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雍正朝的耗羨歸公及養(yǎng)廉銀制度的創(chuàng)設(shè)，是清朝國(guó)家在財(cái)政上實(shí)施的一項(xiàng)重要改革，也是雍正帝為反腐勉廉所進(jìn)行的“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”的一次大膽嘗試，曾引發(fā)學(xué)界高度關(guān)注。以往的研究主要從兩方面入手：一是從財(cái)政改革的角度進(jìn)行全方位的考察，研究?jī)?nèi)容包括耗羨歸公的背景、進(jìn)程，養(yǎng)廉銀設(shè)立的原因、數(shù)量、實(shí)施及作用等，著眼于制度變革，這以佐伯富、薛瑞錄、莊吉發(fā)的研究為代表，而佐伯富的研究最具開拓性。二是從養(yǎng)廉銀制度的源頭耗羨歸公進(jìn)行梳理，關(guān)注的重點(diǎn)在稅收與財(cái)政。諸如董建中與陳鋒的研究。2005年，美國(guó)學(xué)者曾小萍《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》的中譯本出版，將研究引入到從國(guó)家財(cái)政體制上追根溯源的研究路徑，她強(qiáng)調(diào)的“不穩(wěn)定財(cái)政的根源”及“非正式經(jīng)費(fèi)體系”等，引發(fā)廣泛的理論思考。而就養(yǎng)廉銀制度自身如何演進(jìn)的研究，郝英明的博士論文集中討論了乾隆朝養(yǎng)廉銀的制度化管理及嘉道時(shí)期養(yǎng)廉銀制度的破壞，對(duì)養(yǎng)廉銀的支領(lǐng)、借支等問(wèn)題進(jìn)行了專文闡述。在個(gè)案研究中，李喜霞對(duì)嘉慶十八年（1813年）河南災(zāi)荒中捐廉賑濟(jì)的考察，王超對(duì)回疆參贊大臣養(yǎng)廉銀的探討，均系近年養(yǎng)廉銀研究中的深耕之作。此外，便是從“養(yǎng)廉銀的立法”等視角出發(fā)，試圖從概念、方法、理論上尋找對(duì)養(yǎng)廉銀研究的突破，然就歷史問(wèn)題的省思和深化而言，尚蹣跚于對(duì)養(yǎng)廉銀制度建立與變遷等問(wèn)題的重復(fù)討論中。

一、乾隆朝養(yǎng)廉銀由養(yǎng)廉到攤捐的衍變

建制伊始，各省官員養(yǎng)廉銀的數(shù)額及發(fā)放情況并不統(tǒng)一，但督撫等地方大員“從優(yōu)”是制度議定的基本原則。例如，山西省作為耗羨歸公的倡議者，經(jīng)諾岷奏準(zhǔn)，其巡撫衙門每年的養(yǎng)廉銀是31700兩。雍正五年（1727年）三月，由都察院左都御史奉命署理湖廣總督的福敏抵任后，見衙門陋規(guī)盡己革除，養(yǎng)廉銀僅余4000兩，便以諸務(wù)浩繁、用度不足奏聞。雍正帝明確告訴他，此事不必矯廉，“山西、陜西、河南督撫養(yǎng)廉，朕皆許以三萬(wàn)金”。令其“斟酌允當(dāng)之?dāng)?shù)，隨便附奏”。次年七月，當(dāng)兩江總督的養(yǎng)廉銀初定為14000兩時(shí)，雍正帝直言此數(shù)“不敷用，爾等斟酌可至兩萬(wàn)兩上下”，遂議由安徽出銀8000兩、江蘇出銀6000兩、江西出銀6200兩，計(jì)以20200兩定為兩江總督養(yǎng)廉銀數(shù)。對(duì)于個(gè)別官缺的養(yǎng)廉銀數(shù)額，雍正帝也有考慮。如雍正八年（1730年）四月，他指示福建總督高其倬，“給與觀風(fēng)整俗使（劉師?。┭瞄T養(yǎng)廉銀四千兩”，為其官缺應(yīng)得2000兩之倍數(shù)。并解釋說(shuō)：“朕因劉師恕前任應(yīng)追之項(xiàng)甚多，俱經(jīng)免追……但思伊操守未能堅(jiān)定，若不給與此項(xiàng)養(yǎng)廉銀兩，或致另有巧取亦未可定?！?/section>

   

不難看出，雍正朝“國(guó)家設(shè)祿養(yǎng)廉”的通道己經(jīng)開啟，而優(yōu)遇督撫等封疆大吏的治吏思路當(dāng)源于儒家“大臣法而小臣廉，國(guó)之肥也”的政治理念。在雍正帝看來(lái)，“朕欲百姓乂安，風(fēng)俗淳美，果何道而使司牧皆得其人，以收實(shí)效歟？抑大法小廉，必端本于大吏之倡率歟”。對(duì)于改革的預(yù)期，雍正帝于晚年也看到了。雍正十三年（1735年）六月，在其執(zhí)政的最后兩個(gè)月，他曾感嘆說(shuō)：“自行此法以來(lái)，吏治稍有澄清，閭閻咸免擾累，此中利益乃內(nèi)外之所共知共見者。”

   

乾隆帝即位后，繼續(xù)推進(jìn)改革，全面落實(shí)祿重勉廉政策，以確保養(yǎng)廉銀的實(shí)施。需要說(shuō)明的是，雍正帝在位期間并未完成養(yǎng)廉銀制度的建設(shè)，作為一項(xiàng)完備的通行全國(guó)的俸祿制度的改革與完善，養(yǎng)廉銀制度是在乾隆朝逐步完成的。乾隆十二年（1747年），軍機(jī)大臣根據(jù)乾隆帝的諭旨為各省督撫的養(yǎng)廉銀制定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，議定：總督的養(yǎng)廉銀數(shù)額為15000兩~25 000兩，巡撫的養(yǎng)廉銀在10000兩~15000兩。二十六年（1761年），又議定了布政使的養(yǎng)廉銀數(shù)額，最高不超過(guò)一萬(wàn)，最低在五六千兩。很明顯，乾隆朝所定督撫、藩司大員的養(yǎng)廉銀數(shù)額己較雍正朝有了不同程度的縮減，這是因?yàn)殡S著京官、武職等相繼列入養(yǎng)廉銀發(fā)放機(jī)制，支領(lǐng)養(yǎng)廉銀的人數(shù)增多，而耗羨銀兩的總數(shù)相對(duì)固化使然。但是，督撫從優(yōu)的原則以及“各官養(yǎng)廉，原為辦理公務(wù)及薪水之資”的改革初衷沒有改變。

   

然而，對(duì)制度的破壞或許比制度建設(shè)的速度來(lái)得更快，攤捐養(yǎng)廉銀事例以非常態(tài)的應(yīng)急形式出現(xiàn)在乾隆朝第一次用兵金川的戰(zhàn)事中。乾隆十二年十月，乾隆帝批準(zhǔn)了大學(xué)士慶復(fù)的奏議，準(zhǔn)其辦理金川瞻對(duì)軍務(wù)，可“動(dòng)支川省養(yǎng)廉銀六千兩以充公用”。兩個(gè)月后，“張廣泗辦理大金川軍務(wù)，事屬一體，所有川省養(yǎng)廉銀兩亦準(zhǔn)其動(dòng)支”。于是有了“金川事例”。十三年（1748年）初，漕運(yùn)總督蘊(yùn)著為解決辦公經(jīng)費(fèi)，預(yù)支了乾隆十四、十五兩年的養(yǎng)廉銀。這雖然都屬于情急之下的酌盈劑虛之舉，但“金川事例”的影響不可小覷。為保證祿重勉廉，乾隆帝一直明確反對(duì)將養(yǎng)廉銀挪為他用，謂“養(yǎng)廉之設(shè)以資督撫日用，著為定額，若移以他用，必致日給不敷，又將別圖巧取，此端斷不可長(zhǎng)”，然而其自定的規(guī)矩既已打破，自此之后，攤捐養(yǎng)廉銀已被督撫們視為解決地方財(cái)政短缺的一條捷徑，故屢有折奏以試帝心。

   

乾隆十四年（1749年），江西巡撫唐綏祖為籌集金川軍需，請(qǐng)求從他本人開始倡捐養(yǎng)廉銀一萬(wàn)兩，并傳同司、道、府、廳、州、縣官員，令分別預(yù)捐養(yǎng)廉銀解赴川省以備軍需，遭到了乾隆帝的嚴(yán)厲申斥，諭曰：“官員養(yǎng)廉，乃因事詔祿，所以優(yōu)體臣工，用勵(lì)操守，非可輕議捐扣。如果經(jīng)費(fèi)不支，朕何妨明降諭旨，移緩就急。今以一隅饋運(yùn)，遂至朘及外僚，豈成國(guó)？”又以其“為此錯(cuò)謬之舉，予以薄懲以示警戒”，命“將伊所請(qǐng)?jiān)妇柚B(yǎng)廉銀一萬(wàn)兩交直隸為修理城工之用，聽該督（直隸總督）那蘇圖酌量請(qǐng)旨，其屬官應(yīng)捐養(yǎng)廉均不準(zhǔn)行”。

   

