(yè)發(fā)展各要素行業(yè)經(jīng)營主體的進(jìn)入上，旅游行業(yè)主管部門還缺乏較為有效的話語權(quán)。目前能夠調(diào)控的只有旅行社和導(dǎo)游，旅游飯店和旅游景區(qū)則是依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。在經(jīng)營主體和從業(yè)人員的市場(chǎng)退出方面，也缺乏強(qiáng)有力的長效機(jī)制和手段措施。三是旅游監(jiān)管的執(zhí)法主體力量薄弱。規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的主體力量是各級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。正如前面所提到的，近些年我國旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的發(fā)展?fàn)顩r，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。不但旅游監(jiān)管的力量薄弱，人員不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)無保障，而且旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也不明確，極大地影響了執(zhí)法工作效果。四是多部門聯(lián)動(dòng)的綜合治理機(jī)制尚未建立。旅游部門職能有限、手段單一、監(jiān)管力度較弱，協(xié)調(diào)其他部門參與管理的難度較大，還沒有一個(gè)制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制，也未形成綜合治理旅游市場(chǎng)的格局。五是旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制還不完善。由于許多地方旅游行業(yè)協(xié)會(huì)組織建設(shè)滯后、運(yùn)行不暢，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和制約手段不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的威信尚未樹立起來，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營主體經(jīng)營行為的規(guī)范和引導(dǎo)能力不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用和橋梁紐帶作用沒有得到有效地發(fā)揮。
（四）旅游企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力不足
一是旅游業(yè)經(jīng)營管理理念落后。許多旅游企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)和品牌意識(shí)不強(qiáng)，在經(jīng)營過程中過于強(qiáng)調(diào)數(shù)量和規(guī)模，比較普遍地采用低價(jià)招徠等經(jīng)營策略擴(kuò)大組織接待和收入規(guī)模，不注重通過旅游品質(zhì)的提升來提高企業(yè)效益。二是旅游企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力和能力不足。旅游需求的迅速擴(kuò)張和旅游產(chǎn)品不可專利化的特點(diǎn)使得許多旅游企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。與此同時(shí)，旅游企業(yè)的自身素質(zhì)制約了其創(chuàng)新能力，致使旅游產(chǎn)品的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，低水平競(jìng)爭(zhēng)盛行，沒有形成多元化的競(jìng)爭(zhēng)格局。三是旅游企業(yè)和從業(yè)人員誠信缺失。在社會(huì)誠信體系不健全的背景下，有些旅游企業(yè)缺乏誠信意識(shí)，有些旅游從業(yè)人員缺乏職業(yè)道德，嚴(yán)重影響全行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升。
（五）旅游人才的整體素質(zhì)不高
一是缺乏合格的旅游人才。由于旅游企業(yè)的薪酬逐步走低，旅游業(yè)對(duì)人才的吸引力大幅度降低，旅游人才的供需矛盾日益突出。二是優(yōu)秀旅游人才流失率高。旅游行業(yè)吸引力降低引發(fā)的優(yōu)秀旅游人才的流失已成為阻礙行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升的瓶頸因素。三是旅游從業(yè)人員的職業(yè)認(rèn)同感較低。由于旅游行業(yè)在人們心目中的社會(huì)地位和吸引力不高，致使旅游從業(yè)人員對(duì)從事旅游服務(wù)工作的責(zé)任感、榮譽(yù)感和認(rèn)同感不強(qiáng)。
上述問題形成的原因，既有涉及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀環(huán)境方面的因素，也有旅游業(yè)自身發(fā)展方面的因素。對(duì)此，各級(jí)旅游行政管理部門既要辯證地看，更要?jiǎng)?wù)實(shí)地干，在實(shí)際工作中要抓住問題的癥結(jié)所在，既要治標(biāo)，又要治本，通過扎實(shí)工作，促進(jìn)旅游市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展和旅游服務(wù)質(zhì)量的全面提升。
三、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的對(duì)策建議
近年來，國家旅游局高度重視旅游市場(chǎng)監(jiān)管和旅游服務(wù)質(zhì)量提升工作，把全面提升旅游服務(wù)質(zhì)量作為事關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行部署和安排。邵琪偉局長在去年的全國旅游工作會(huì)議上就將“下大力氣抓好旅游質(zhì)量、秩序和安全工作”列為2011年十大重點(diǎn)工作之首，明確提出“旅游行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)是開展零負(fù)團(tuán)費(fèi)、掛靠承包經(jīng)營和強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫消費(fèi)專項(xiàng)整治，要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出標(biāo)本兼治的對(duì)策”。在今年年初召開的全國旅游工作會(huì)議上，邵琪偉局長又提出要“堅(jiān)持不懈規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，構(gòu)建人民群眾放心消費(fèi)、安全消費(fèi)的旅游環(huán)境”，并對(duì)旅游監(jiān)管工作提出了總體要求。
圍繞旅游市場(chǎng)監(jiān)管和旅游服務(wù)質(zhì)量提升工作，2009年國家旅游局制定了《旅游服務(wù)質(zhì)量提升綱要（2009-2015）》，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序監(jiān)督管理工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的意見》等規(guī)范性文件，制定了《旅游投訴處理辦法》、《旅游市場(chǎng)檢查規(guī)范》等專項(xiàng)規(guī)定，初步建立了旅游合同體系和旅游服務(wù)質(zhì)量賠償標(biāo)準(zhǔn)體系，并把2010年確定為全國旅游服務(wù)質(zhì)量提升年，著力開展旅游市場(chǎng)秩序管理和提升旅游服務(wù)質(zhì)量的各項(xiàng)活動(dòng)。今年6月份，為在旅游行業(yè)貫徹落實(shí)國務(wù)院《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011-2020）》，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，國家旅游局會(huì)同國家質(zhì)檢總局下發(fā)了《關(guān)于開展“貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要，提升旅游服務(wù)水平”專項(xiàng)活動(dòng)的通知》，聯(lián)合各級(jí)質(zhì)檢部門共同開展質(zhì)量提升行動(dòng)。
為將旅游市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量提升工作推向深入，下面結(jié)合旅游市場(chǎng)存在的主要問題和成因，提出以下四個(gè)方面的對(duì)策建議。
（一）要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)
通過進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營，引導(dǎo)廣大旅游者樹立正確的消費(fèi)理念、培養(yǎng)良好的消費(fèi)習(xí)慣。
首先，各級(jí)旅游行政管理部門要針對(duì)目前旅游市場(chǎng)上存在的諸多問題，對(duì)旅游企業(yè)加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的宣傳。通過宣傳，使企業(yè)知法、懂法，引導(dǎo)全行業(yè)規(guī)范經(jīng)營、誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營。
其次，各級(jí)旅游行政管理部門要廣泛利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、戶外廣告等多種媒介和方式，針對(duì)廣大旅游消費(fèi)者開展“品質(zhì)旅游，伴你遠(yuǎn)行”、“文明旅游，理性消費(fèi)”等公益宣傳活動(dòng)。通過建立健全行業(yè)信息發(fā)布制度，為旅游者提供真實(shí)、準(zhǔn)確、實(shí)用的旅游信息服務(wù)，便利旅游者出行，引導(dǎo)旅游者的消費(fèi)。通過播放公益廣告片，編印、發(fā)放旅游宣傳品，開展有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)、不定期地發(fā)布旅游服務(wù)警示等對(duì)旅游消費(fèi)者進(jìn)行旅游公益宣傳，引導(dǎo)廣大游客文明旅游、理性消費(fèi)，合理維權(quán)。
再次，各級(jí)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)要充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)范和引領(lǐng)作用。各級(jí)旅游協(xié)會(huì)可通過制定和實(shí)施行規(guī)會(huì)約、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，引導(dǎo)和幫助旅游企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念、提高管理水平，提升旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，在市場(chǎng)上樹立良好的企業(yè)品牌和形象。各地旅游協(xié)會(huì)可結(jié)合各地的市場(chǎng)情況，定期向廣大消費(fèi)者發(fā)布熱點(diǎn)旅游產(chǎn)品行業(yè)指導(dǎo)價(jià)格和旅游提示、警示信息等，引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)，并由此推動(dòng)旅游企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式。
（二）要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和管理
各級(jí)旅游監(jiān)督管理部門要通過完善各項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制、創(chuàng)新工作方式、豐富工作手段，進(jìn)一步加大旅游監(jiān)管力度，督促旅游企業(yè)守法經(jīng)營、誠信經(jīng)營。
第一，要完善各項(xiàng)監(jiān)督管理制度。要進(jìn)一步完善和細(xì)化旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、旅游投訴等方面的制度，使各項(xiàng)工作有章可循，落到實(shí)處。