乾隆二十二年（1757年），清軍平定準(zhǔn)噶爾叛亂期間，陜甘總督黃廷桂與陜西巡撫陳宏謀奏稱：“陜省節(jié)年辦理供支進(jìn)剿、官兵添雇馬騾等項(xiàng)，共需銀二萬(wàn)八百余兩，不便作正開銷，請(qǐng)于糶賣米麥盈余銀兩內(nèi)撥補(bǔ)外，尚不敷銀二千四百余兩，請(qǐng)照‘金川事例’，于各官公費(fèi)銀內(nèi)攤捐補(bǔ)足?！鼻〉壅J(rèn)為，若再令官員攤捐，難免益形拮據(jù)，命加恩于該省耗羨內(nèi)動(dòng)支。并告誡黃廷桂：“甘省供支軍需等項(xiàng)更多，墊項(xiàng)自所必有，其不敷銀兩亦著撥項(xiàng)補(bǔ)款，不得攤扣各官養(yǎng)廉?！贝文?，山西巡撫塔永寧同樣以辦理軍需，“解肅駝只，除沿途草料口糧動(dòng)項(xiàng)報(bào)銷外，尚有藥料茶鹽等費(fèi)，請(qǐng)于通省各官養(yǎng)廉內(nèi)公捐補(bǔ)款”。乾隆帝再次否決了攤捐的建議，并斥責(zé)塔永寧“所奏殊非政體”，“豈可輕言捐派者？現(xiàn)在解駝需費(fèi)，果系必不可少之項(xiàng)，自應(yīng)奏明于公項(xiàng)內(nèi)支給，不必于額設(shè)養(yǎng)廉另籌捐補(bǔ)”。

   

但在行政實(shí)踐中，督撫們都清楚，若要得到國(guó)家財(cái)政補(bǔ)給，不僅申報(bào)難，奏銷亦難，大多數(shù)情況下都需要督撫自行設(shè)法解決。乾隆十三年，唐綏祖調(diào)任湖北巡撫后，因衙門經(jīng)費(fèi)中，皮箱、包袱、路費(fèi)等無(wú)從支出，遂于當(dāng)年養(yǎng)廉銀“空缺銀兩”內(nèi)照數(shù)支用，分晰造冊(cè)報(bào)部核銷。所謂“空缺養(yǎng)廉銀”，是指官員暫未到任空出的尚未支領(lǐng)的養(yǎng)廉銀。乾隆三十八年（1773年），湖北巡撫陳輝祖奏，“湖北每年動(dòng)用存公銀兩，有章程內(nèi)未經(jīng)載入各款，原準(zhǔn)部咨在空曠養(yǎng)廉銀內(nèi)動(dòng)支辦理”?！翱諘琊B(yǎng)廉銀”，也即空缺養(yǎng)廉銀。事實(shí)上，這種解決額外經(jīng)費(fèi)支出的辦法并非行于湖北一省，而是各省通用。雖然此類經(jīng)費(fèi)大都數(shù)額不多，但也在一定程度上說(shuō)明，地方各省的辦公費(fèi)用并非充裕，往往需要拆東補(bǔ)西。

   

如果說(shuō)乾隆前期各省督撫攤捐養(yǎng)廉銀尚屬解決地方經(jīng)費(fèi)的應(yīng)急之舉，那么到乾隆中后期捐廉的名目及事項(xiàng)則越來(lái)越多，伴隨人口激增、物價(jià)上漲，河工、賑濟(jì)以及戰(zhàn)事迭起，國(guó)家財(cái)政支出的需求在不斷增大，地方倡捐養(yǎng)廉銀以補(bǔ)財(cái)政缺口逐漸成為常態(tài)。捐廉的去向大致有以下三個(gè)方面。

   

其一，攤捐皇差。根據(jù)查閱到的資料可知，乾隆中期己有軍需攤捐，如乾隆三十五年（1770年），湖北省辦理兵差，巡撫梁國(guó)治奏請(qǐng)：“每次公捐養(yǎng)廉銀一萬(wàn)余兩，現(xiàn)在按月陸續(xù)捐扣，于兩年內(nèi)即可清完?！倍蚧什罹枇臄?shù)額更多。乾隆四十五年（1780年），乾隆帝第五次南巡，各省官員先已聞風(fēng)倡捐。二月，兩淮商人奏請(qǐng)報(bào)效銀兩一百萬(wàn)。乾隆帝雖下旨稱，南巡辦差經(jīng)費(fèi)充足，無(wú)須商人報(bào)效，卻還是將這百萬(wàn)銀兩“留為此次各省辦公之用”，原因就是各省皆已捐廉在先，其中直隸50000兩，山東138500余兩，江南123700余兩，浙江54500兩。乾隆帝令兩淮鹽政伊齡阿將商人捐銀的一部分分撥各省，用于歸還其公捐養(yǎng)廉銀。

   

乾隆帝此次南巡，直隸、山東、江南、浙江等沿途四省官員共捐輸銀兩366700兩，是兩淮商人報(bào)效的百萬(wàn)商捐銀解決了養(yǎng)廉銀的歸補(bǔ)?；实勰涎?，官員需要捐廉，說(shuō)明在“外省大小臣工，全藉養(yǎng)廉辦公”的情況下，他們是無(wú)法領(lǐng)到足額養(yǎng)廉銀的。道光二年（1822年）二月，軍機(jī)大臣、尚書松筠在署理直隸總督時(shí)奏稱，查審藩司舊案，發(fā)現(xiàn)“直省歷屆辦理巡幸大差，凡例不準(zhǔn)銷之項(xiàng)，均系借動(dòng)司庫(kù)銀兩。事竣后，分年在通省養(yǎng)廉內(nèi)攤捐。自乾隆四十五年至嘉慶二十三年，尚有未經(jīng)攤還銀四十九萬(wàn)五千六百七兩零”。

   

其二，以養(yǎng)廉銀贖罪，稱作“議罪銀”。隨著乾隆后期督撫等大員以養(yǎng)廉銀議罪風(fēng)氣的盛行，養(yǎng)廉銀幾乎失去其厚祿養(yǎng)廉兼及辦公的設(shè)計(jì)初衷。罰俸與降革都屬于清朝官僚制度中的處分方式，是對(duì)官員過(guò)錯(cuò)的處罰，向有定例。但以養(yǎng)廉銀議罪與罰俸不同，交納議罪銀后可以免去行政處罰，即免議罪。

   

早在乾隆二十七年（1762年），福建巡撫吳士功因袒護(hù)提督挪用公項(xiàng)獲罪革職，發(fā)往新疆巴里坤，因年力就衰，“情愿捐銀贖罪”，獲準(zhǔn)釋回。這是較早的一例輸銀免罪事件。但學(xué)界有研究認(rèn)為，議罪銀的設(shè)置與和珅有關(guān)。和珅于乾隆四十五年官居戶部尚書，而檔案及官書有議罪銀的記載也多在乾隆四十六年（1781年）以后。例如，是年正月，閩浙總督富勒渾因未參劾浙江巡撫王亶望于丁憂中不遣家屬回籍一事，自請(qǐng)罰銀四萬(wàn)兩以贖前愆。同年十二月，另一位被罰者系在甘肅布政使王亶望捏災(zāi)捐監(jiān)冒賑案中失察不報(bào)的陜西巡撫畢沅。畢沅在陜西八年，兩署督篆，于王亶望等監(jiān)糧舞弊一案中坐視其侵帶而不參奏，乾隆帝命“將伊養(yǎng)廉銀永停支給，倘畢沅因停其養(yǎng)廉之故，或藉詞需索屬員，致有簠簋不傷之事，王亶望是其前車，朕必重治其罪”。但乾隆帝還覺得如此處分不足以平其心中憤懣，又令畢沅自行議罪。于是畢沅奏請(qǐng)“愿罰銀五萬(wàn)，留備甘省官兵賞稿之用”。

   

而后，乾隆四十七年（1782年）七月，山東巡撫國(guó)泰請(qǐng)罰銀為父免罪。對(duì)此，史籍記載說(shuō)：“上年伊父文綬獲罪，發(fā)往新疆效力，伊奏請(qǐng)捐廉四萬(wàn)兩為伊父贖罪?！鼻∷氖拍辏?784年）七月，兩廣總督舒常、廣東巡撫孫士毅因失察沿江防范，致有攬送洋人越境之事，被交部議處?！笆娉Ｕ?qǐng)罰養(yǎng)廉銀三萬(wàn)兩，孫士毅請(qǐng)罰養(yǎng)廉銀二萬(wàn)兩”。隨后，二人很快審出實(shí)情，“其自請(qǐng)罰養(yǎng)廉銀兩之處俱著寬免”。從上引事例可以看出，自請(qǐng)交納罰銀，己經(jīng)成為乾隆后期高級(jí)官員免于行政處罰的一種方式。

   

除了自請(qǐng)罰銀議罪之外，還有被朝廷議罰的。乾隆四十九年十二月，兵部尚書?？蛋沧喾Q，“現(xiàn)奉諭旨，議罰養(yǎng)廉”，提議對(duì)督緝金川逃兵不力的前任云貴、四川總督議罰養(yǎng)廉銀，得到乾隆帝的批準(zhǔn)，命“所有各省督撫、提鎮(zhèn)、兩司應(yīng)罰養(yǎng)廉銀兩，俱著加恩準(zhǔn)其支給一半，仍分年帶扣完繳”。而?？蛋脖救艘蛟温氂谒拇ā⒏拭C等省，亦在受罰范圍之內(nèi)。

   

議罪銀的收繳雖在滿足皇家抑或國(guó)家財(cái)政收入上是有成效的，但卻加重了百姓的負(fù)擔(dān)，因?yàn)闉槊庾锒患{銀兩的督撫大員們不吝搜刮民脂及侵蝕地方錢糧。乾隆五十五年（1790年），內(nèi)閣學(xué)士尹壯圖批評(píng)因罰銀充公造成地方各省錢糧的嚴(yán)重虧空，奏“請(qǐng)永停罰銀之例”。但這并沒有動(dòng)搖乾隆帝將罰銀議罪實(shí)施下去的決心。在他看來(lái)，各省督撫“本任養(yǎng)廉，原屬優(yōu)厚。除贍給身家及延請(qǐng)幕賓支用外，出其贏余，備物申悃，固所不禁”。按此邏輯，罰銀議罪對(duì)官員個(gè)人在生計(jì)上是沒有影響的。而督撫之中也有認(rèn)可罰銀的，就在尹壯圖被責(zé)令赴各省查看倉(cāng)庫(kù)有無(wú)虧空時(shí)，江蘇巡撫長(zhǎng)麟有過(guò)相關(guān)表述。他說(shuō)自己“由藩臬簡(jiǎn)用巡撫，歷任七年，領(lǐng)過(guò)養(yǎng)廉八萬(wàn)余兩，除繳罰項(xiàng)尚余銀二萬(wàn)余兩，用度有余”。長(zhǎng)麟或?qū)儆诠賳T中家道殷實(shí)的個(gè)例，但更可理解為長(zhǎng)麟的回答是在逢迎作態(tài)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，至乾隆后期，官員的養(yǎng)廉銀被攤捐、議罪、分賠等各種罰項(xiàng)分割，己是所剩無(wú)幾，甚至有人履任不過(guò)一二年便有數(shù)萬(wàn)、十?dāng)?shù)萬(wàn)的賠項(xiàng)和罰項(xiàng)，養(yǎng)廉銀的支領(lǐng)變成了負(fù)數(shù)。

   

其三，以養(yǎng)廉銀賠補(bǔ)虧空。雍正末年，便有官員發(fā)議以攤捐養(yǎng)廉銀賠補(bǔ)虧空，但恐有“那（挪）移動(dòng)用、格外巧取之弊”遭到否決。乾隆后期，隨著各省貪黷大案的相繼爆發(fā)，以攤捐養(yǎng)廉銀賠補(bǔ)虧空還是被派上用場(chǎng)。如在甘肅省捐監(jiān)冒賑案中揭出的各州縣120余萬(wàn)兩的錢糧虧空中，除40萬(wàn)兩追究歷任官員的責(zé)任實(shí)行追賠外，其余“八十二萬(wàn)余兩未便竟歸無(wú)著，著請(qǐng)于現(xiàn)任督撫及司道府廳州縣各員養(yǎng)廉銀內(nèi)攤扣三成陸續(xù)歸補(bǔ)”。這些官員并非虧空的當(dāng)事人，卻要用自己的養(yǎng)廉銀去承擔(dān)前任虧空的責(zé)任。又如，福建藩司虧空200余萬(wàn)兩，查明系乾隆五十一年（1786年）至五十三年（1788年）平定臺(tái)灣林爽文起兵期間支出經(jīng)費(fèi)中有未準(zhǔn)奏銷銀179. 4萬(wàn)余兩。虧空雖系軍需挪用，然仍需要從各官的養(yǎng)廉銀中攤扣，即“照原攤每年額設(shè)養(yǎng)廉銀三萬(wàn)三千四百余兩之?dāng)?shù)核算，約至嘉慶五十二年方能扣楚”。也就是說(shuō)，這項(xiàng)虧空若以該省官員的養(yǎng)廉銀攤扣，需要50余年。時(shí)間如此之久，其間不乏諸多變數(shù)，單純依賴攤廉完補(bǔ)此項(xiàng)虧缺自然無(wú)望，于是由巡撫汪志伊奏準(zhǔn)，仍照嘉慶元年恩詔豁免。

 

由此可以認(rèn)為，乾隆后期，隨著地方事務(wù)增多所帶來(lái)的財(cái)政需求的加大，地方督撫已經(jīng)習(xí)慣于以攤捐養(yǎng)廉銀解決各項(xiàng)不敷經(jīng)費(fèi)的支出。正如乾隆五十六年（1791年）兩廣總督?？蛋菜啵按隧?xiàng)著賠銀兩亟需籌辦，疊經(jīng)撫臣陳用敷與臣往返札商，在于通省州縣養(yǎng)廉內(nèi)攤扣歸補(bǔ)，以公辦公，似屬允協(xié)，彼此意見相合”。

 

二、嘉慶朝攤扣三成養(yǎng)廉銀的設(shè)計(jì)與失敗

嘉慶帝登基伊始，鑒于乾隆朝攤扣養(yǎng)廉銀及以養(yǎng)廉銀議罪造成的官場(chǎng)腐敗，就地方各省的錢糧虧空是否以養(yǎng)廉銀攤捐歸補(bǔ)降諭，明確表示：“各員裁革陋規(guī)皆為善政，以此彌補(bǔ)足矣。捐廉罰銀等事，朕必不為。”但實(shí)際上，自嘉慶帝親政伊始仍然延續(xù)了乾隆朝攤扣養(yǎng)廉銀以為公用的慣例，只是將養(yǎng)廉銀進(jìn)行了三七比例的分割，三成公用，七成私用。在保證官員養(yǎng)廉銀可以支領(lǐng)到七成的情況下，其余三成可以在發(fā)放前直接扣除充為公用，或?yàn)楣こ?，或?yàn)檐娦琛?br>

   

例如，嘉慶四年（1799年）三月，署理山東巡撫岳起奏：“前年槽汛大工例價(jià)不敷之項(xiàng)，攤扣東省各官養(yǎng)廉，請(qǐng)按年坐扣十分之三，仍令領(lǐng)回十分之七。得旨：自應(yīng)如此辦理。若令通省枵腹從事，則小民之騷擾勒索不可問(wèn)矣?！笔悄晔?，山東核定運(yùn)河挑工津貼銀兩歸款事。奉上諭：“東省運(yùn)河挑工募夫例價(jià)不敷，例外津貼銀兩著核定數(shù)目究系若干，準(zhǔn)其一半在耗羨項(xiàng)下動(dòng)用，其余一半撫藩臬司道員所得養(yǎng)廉本屬豐厚，即在該員等名下坐扣歸款?！睍r(shí)山東巡撫、藩臬兩司及五道，“每年共支養(yǎng)廉四萬(wàn)九千兩，今僅此項(xiàng)挑工津貼約所扣亦幾及三成之?dāng)?shù)”。

   

又如，嘉慶十六年（1811年）十一月，四川巡撫常明奏：“川省各官攤扣軍需，請(qǐng)仍以養(yǎng)廉三成勻扣?！钡弥荚市小＜螒c十八年，兩廣總督蔣攸铦在主持制定的對(duì)廣東各屬歷年墊支捕費(fèi)追補(bǔ)章程中，將粵省各州縣自乾隆五十九年（1794年）至嘉慶十七年間（1812年）因堵捕洋匪及應(yīng)辦公事墊用的無(wú)著款項(xiàng)，共計(jì)39. 9萬(wàn)余兩，奏準(zhǔn)在“督撫司道府州縣應(yīng)得養(yǎng)廉內(nèi)每年扣解三成”。

   

可見，嘉慶朝已將攤捐官員養(yǎng)廉銀視為解決地方經(jīng)費(fèi)短缺的經(jīng)常性措施，并按照嘉慶帝的要求將攤扣養(yǎng)廉銀公用控制在三成。以為如此可以公私兼顧，既可以有補(bǔ)苴公費(fèi)之銀兩，又不致令官員生活拮據(jù)。殊不知官員需要攤捐的名目并非一項(xiàng)，攤捐銀兩也不止于三成，故捐廉多轉(zhuǎn)嫁于百姓，所謂“外省捐廉款項(xiàng)多不出自己資，上司攤派屬員，屬員仍取之百姓”。

   

嘉慶中期以后，國(guó)家開始面臨著前所未有的財(cái)政困境，導(dǎo)致這場(chǎng)困境有兩大成因。一是川楚陜一帶爆發(fā)的白蓮教眾反清戰(zhàn)爭(zhēng)，清政府在十年左右的征剿中耗資兩億。二是自嘉慶初年至二十年（1815年）在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)錢糧進(jìn)行了清理，在全國(guó)18個(gè)直省中，僅直隸、江蘇、安徽、山東四省的錢糧虧空銀就累積至1929萬(wàn)余兩，其中直隸虧空264萬(wàn)余兩，江蘇虧缺437. 7萬(wàn)余兩，安徽至嘉慶十九年（1814年）共虧銀551. 4萬(wàn)余兩，山東于嘉慶十四年（1809年）以前虧341萬(wàn)余兩，至十九年九月止，續(xù)虧銀334. 7萬(wàn)余兩，新舊共虧銀675. 9萬(wàn)余兩。