第二，要?jiǎng)?chuàng)新旅游監(jiān)管方式和手段。要充分利用社會(huì)各界人士，包括媒體、行業(yè)內(nèi)的專家、旅游從業(yè)人員、旅游消費(fèi)者等對(duì)旅游企業(yè)的服務(wù)過程進(jìn)行全方位的監(jiān)督。要采取有效措施，實(shí)現(xiàn)從旅游行業(yè)監(jiān)管向旅游目的地綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從重視投訴監(jiān)管向旅游全過程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從單一的旅游部門監(jiān)管向多部門聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管轉(zhuǎn)變，形成“行政監(jiān)管、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與”相結(jié)合的多維市場(chǎng)監(jiān)管體系。
第三，要建立全方位的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。要逐步建立以各項(xiàng)旅游業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的科學(xué)的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，通過開展游客滿意度調(diào)查，建立覆蓋旅游各要素的游客滿意度調(diào)查評(píng)價(jià)體系，制定調(diào)查評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，依托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，定期分級(jí)發(fā)布以優(yōu)質(zhì)服務(wù)企業(yè)為重點(diǎn)的游客滿意度評(píng)價(jià)報(bào)告。通過政府的公信力和媒體的影響力所產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，引導(dǎo)市場(chǎng)的消費(fèi)選擇，推動(dòng)企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)建旅游服務(wù)品牌。
第四，要健全旅游監(jiān)管和紀(jì)檢監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。去年，國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于旅游行政管理與行政監(jiān)察協(xié)調(diào)配合規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作的通知》，通過行政監(jiān)察部門督促旅游監(jiān)管部門更好地履行監(jiān)督管理職能，進(jìn)一步解決廣大游客和旅游企業(yè)反映強(qiáng)烈的突出問題。一方面旅游監(jiān)管部門要加大對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的監(jiān)管力度，對(duì)于比較突出的問題，要制定切實(shí)有效的措施，并執(zhí)行到位；另一方面，旅游紀(jì)檢監(jiān)察部門要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，把各級(jí)旅游監(jiān)管部門的工作作風(fēng)和實(shí)際效果作為紀(jì)檢監(jiān)察的重點(diǎn)工作來推進(jìn)。
第五，要運(yùn)用信息化技術(shù)提高旅游市場(chǎng)監(jiān)管水平。為了使旅游市場(chǎng)監(jiān)管適應(yīng)旅游業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，國家旅游局在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中不斷引入信息化管理手段，先后建立了中國旅游誠信網(wǎng)、旅游質(zhì)監(jiān)與投訴管理系統(tǒng)、中國導(dǎo)游網(wǎng)、導(dǎo)游管理系統(tǒng)、旅行社業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、星級(jí)飯店統(tǒng)計(jì)調(diào)查管理系統(tǒng)、出境游備案系統(tǒng)等旅游信息化監(jiān)管平臺(tái)，還在全行業(yè)開通了“全國旅游團(tuán)隊(duì)服務(wù)管理系統(tǒng)”，該系統(tǒng)將來要覆蓋全國所有的旅行社，涵蓋國內(nèi)游、出境游、入境游三大旅游市場(chǎng)的旅游團(tuán)隊(duì)數(shù)據(jù)信息，并計(jì)劃在三到五年時(shí)間內(nèi)，完成對(duì)所有旅游團(tuán)隊(duì)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理、團(tuán)隊(duì)電子行程單管理、旅游服務(wù)電子合同管理和游客在線查詢及評(píng)價(jià)系統(tǒng)建設(shè)，通過這些信息化監(jiān)管系統(tǒng)的建立，可以實(shí)時(shí)監(jiān)控旅游企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營行為。
（三）要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法和懲處