   

巨額的錢糧虧空，對(duì)于嘉慶朝各省步履維艱的財(cái)政狀況而言，無(wú)疑是雪上加霜。攤捐養(yǎng)廉銀不僅要滿足日常辦公經(jīng)費(fèi)、軍需及工程所需，還要賠補(bǔ)錢糧虧空。吳廷燮曾言，“凡河工、軍需等項(xiàng)例不能銷，及彌補(bǔ)虧空賠款者，皆取之此，名曰按廉捐攤歸款”。而且，需要攤捐的款項(xiàng)巨大。

 

例如軍需攤捐，以平定白蓮教反清戰(zhàn)事的核心地區(qū)湖北省為例。嘉慶十年（1805年）前后，清朝征剿白蓮教的軍事行動(dòng)已基本結(jié)束，湖北省就前辦軍需案內(nèi)例不準(zhǔn)銷銀兩，奏請(qǐng)?jiān)谑?nèi)各級(jí)官員應(yīng)得養(yǎng)廉銀內(nèi)攤扣三成。根據(jù)道光元年（1821年）湖廣總督陳若霖的奏報(bào)可知，此項(xiàng)攤捐分為兩個(gè)時(shí)段，自嘉慶十三年（1808年）冬起至十八年（1813年）年底止，又自嘉慶二十四年（1819年）接攤起至道光元年年底止，湖北省應(yīng)完以及已完、未完各銀數(shù)的簡(jiǎn)明清單如下（內(nèi)除奏明免攤等項(xiàng)）。

 

 

以上八年一季，共應(yīng)扣完軍需三成銀277957余兩，已扣完銀248353余兩，未完銀29604余兩?？梢缘玫降男畔⑹牵瑪偩柚形茨苋鐢?shù)繳納的銀兩越來(lái)越多，嘉慶中期只有1%~2%未完，嘉道之際己達(dá)30%左右。明顯可見，地方官員攤捐養(yǎng)廉銀時(shí)己經(jīng)出現(xiàn)了“捐力”不足的狀況。

 

而隨著錢糧虧空數(shù)額的不斷攀升，嘉慶帝徹底放棄了“不捐俸罰廉”、不以養(yǎng)廉銀賠補(bǔ)虧空的初衷，攤捐養(yǎng)廉銀成為嘉慶中后期彌補(bǔ)虧空的最有保障的資金來(lái)源。例如，作為嘉慶朝全國(guó)四個(gè)虧空大省之一的直隸，三次清查，虧空數(shù)額“自嘉慶六年后已有二百六十四萬(wàn)余兩之多”。盡管追繳虧空的規(guī)則嚴(yán)明，但由于對(duì)第一、二次清查虧空案內(nèi)的追繳，多為離任或已故之人，歸補(bǔ)數(shù)額每年僅在1.2%左右。嘉慶十七年，總督溫承惠修改歸補(bǔ)章程，將每年通省公捐養(yǎng)廉銀五萬(wàn)兩列入歸補(bǔ)條例，即“無(wú)可著追虧項(xiàng)，于通省公捐養(yǎng)廉銀、辦公銀五萬(wàn)兩內(nèi)，彌補(bǔ)過(guò)銀四萬(wàn)四千五百一十九兩零”。此后，嘉慶十八年、二十一年（1816年）、二十二年、二十三年，每年公捐養(yǎng)廉銀五萬(wàn)兩。其中嘉慶十九年、二十年因發(fā)生了教眾攻打紫禁城事件，嘉慶帝擔(dān)心官無(wú)養(yǎng)廉銀將致派取民間、重現(xiàn)“官逼民反”的舊事，下令停止捐廉。然僅一年余，便恢復(fù)了舊章。可以確定的是，自嘉慶十七年至二十三年（1818年），在溫承惠與繼任方受疇任職總督的五年間，直隸總共彌補(bǔ)虧空錢糧一百萬(wàn)兩，其中養(yǎng)廉銀有二十余萬(wàn)兩。   

 

如果說(shuō)攤捐三成養(yǎng)廉銀是地方官承受能力的臨界點(diǎn)，那么各省攤捐養(yǎng)廉銀的實(shí)際數(shù)額已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出三成。安徽省于嘉慶十二年（1807年）至十五年（1810年）間，在巡撫董教增的主持下，“將院司道府州縣扣五成養(yǎng)廉，每年約得銀四萬(wàn)一千余兩等語(yǔ)，系就一半養(yǎng)廉全數(shù)而言，其中尚有署事之員，養(yǎng)廉僅得半支，所扣五成又止半中之半”。也就是說(shuō)，在這三年中，安徽省的道、府、州、縣官最多只能支領(lǐng)五成養(yǎng)廉銀，其中署事官員只得二成半養(yǎng)廉銀。

   

再就直隸而言，作為京畿重地，直隸不僅虧空錢糧數(shù)額多，差役也較他省繁雜，故而攤捐養(yǎng)廉銀的事項(xiàng)自然趨多，嘉道之際的幾任直隸總督都談到了這一點(diǎn)。

   

嘉慶二十五年（1820年）十二月，總督方受疇奏：“直隸每歲攤捐籌補(bǔ)銀五萬(wàn)兩、軍需銀六萬(wàn)四千兩零，均需奏明辦理。此外尚有歷次辦理大差詳明捐廉，至今并未扣清。又每年通省公用例無(wú)開銷者，攤捐各州縣不下數(shù)萬(wàn)兩，系由藩司詳攤。”給出了直隸用于賠補(bǔ)虧空、軍需、大差等幾項(xiàng)大宗攤捐的數(shù)額不下數(shù)萬(wàn)兩的籠統(tǒng)數(shù)據(jù)。

   

道光二年，總督松筠重點(diǎn)列舉了大差的攤捐情況。他說(shuō)：“直省歷屆辦理巡幸大差，凡例不準(zhǔn)銷之項(xiàng)均系借動(dòng)司庫(kù)銀兩，事竣之后分年在于通省養(yǎng)廉銀內(nèi)攤捐還款?！弊郧∷氖迥曛亮辏?795年）共承辦大差9次，借動(dòng)司庫(kù)銀1423550兩，除已陸續(xù)攤解銀1301 570余兩、報(bào)入清查著追銀63530余兩外，尚有每次攤而未完尾銀58450余兩。又嘉慶八年（1803年）至二十三年5次大差，共借動(dòng)司庫(kù)銀990350兩，現(xiàn)已陸續(xù)攤解銀540690余兩，并報(bào)入清查著追銀12390兩，尚有未經(jīng)攤還銀437260余兩。合之乾隆年間，通共未攤銀495 700余兩，均需于通省各官養(yǎng)廉銀內(nèi)攤解還款。此外尚有軍需籌補(bǔ)、買辦銅鉛幫費(fèi)，并繕書口食、囚衣、囚糧、刊刷條例等項(xiàng)，亦需按廉?dāng)偩琛Ｋ审薷锌f(shuō)：“伏思官員歲支養(yǎng)廉，原以資其辦公之用，州縣所得養(yǎng)廉自數(shù)百兩至一千二百兩為止，而應(yīng)解攤捐小缺歲需一千余兩，大缺至二三千兩不等，入不敷出，非藉差浮派，即虧挪倉(cāng)庫(kù)，甚至濫費(fèi)之員得有藉口所攤少而所虧轉(zhuǎn)多?！弊嗾?qǐng)將乾隆、嘉慶年間歷次攤捐未完差費(fèi)銀495607余兩，援引恩詔予以豁免。

   

道光三年（1823年），總督蔣攸铦的折奏又談到了軍需攤捐。他說(shuō)，嘉慶十八年河南滑縣教眾滋事，直隸開州、東明等州縣調(diào)兵剿捕，辦理軍需部準(zhǔn)銷銀969468余兩，經(jīng)前總督那彥成循照擒捕內(nèi)陸“賊匪”本省自行辦理之例，奏明于通省各官養(yǎng)廉銀內(nèi)分作15年攤捐歸款，自嘉慶二十年至二十二年（1817年）已攤扣銀184222余兩。嘉慶二十三年至道光二年軍需停捐5年，未攤銀兩后經(jīng)那彥成的后任顏檢參照嘉慶二十五年八月恩詔豁免案奏準(zhǔn)豁免，共計(jì)788307余兩（原檔）。

   

根據(jù)以上記載，自乾隆四十五年至嘉慶二十三年近30年間（除去嘉慶初期的八年），直隸僅國(guó)家大差和軍需兩項(xiàng)攤捐的養(yǎng)廉銀數(shù)就有2026482余兩，平均到30年中，每年約攤捐67550兩。除此之外，還有一項(xiàng)攤捐的大宗銀兩，就是彌補(bǔ)錢糧虧空。由總督溫承惠奏準(zhǔn)，每年設(shè)定五萬(wàn)兩公捐養(yǎng)廉銀用于彌補(bǔ)虧空，僅在嘉慶十七、十八“兩年公捐養(yǎng)廉銀十萬(wàn)兩內(nèi)除彌補(bǔ)無(wú)著外，尚余存銀三萬(wàn)七千五百五十一兩零，收貯司庫(kù)備補(bǔ)”。即以六萬(wàn)余兩養(yǎng)廉銀彌補(bǔ)了虧空的錢糧，平均每年三萬(wàn)余兩。如果以五萬(wàn)兩視為直隸官員攤捐三成養(yǎng)廉銀臨界點(diǎn)的話，那么僅就皇差、軍需、彌補(bǔ)虧空這些大宗支出而言，直隸的養(yǎng)廉銀攤捐在嘉慶后期也遠(yuǎn)超三成。

   

再如河南省，據(jù)巡撫程祖洛道光三年六月的折奏知，嘉慶年間河南的軍需銀兩于各官養(yǎng)廉銀內(nèi)攤捐五成，在通省各官養(yǎng)廉銀內(nèi)按年攤扣。他說(shuō)，“豫省各官通年額支養(yǎng)廉二十一萬(wàn)七千余兩，攤扣兩款軍需五成銀數(shù)，僅余養(yǎng)廉一半，尚有奏明每年例攤津貼苦缺，及解餉盤費(fèi)并清查未補(bǔ)銀兩等款，均系年例所必需，無(wú)可議減。在養(yǎng)廉較優(yōu)之州縣所支己屬無(wú)多，而養(yǎng)廉之較少之州縣愈形掣肘……各官年例應(yīng)行攤捐之款不及四成，辦公尚不致竭蹶”。也就是說(shuō)，河南省在嘉慶二十五年豁免軍需攤捐養(yǎng)廉銀五成后，仍有不到四成的年例攤捐，由此可以推知，在此之前通省官員攤捐數(shù)額應(yīng)在八成以上。

   

為了方便收繳攤捐的養(yǎng)廉銀，各省將養(yǎng)廉銀的發(fā)放權(quán)統(tǒng)一收歸藩司。道光三年，湖廣總督李鴻賓奏稱，“本年直隸、山東、河南、山西等省俱因各屬捐款不解，均經(jīng)奏請(qǐng)將州縣養(yǎng)廉改歸解司支領(lǐng)”，以清墊款。他解釋說(shuō)，“州縣養(yǎng)廉銀兩向系解司支領(lǐng)，嗣于嘉慶四年酌歸簡(jiǎn)便，仍由州縣自行坐支。湖北省向遇通省公事，因經(jīng)費(fèi)舊有定制，未便額外支銷，物價(jià)日昂，又難概從節(jié)省，勢(shì)不能不攤捐接濟(jì)，以公濟(jì)公。自各州縣養(yǎng)廉改歸坐支后，往往以攤捐各款無(wú)關(guān)考成，玩延不解”，遂請(qǐng)將州縣養(yǎng)廉銀照舊例暫行解司。

   

面對(duì)財(cái)政短缺的窘境，各省督撫幾乎都以攤捐養(yǎng)廉銀為緩解之道。但他們也意識(shí)到，財(cái)政缺口的不斷加大，官員捐廉已處于乏力狀態(tài)，因此主張有限度地?cái)偩璩蔀楣賵?chǎng)輿論的主流，并不斷對(duì)濫捐現(xiàn)象提出批評(píng)，時(shí)任協(xié)辦大學(xué)士兼直隸總督蔣攸铦道光五年（1825年）的奏折頗具代表性。他說(shuō)，“籌補(bǔ)之法，亦只有循舊攤廉”，但“不可攤捐過(guò)多”?！爸笔?yīng)辦公務(wù)殷繁，如采辦銅鉛等項(xiàng)，例銷不敷，必須攤廉津貼者，每歲約有二萬(wàn)兩，又有應(yīng)攤歷次辦差借墊未歸銀六十余萬(wàn)兩，經(jīng)前督臣顏檢議，將現(xiàn)任各員分作六年，事故離直各員分作十六年攤捐完款，每歲又需攤銀四萬(wàn)兩，若再每年加攤籌補(bǔ)無(wú)著銀五萬(wàn)兩，則一年之內(nèi)統(tǒng)共攤捐銀十一萬(wàn)兩。各官所得養(yǎng)廉藉資辦公，且地方瘠苦甚于他省，攤捐過(guò)多，力有未逮?；蛞虼咛峋o急挪解正項(xiàng)，欲補(bǔ)舊虧而轉(zhuǎn)滋新虧，甚至朘削民膏，借端擾累，亦不可不防其漸”。按照蔣攸铦所說(shuō)，嘉道之際，直隸的養(yǎng)廉?dāng)偩桡y兩每年在11萬(wàn)兩，已經(jīng)達(dá)到了極限，而地方經(jīng)費(fèi)的支出已離不開官員的養(yǎng)廉捐銀，需要解決的是如何把握攤捐的尺度問(wèn)題。但嘉慶朝地方財(cái)政的拮據(jù)，非但無(wú)法回到攤捐三成的范圍以內(nèi)，反而愈演愈烈，以致成為流弊，或有“流攤”之謂。

 

三、攤捐養(yǎng)廉銀已掏空官員的腰包

   

雍乾時(shí)期，養(yǎng)廉銀的發(fā)放，從規(guī)制上優(yōu)先保證了各省督撫、藩司的自家用度和辦公所需，至少在乾隆中期以前基本上做到了這一點(diǎn)。乾隆二十六年三月，湖廣總督蘇昌奏報(bào)，湖北各官養(yǎng)廉銀“有贏無(wú)絀”。乾隆四十六年二月，閩浙總督陳輝祖在接受兼任浙江巡撫后明確表示：“所得總督本任養(yǎng)廉已屬豐厚，足資兩衙門辦公之用，其兼管巡撫任內(nèi)養(yǎng)廉臣未敢支領(lǐng)，應(yīng)請(qǐng)扣存浙江藩庫(kù)以充公。”至嘉慶初年，御史張鵬展關(guān)于“督撫養(yǎng)廉優(yōu)厚”的議論，代表了官場(chǎng)輿情中大多數(shù)人的觀感，就連嘉慶帝本人也有相同的認(rèn)識(shí)。嘉慶五年（1800年），福建省以攤捐養(yǎng)廉銀造辦米艇一事請(qǐng)旨，嘉慶帝指示說(shuō)：“該督撫廉俸優(yōu)厚，出資捐辦，自所應(yīng)為。至令藩臬道府一律捐廉，未免辦公竭蹶?！闭f(shuō)明當(dāng)時(shí)朝中普遍認(rèn)為督撫的養(yǎng)廉銀優(yōu)厚，但對(duì)于督撫而言，他們的養(yǎng)廉銀果真“優(yōu)厚”嗎？

   

事實(shí)上，自乾嘉以后，隨著攤捐養(yǎng)廉銀的浮濫，已完全突破了攤捐三成的臨界點(diǎn)。而在攤捐成為慣例后，伴隨著低俸乃至無(wú)俸現(xiàn)象的出現(xiàn)與存在，官員腐敗已是在所難免。正如清末吳廷燮所言，“向之公攤養(yǎng)廉、鹽商報(bào)效者，皆反為官商之累，害及于國(guó)”。

   

有關(guān)嘉道年間攤扣養(yǎng)廉銀與吏治腐敗的關(guān)系，在20世紀(jì)50年代為日本學(xué)者鈴木中正所關(guān)注。近年周健從清代中后期財(cái)政狀況的角度對(duì)攤捐的總體數(shù)額、款目、方式以及影響進(jìn)行了討論。然就官員個(gè)體特別是督撫等大員支領(lǐng)養(yǎng)廉銀的實(shí)數(shù)，以及支領(lǐng)后究竟有多少能夠用于個(gè)人支出，又有多少被攤捐、扣罰，仍缺乏具體的剖析。在檔案資料的搜檢中，發(fā)現(xiàn)了幾位督撫對(duì)他們個(gè)人養(yǎng)廉銀的領(lǐng)取及攤扣情況的講述，或可成為揭開這些被層層包裹了的歷史實(shí)態(tài)的證據(jù)。

   

第一位是吏部尚書兼四川總督孫士毅。乾隆五十二年（1787年），孫士毅于兩廣總督任上以平定林爽文叛軍并安南之役，敘功授兵部尚書、軍機(jī)大臣；乾隆五十六年八月，又以吏部尚書、協(xié)辦大學(xué)士奉命往四川署理總督。是年十一月，孫士毅自稱“未完公項(xiàng)尚有二萬(wàn)四千兩”。他說(shuō)，在京時(shí)因尚書廉俸扣繳后所剩無(wú)多，已寄信浙省親族讓設(shè)法籌措銀4000兩，尚有未交銀20000兩，“蒙恩旨賞給川督一半養(yǎng)廉，每年支銀六千五百兩”，請(qǐng)于“恩賞總督一半養(yǎng)廉內(nèi)每月扣二百兩交存司庫(kù)”。孫士毅所說(shuō)24000兩未完公項(xiàng)銀，應(yīng)該是其外任廣東或四川時(shí)發(fā)生的費(fèi)用，多屬因公捐補(bǔ)。如果按照每月200兩的速度賠補(bǔ)，20000兩需要8年多的時(shí)間方能補(bǔ)完。而孫士毅在四年后即嘉慶元年（1796年）便已病逝，其歸補(bǔ)情況不得而知。

   