首先，要加大對(duì)違法經(jīng)營旅游企業(yè)的懲處力度。針對(duì)《旅行社條例》中對(duì)惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的專門條款和法則，國家旅游局制定了《旅行社服務(wù)質(zhì)量賠償標(biāo)準(zhǔn)》，明確了對(duì)強(qiáng)迫消費(fèi)、擅自降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、甩團(tuán)等行為的賠償標(biāo)準(zhǔn)。國家旅游局還與國家工商總局聯(lián)合制定了三個(gè)合同示范文本，引導(dǎo)旅游企業(yè)合法、規(guī)范經(jīng)營，引導(dǎo)旅游者依法、理性維權(quán)。各級(jí)旅游監(jiān)管部門應(yīng)依據(jù)各項(xiàng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)加大市場(chǎng)檢查力度，重點(diǎn)打擊并遏制旅游經(jīng)營中存在的違法違規(guī)行為，特別是對(duì)非法掛靠承包、拒不履行合同約定義務(wù)、擅自改變行程、欺騙脅迫旅游者購物或參加自費(fèi)項(xiàng)目等嚴(yán)重干擾旅游市場(chǎng)秩序和人民群眾反映強(qiáng)烈的違法行為，更要從嚴(yán)懲處，情節(jié)嚴(yán)重的采取“一次性死亡法”，停業(yè)一批違法違規(guī)旅行社和導(dǎo)游，使影響旅游市場(chǎng)秩序的突出問題得到有效遏制，對(duì)違法違規(guī)和不誠信行為起到震懾作用。
其次，要加大對(duì)重大違法違規(guī)案件督辦力度。對(duì)于重大違法違規(guī)案件，國家旅游局實(shí)行督辦制度，去年共督辦了26起案件。實(shí)踐證明，這項(xiàng)工作機(jī)制取得了較好的效果。今后，應(yīng)加大案件督辦工作力度，創(chuàng)新工作方法，強(qiáng)化工作手段，嚴(yán)厲查處損害游客合法權(quán)益，擾亂旅游市場(chǎng)秩序的行為。
再次，要強(qiáng)化旅游企業(yè)質(zhì)量等級(jí)退出機(jī)制。邵琪偉局長在今年年初旅游行風(fēng)建設(shè)會(huì)議上提出旅游市場(chǎng)監(jiān)管“要用好退出機(jī)制這把劍”。各級(jí)旅游管理部門要以提升旅游服務(wù)質(zhì)量為重點(diǎn)，采取引入社會(huì)評(píng)價(jià)等方式強(qiáng)化旅游企業(yè)退出機(jī)制，加大對(duì)星級(jí)飯店和A級(jí)旅游景區(qū)的復(fù)核力度，對(duì)硬件不達(dá)標(biāo)、軟件不過關(guān)、服務(wù)質(zhì)量低、管理混亂的旅游企業(yè)，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)，該降星降級(jí)的降星降級(jí)、該摘星摘牌的堅(jiān)決摘星摘牌。
（四）要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)自律
首先，要充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的行業(yè)自律作用。加強(qiáng)行業(yè)自律是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的工作，只有行政執(zhí)法與行業(yè)自律相結(jié)合，才能促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序。各級(jí)旅游協(xié)會(huì)要建立健全各項(xiàng)自律性管理制度，制訂并組織實(shí)施行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，積極推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè)，不斷提高旅游行業(yè)自律水平，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
其次，要鼓勵(lì)旅游企業(yè)通過標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)品牌。旅游企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理是提升服務(wù)質(zhì)量和核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。要在全行業(yè)積極推進(jìn)旅游標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范工作，鼓勵(lì)更多的旅游企業(yè)在貫徹執(zhí)行相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立自身旅游標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，促進(jìn)服務(wù)品質(zhì)的提升，創(chuàng)立企業(yè)優(yōu)質(zhì)品牌。同時(shí)，通過優(yōu)質(zhì)品牌的創(chuàng)建，促進(jìn)旅游企業(yè)加強(qiáng)誠信建設(shè)、強(qiáng)化內(nèi)部管理、創(chuàng)新經(jīng)營模式、提升服務(wù)質(zhì)量，走品牌化擴(kuò)張發(fā)展道路，使企業(yè)不斷做大做強(qiáng)。
再次，組織旅游企業(yè)開展誠信旅游建設(shè)活動(dòng)。開展誠信旅游建設(shè)也是行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律活動(dòng)的重要內(nèi)容。旅游協(xié)會(huì)要繼續(xù)在全行業(yè)開展“講誠信、促發(fā)展”主題活動(dòng)，加強(qiáng)誠信宣傳和教育，使旅游企業(yè)牢固樹立依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營的觀念，促進(jìn)旅游企業(yè)更加注重質(zhì)量、品牌、形象和聲譽(yù)，自覺遵守國家各項(xiàng)法律法規(guī)，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序。
綜上所述，當(dāng)前旅游市場(chǎng)經(jīng)營主體、消費(fèi)主體和市場(chǎng)監(jiān)管主體存在的各種問題，既與我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程與發(fā)展背景高度相關(guān)，也與我國旅游業(yè)自身發(fā)展?fàn)顩r密不可分。對(duì)此，各級(jí)旅游行政管理部門既要辯證看，更要?jiǎng)?wù)實(shí)干，標(biāo)本兼治有的放矢地采取切實(shí)可行的措施，大力規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，逐步解決長期制約旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。
（本文為作者在2012全國旅游局長研討班上的講話）