第二位是兩江總督薩載。薩載系滿洲正黃旗人，乾隆四十四年（1779年）出任兩江總督。乾隆五十年（1785年）時(shí)自稱有罰銀、分賠銀共18. 5萬(wàn)兩，分作三部分：一是因辦理河務(wù)錯(cuò)謬被罰銀8萬(wàn)兩，即“挑河、建閘所用銀兩各賠銀四萬(wàn)兩”；二是因查辦江西巡撫郝碩貪讀不職一案失察，“罰去養(yǎng)廉三年，共銀五萬(wàn)四千兩。前經(jīng)奏懇于乾隆五十年先繳銀一萬(wàn)四千余兩，余銀四萬(wàn)兩分作四年完繳”；三是“分賠前項(xiàng)河工銀五萬(wàn)一千余兩”。由此可知，薩載的罰銀是13. 4萬(wàn)兩，分賠銀是5. 1萬(wàn)兩。薩載于乾隆五十一年至五十六年將分賠銀5. 1萬(wàn)兩繳完，罰銀自乾隆五十年至五十四年（1789年）繳完5.4萬(wàn)兩，還有未完銀8萬(wàn)兩。按照乾隆朝所定兩江總督歲支養(yǎng)廉銀1. 5萬(wàn)兩計(jì)算，自乾隆五十年至五十六年間每年須攤扣養(yǎng)廉銀1.2萬(wàn)余兩，薩載自稱，“按年解繳（后），而每年各余剩養(yǎng)廉銀三千兩，辦公仍屬有資”。其家用及生計(jì)用銀則不得而知。

   

第三位是直隸總督劉峨。劉峨系由知縣起家的封疆大臣，乾隆四十八年（1783年）官直隸總督，六十年染疾回京任兵部尚書，當(dāng)年病故。然其“前在直隸總督任內(nèi)有認(rèn)罰養(yǎng)廉銀兩”尚未完繳。嘉慶帝親政后，以劉峨總督任內(nèi)的認(rèn)罰養(yǎng)廉銀兩系“議罪銀”之屬，“究與地方關(guān)系倉(cāng)庫(kù)款項(xiàng)不同，所有未完銀一萬(wàn)二千兩，著加恩全行寬免”。但劉峨仍有攤賠各項(xiàng)。根據(jù)江西巡撫秦承恩嘉慶九年（1804年）十二月的奏報(bào)，劉峨總督任內(nèi)應(yīng)攤賠直隸虧空河工、旗租、借墊庫(kù)項(xiàng)各款銀兩，共13.5萬(wàn)余兩，由其兒子、時(shí)任江西鹽法道劉澐代為完繳。劉澐變賣家產(chǎn)及扣抵養(yǎng)廉銀共繳過(guò)銀3. 37萬(wàn)余兩，尚有未完銀9.72萬(wàn)余兩。劉澐因無(wú)力支應(yīng)，請(qǐng)“賞限期每年連養(yǎng)廉措繳銀一萬(wàn)兩”。按例，道員每年的養(yǎng)廉銀五千兩左右，即便每年能夠措繳一萬(wàn)兩，也要十余年方能補(bǔ)完，且前提是必須保證劉澐的養(yǎng)廉銀不被他項(xiàng)攤捐或罰扣。然而，這在攤捐養(yǎng)廉銀已成常態(tài)的嘉慶朝又是不可能的。

   

第四位是閩浙總督魁倫。乾隆末年，魁倫任將軍兼閩海關(guān)事時(shí)，“尚應(yīng)賠銀十六萬(wàn)四千六百八十兩零，蒙恩準(zhǔn)于應(yīng)得總督養(yǎng)廉內(nèi)每年扣繳銀七千兩，陸續(xù)完款”?！氨灸杲?jīng)征盈余又短少四萬(wàn)九千五百兩余，仍寬免二萬(wàn)兩”，還短缺銀2.95萬(wàn)兩，兩項(xiàng)未完銀加在一起當(dāng)有19. 41萬(wàn)余兩。

   

據(jù)魁倫自述，其攤扣養(yǎng)廉銀的緣由：在其兼署閩浙總督期間，因原任總督?？蛋彩橙海约菏菬o(wú)俸履職，嘉慶元年六月補(bǔ)授總督后得支養(yǎng)廉銀，次年十一月，因公事獲咎停支養(yǎng)廉銀二年，故以養(yǎng)廉銀不敷攤扣，奏請(qǐng)將玉器、房產(chǎn)變價(jià)歸款，并請(qǐng)于來(lái)年（即嘉慶三年，1798年）正月能夠支領(lǐng)養(yǎng)廉半數(shù)。然魁倫擬繳的可變價(jià)銀兩僅二三萬(wàn)兩，距離19萬(wàn)余兩的賠項(xiàng)相去甚遠(yuǎn)，即便來(lái)年正月能夠支半俸養(yǎng)廉，也不過(guò)可稍緩還項(xiàng)后的窘境，解決不了賠補(bǔ)的巨大漏洞。其賠補(bǔ)銀兩的來(lái)源似乎只剩下一條路徑，就是通過(guò)權(quán)力攫取。

   

第五位是直隸總督顏檢。根據(jù)顏檢嘉慶八年的自述，其賠項(xiàng)有：“前在云南鹽道任內(nèi)有分賠白鹽井提舉王子音等墮煎鹽觔課款銀八千九百一十兩七錢零，又應(yīng)賠昆明等十六屬販欠省倉(cāng)無(wú)著鹽課銀一十八萬(wàn)六千二百六十三兩二錢零，又代賠臣父顏希深云南巡撫任內(nèi)分賠王鴻譽(yù)等墮煎鹽觔課銀三十九兩九錢零。以上共應(yīng)賠銀一十九萬(wàn)五千二百十三兩九錢零，統(tǒng)限五年賠繳等因。臣謹(jǐn)將積存養(yǎng)廉一萬(wàn)五千二百余兩就近發(fā)交直隸藩庫(kù)，報(bào)部候撥。尚有未完銀一十八萬(wàn)兩。”據(jù)此可知，直隸總督顏檢需償還公項(xiàng)銀18萬(wàn)余兩，皆屬于其在云南鹽法道任內(nèi)的賠項(xiàng)，一是分賠墮煎鹽觔課款銀8910余兩，另一是無(wú)著鹽課銀18. 6萬(wàn)余兩。然顏檢在云南鹽法道的任期是乾隆五十九年至嘉慶元年，前后不過(guò)兩年有余，養(yǎng)廉銀額萬(wàn)兩左右，卻要承擔(dān)十幾倍的應(yīng)賠銀，且須依限于五年還清。對(duì)于顏檢來(lái)說(shuō)，若仰賴養(yǎng)廉銀還補(bǔ)，終是一道無(wú)解的難題，故顏檢奏請(qǐng)展限。他說(shuō)，“臣現(xiàn)任每年應(yīng)得總督河道養(yǎng)廉銀一萬(wàn)九千兩，最為優(yōu)厚，第即全數(shù)扣繳，亦必須十余年甫能清款”，故而懇請(qǐng)“于歲支養(yǎng)廉銀內(nèi)按年扣銀一萬(wàn)兩交存藩庫(kù)報(bào)撥，俾得漸次清款，則舉家頂感高厚殊恩”。然而即便是十年的歸補(bǔ)期限，也要具備顏檢于總督任上不被褫革或處罰的先決條件。

   

可見，乾嘉時(shí)期封疆大吏承擔(dān)的攤罰賠項(xiàng)之多實(shí)在是超乎想象。僅就上述督撫的罰銀數(shù)額來(lái)看，無(wú)疑會(huì)將他們每個(gè)人都置于貧窮的邊緣，家境瘠薄者甚或傾家蕩產(chǎn)。但從有限的資料來(lái)看，罰俸攤廉并沒有使他們改變錦衣玉食的生活，那么這些攤廉罰銀究竟出自哪里呢？現(xiàn)有的資料固然難得其詳，但絕對(duì)不會(huì)出自督撫個(gè)人家產(chǎn)、家資卻是可以肯定的。

   

顏檢于道員任內(nèi)的巨額賠項(xiàng)說(shuō)明，除了督撫大員之外，藩臬二司乃至道、府、州、縣官員也無(wú)不陷入攤扣賠累之中。

   

根據(jù)山東巡撫全保的轉(zhuǎn)奏，山東布政使文霈前在陜西道員任內(nèi)承辦軍需，有應(yīng)賠鹽菜等銀3. 4萬(wàn)余兩，又有應(yīng)賠濫應(yīng)賞需等銀2. 2萬(wàn)余兩，共應(yīng)賠銀5. 6萬(wàn)余兩，賞限10年完繳。文霈于嘉慶八年十二月調(diào)補(bǔ)浙江按察使，“于臬司額設(shè)養(yǎng)廉銀內(nèi)每年扣繳四千兩銀，留存二千兩銀辦公”。自嘉慶九年（1804年）正月至十年三月，繳完銀4933余兩。尋升任山東布政使，“尚未完銀五萬(wàn)一千三百八十八兩零，請(qǐng)?jiān)谏綎|藩司養(yǎng)廉內(nèi)，按數(shù)每年繳銀四千兩”?！吧綎|藩司額設(shè)養(yǎng)廉銀八千兩，除扣三成津貼挑工銀二千四百兩，每年實(shí)支銀五千六百兩。既據(jù)文霈詳請(qǐng)仍照浙江臬司任內(nèi)扣繳之?dāng)?shù)，每年交銀四千兩，仍酌留養(yǎng)廉銀一千六百兩為辦公之需”。上述完補(bǔ)條件，同樣建立在文霈沒有其他罰項(xiàng)，且其本人在任的情況下，需要13年方能補(bǔ)完。而按照文霈于藩司任上可支養(yǎng)廉銀8000兩計(jì)算，扣除三成津貼挑工銀2400兩、繳罰銀4000兩，余剩1600兩，其攤扣養(yǎng)廉已達(dá)八成。另?yè)?jù)署湖南巡撫陳預(yù)奏：布政使翁元圻前在云南道員任內(nèi)分賠維西軍需例不準(zhǔn)奏銷等項(xiàng)銀23600兩，于養(yǎng)廉銀內(nèi)坐扣五成，除在滇省及貴州臬司任內(nèi)扣完11300余兩，尚有未完銀12200余兩。又在云南道員內(nèi)分賠屬員短少銅價(jià)、水腳、米谷等銀共9280余兩，兩項(xiàng)合計(jì)21480余兩。現(xiàn)升任湖南藩司，自應(yīng)照案坐扣。但湖南苗疆軍需先經(jīng)奏定，于通省撫藩以下、州縣以上各員養(yǎng)廉銀內(nèi)攤捐三成。湖南布政使每年養(yǎng)廉銀8000兩，除五成用于扣除滇省軍需銀4000兩外，若再扣三成軍需銀2400兩，僅余1600兩，攤扣養(yǎng)廉銀也在八成。陳預(yù)以不敷辦公之用，請(qǐng)將其滇省賠項(xiàng)于養(yǎng)廉銀內(nèi)扣繳一半。即便如此，翁元圻攤扣的養(yǎng)廉銀也在五成以上。

 

至于州縣一級(jí)官員的養(yǎng)廉銀攤捐更是到了無(wú)以復(fù)加的程度。道光二年，安徽巡撫孫爾準(zhǔn)在奏折中詳細(xì)列舉了安徽攤捐的細(xì)目，他說(shuō)，安徽共59個(gè)州縣，“每年額設(shè)養(yǎng)廉銀四萬(wàn)五千六百兩，原為各牧令食用辦公之需，近年以來(lái)物貴事繁，需用銀兩每有例支不敷及例無(wú)開銷之款，不得不于各州縣養(yǎng)廉銀內(nèi)攤捐濟(jì)公”。并稱，現(xiàn)計(jì)通省共應(yīng)捐銀22160余兩，攤捐銀為養(yǎng)廉銀的48%，近五成，建議核減為2~3成，即“實(shí)應(yīng)存常捐、遇捐兩項(xiàng)共銀一萬(wàn)二千五百兩零”，砍掉攤捐的一半，使各州縣每年的應(yīng)捐銀數(shù)控制在“一二（百）兩至數(shù)十兩不等’心。道光三年，兩江總督孫玉庭奏稱：“近來(lái)州縣攤捐之款按缺分派，自數(shù)百兩至數(shù)千兩不等，逐年遞加，何所底止？扣廉不敷，復(fù)令解繳，州縣竭蹶以供，每至侵公帶而朘民生?！?/section>

   

毫無(wú)疑問(wèn)，以攤捐養(yǎng)廉銀用于籌集地方經(jīng)費(fèi)，已損害到地方各級(jí)官員的利益，因此朝廷上下“嚴(yán)攤捐以養(yǎng)廉潔”的呼聲不絕于耳。乾嘉時(shí)期的文人王芑孫斥責(zé)攤捐養(yǎng)廉銀致養(yǎng)廉銀制度有名無(wú)實(shí)。他說(shuō)：“我國(guó)家養(yǎng)廉之制，原為杜截欺隱，聽其隱取之，不若明與之也。然今之得有養(yǎng)廉者誰(shuí)乎？非惟無(wú)得而己，其捐廉項(xiàng)下，每歲追呼，少或數(shù)倍，多或數(shù)十倍。然則陰取之者隱奪之，明與之者又明奪之，官吏將不為惡而何為焉!”嘉慶末年，貴州道監(jiān)察御史盧炳濤指責(zé)司庫(kù)攤捐之款太濫。他說(shuō)：“近來(lái)司庫(kù)有攤捐名目，其初原為例不準(zhǔn)銷之公項(xiàng)而設(shè)，浸至供應(yīng)大吏、幫助朋友及攤賠有親誼屬員之虧空，無(wú)不在府州縣應(yīng)領(lǐng)養(yǎng)廉內(nèi)攤扣，扣不足數(shù)，將解司正項(xiàng)錢糧盡先劃抵。”所以，他奏“請(qǐng)嗣后攤扣一款，除實(shí)系因公，無(wú)可開銷，方準(zhǔn)酌量攤捐”。

   

形勢(shì)的嚴(yán)峻，意味著在財(cái)政缺口不斷增大的情況下，攤捐的濫行助推了吏治的腐敗，而腐敗更加劇了加征加派。地方各省自府以至州縣，率以養(yǎng)廉銀不敷辦公，莫不取給陋規(guī)。嘉慶二十五年九月，剛剛即位的道光帝自熱河行宮返回北京，便接受了戶部尚書英和清厘陋規(guī)的建言，令各省督撫查明地方陋規(guī)，分別存革，示以限制。道光帝有諭曰：“朕久聞外省地方官浮收勒折科斂民財(cái)，而總以俸廉坐扣、不敷辦公為詞，是以諭令各督撫將所屬陋規(guī)逐一清查?！比欢鴧s遭到內(nèi)外官員強(qiáng)烈抵制，尤其是督撫大員多言其不可。

 

直隸總督方受疇列舉了攤捐養(yǎng)廉銀與清厘陋規(guī)的兩難。他說(shuō)，直隸140多個(gè)州縣陋規(guī)名目雖“各有不同，原為辦公而設(shè)。因州縣所辦之事，多系無(wú)米之炊，故不得不請(qǐng)給于陋規(guī)以資用度，歷久相沿……至于道府廳因養(yǎng)廉?dāng)偩璐M，惟藉州縣所送到任節(jié)壽季規(guī)等項(xiàng)規(guī)禮為辦公之用，不但事屬違例，且恐不肖州縣遇事挾制，道府顧忌回護(hù)，于吏治頗有關(guān)系，自應(yīng)即行禁革。但道府等養(yǎng)廉既須攤扣不能全領(lǐng)，又別無(wú)應(yīng)得之項(xiàng)延友辦公、養(yǎng)贍家口，不免竭蹶”?？梢?，養(yǎng)廉銀制在經(jīng)歷了攤捐肆行后，出現(xiàn)了州縣無(wú)經(jīng)費(fèi)辦公，借陋規(guī)以資用度，道府廳因養(yǎng)廉銀攤捐殆盡，賴州縣規(guī)禮為辦公之用的現(xiàn)象，完全回到了耗羨歸公以前，已革除的各種加派、各類陋規(guī)也相應(yīng)而生。具有諷刺意味的是，清朝地方行政得以正常運(yùn)行正是有賴于這些“違例”的規(guī)矩。但若重新禁革之，即再來(lái)一次清厘陋規(guī)的革新，官員們便沒有了生存的空間，政府行政也將面臨癱瘓。于是，在朝廷上下的呼吁下，道光帝不僅收回了清厘陋規(guī)的成命，默許了這些“違例”的規(guī)矩，同時(shí)還作出限定攤捐養(yǎng)廉銀成數(shù)并豁免一些巨額軍需攤捐的決定。盡管各省都在奏報(bào)努力落實(shí)道光帝限制攤捐的旨意，但是企圖以一道諭令扭轉(zhuǎn)由地方財(cái)政竭蹶造成的攤捐濫行的現(xiàn)狀，不過(guò)是統(tǒng)治者的一廂情愿而己。道光年間各省的養(yǎng)廉銀攤捐仍以無(wú)可遏制的勢(shì)頭持續(xù)著。

 

四、攤捐養(yǎng)廉銀的緣由與雍正帝改革的成敗

關(guān)于耗羨歸公及養(yǎng)廉銀制度的作用，在既往研究中得到了充分的肯定，如莊吉發(fā)指出，養(yǎng)廉銀使各省虧空得以補(bǔ)足，國(guó)庫(kù)寬裕，財(cái)政狀況得以好轉(zhuǎn)，奠定了清前期鼎盛局面的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有劃時(shí)代的歷史意義。佐伯富則強(qiáng)調(diào)：清朝之所以能夠以異族統(tǒng)治者掌控地方官吏，并能夠?qū)⒅醒胝哓瀼氐侥撤N程度，“實(shí)因?yàn)橹Ыo養(yǎng)廉銀，使地方官吏的生活大致安定，從而肅清政風(fēng)”。其論點(diǎn)或聚焦于財(cái)政改革的成效，或注重澄清吏治的厚祿勉廉。然而，這類評(píng)價(jià)或許只適合改革產(chǎn)生的短期效應(yīng)，而沒有看到它在推行過(guò)程中的改變。曾小萍雖提出了“制度問(wèn)題的官僚政治解決之道”的命題，但并未闡明其中的要旨。因此，如何從官僚政治中的制度建設(shè)及權(quán)力關(guān)系的視角去討論養(yǎng)廉銀制度仍有很大的空間。

   

眾所周知，耗羨系正賦的加征銀兩，原本“皆系州縣入己”，“官取之，官主之，不入司農(nóng)之會(huì)計(jì)”，在性質(zhì)上屬于私征。康熙晚年，山東巡撫李樹德、陜西巡撫噶士圖等先后提出“欲加通省火耗以完虧空”的主張，都被康熙帝斷然拒絕，他說(shuō)，“此事大有關(guān)系，斷不可行”。一旦加征，“則必致與正項(xiàng)一例催征，將肆無(wú)忌憚矣”。有鑒于此，雍正帝在觀望了山西、山東、河南等省先行將耗羨收歸藩司的情勢(shì)后，方從國(guó)家的角度承認(rèn)了各省州縣在固定份額下加征耗羨銀兩的合法化，同時(shí)借以革除了地方私征濫派的弊政。對(duì)此，雍正帝曾感慨說(shuō)：“各省火耗自漸輕以至于盡革，此朕之愿也。”

 

但是，歸公后的耗羨銀兩并非解往戶部，而是解往藩司，當(dāng)時(shí)有“官員養(yǎng)廉銀兩，系藩庫(kù)存貯之項(xiàng)”的說(shuō)法，即歸公的耗羨并非真正意義上的歸入正賦，只是國(guó)家以制度改革的方式，收回了原本屬于州縣基層官員自主征收、自行管理與使用加耗銀兩的權(quán)力，由國(guó)家監(jiān)管的方式交給了各省布政司管理，在地方上完成了對(duì)耗羨銀兩管理權(quán)的轉(zhuǎn)換。雍正帝之所以沒有將耗羨歸為正賦，是考慮到，“若將耗羨銀兩俱比正項(xiàng)具題報(bào)銷，相沿日久，或有不肖官員指耗羨為正項(xiàng)，而于耗羨之外又事苛求，必致貽累小民”。因此，雍正朝的改革是建立在“量入為出”的既有體制內(nèi)，在“不加賦”、不違背“藏富于民”的儒家治國(guó)理念之下。說(shuō)到底，它是國(guó)家財(cái)政體制內(nèi)的一次“正其制度”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。然而即便是這種體制內(nèi)的調(diào)整，也經(jīng)歷了自康熙至雍正兩代皇帝從否認(rèn)到觀望、再到支持的艱難抉擇。對(duì)此，雍乾時(shí)期的內(nèi)閣學(xué)士錢陳群評(píng)價(jià)說(shuō)：“世宗出自獨(dú)斷，通計(jì)外吏大小員數(shù)，酌定養(yǎng)廉，而以所入耗羨按季支領(lǐng)，吏治肅清，民亦安業(yè)。特以有征報(bào)支收之令，不知者或以為加賦?；噬显兗坝ⅲ颊?qǐng)稍為變通，凡耗羨所入，仍歸藩庫(kù)，各官養(yǎng)廉及各州縣公項(xiàng)，如舊支給?！?nbsp;      

 

可以認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家將耗羨銀兩統(tǒng)一交到各省最高管理層，對(duì)地方督撫藩司賦予實(shí)實(shí)在在的財(cái)政權(quán)力的同時(shí)，從官僚政治的角度而言，是制度建設(shè)斬?cái)嗔说胤焦賵?chǎng)的某些利益鏈條，提升了國(guó)家的治吏能力。誠(chéng)如清人所言：“蓋先是州縣征收火耗，借資日用；上司所需，取給州縣，不無(wú)貪吏借口上司容隱之弊?！薄爸菘h征收火耗，分送上司，以致有所藉口，肆其貪婪。上司瞻徇容隱，此從來(lái)積弊也。與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣乎！”所以，終止了由下向上輸送的分配方式，使督撫藩司的權(quán)力不受制于經(jīng)濟(jì)因素與人情的制約。從制度建設(shè)與完善的角度而言，則意味著鏟除了由低俸導(dǎo)致的各類陋規(guī)的灰化地帶，還官僚政治以凈土。這一點(diǎn)應(yīng)該是耗羨歸公改革與養(yǎng)廉銀制度建設(shè)中被小覷了的成就。

   

然而必須承認(rèn)的是，雍正朝改革的成就是短暫的。自乾隆以后，各種潛在的問(wèn)題都逐漸暴露出來(lái)，特別是乾嘉以后養(yǎng)廉銀被肆無(wú)忌憚地?cái)偪郏馕吨B(yǎng)廉銀制度的失敗。對(duì)此，學(xué)界雖有人提及，卻少有研討。從表面上看，養(yǎng)廉銀不能養(yǎng)廉是攤捐的后果，但實(shí)質(zhì)上仍是官僚政治及其制度自身的問(wèn)題。

   

其一，低存留的地方財(cái)政依舊嚴(yán)重影響著俸祿制度改革。

   

低俸祿與低存留系清代財(cái)政體制中的兩大缺陷，在建立養(yǎng)廉銀制度以解決低俸?jiǎn)栴}的同時(shí)，雍正帝針對(duì)地方財(cái)政不足的問(wèn)題，于雍正八年決定在各省建立備貯銀制度，每省“或協(xié)撥三十萬(wàn)兩，或二十萬(wàn)兩，交與該督撫、布政酌量每府及直隸州所屬州縣之沖僻，將撥到銀兩分發(fā)于府庫(kù)、州庫(kù)存貯”，以備地方應(yīng)對(duì)急切公務(wù)，即“封貯數(shù)十萬(wàn)兩以備公用”。備貯銀制的建立，可視為雍正帝完善財(cái)政改革的補(bǔ)充措施。乾隆帝即位后，又從增加地方財(cái)政的角度，“將解部減半平余一項(xiàng)扣存司庫(kù)，以備荒欠應(yīng)用。蓋因各省公用甚繁，而耗羨無(wú)幾，惟恐所入不敷所出，是以不惜部庫(kù)之贏余，留備地方之不足”。據(jù)“清實(shí)錄”記載，乾隆十五年（1750年）各省財(cái)政情況已有初步改觀，出現(xiàn)了“現(xiàn)今各省俱有閑款，原以備因公那用，其有需費(fèi)之處，自應(yīng)在此項(xiàng)內(nèi)動(dòng)撥”的自主財(cái)政。

   

然至乾隆中后期，伴隨人口增長(zhǎng)、土地資源匱乏以及社會(huì)環(huán)境變化帶來(lái)的各種壓力，國(guó)家財(cái)政支出的需求在不斷增大，地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)也隨之增加。至“嘉慶中，川楚用兵，黃河泛濫，大役頻興，費(fèi)用不貲，而逋賦日增月積，倉(cāng)庫(kù)所儲(chǔ)，亦漸耗矣”?！暗拦饽觊g，一耗于夷務(wù)，再耗于庫(kù)案，三耗于河決，以及秦豫二年之旱、東南六省之水”，“入少出多”。戰(zhàn)爭(zhēng)加之災(zāi)荒、河工等地方事務(wù)迭起，繁費(fèi)百出。但這些軍費(fèi)及工程上的開支并非全部出自戶部，各省多奉命征解。所以，至乾嘉之際，各省備貯銀幾被動(dòng)用無(wú)存。嘉慶四年，“戶部奏，籌備各省封貯，請(qǐng)于報(bào)捐監(jiān)生普收折色，徑赴藩庫(kù)交納”。七年（1802年），“因各直省封貯銀兩動(dòng)用較多，是以準(zhǔn)令就近收捐”。這是在攤捐養(yǎng)廉銀之外又以“捐監(jiān)”作為財(cái)政的補(bǔ)給之道。

   

可見，耗羨歸公并沒有改變地方財(cái)政短缺問(wèn)題，地方低存留的結(jié)構(gòu)性缺陷或成為導(dǎo)致雍正朝財(cái)政改革成效短暫的潛在因素，乃至失敗的直接誘因，由于篇幅所限，不能就此展開討論。這里需強(qiáng)調(diào)的是，養(yǎng)廉銀無(wú)以養(yǎng)廉，是官僚體制內(nèi)部改革無(wú)法解決的難題。

   

其二，養(yǎng)廉銀的支領(lǐng)存在著變數(shù)。

   

首先，耗羨銀兩的變數(shù)影響到養(yǎng)廉銀能否足額支領(lǐng)。耗羨原系加征，當(dāng)正賦尚有不能如數(shù)征收的情況發(fā)生時(shí)，耗羨的征收自然也存在著變數(shù)，而且養(yǎng)廉銀在耗羨中占有的比重，也要隨著官缺的增減而有所變化。如甘肅省，在乾隆二年（1737年），各官舊設(shè)養(yǎng)廉公費(fèi)銀共136680余兩，因涼、肅二處新增官缺，應(yīng)添養(yǎng)廉公費(fèi)銀3200兩，新舊共需銀139880余兩，但加征耗羨銀只有150000余兩，而且這還只限于規(guī)制上的所謂“額設(shè)”。“若按數(shù)征解僅足供一歲公費(fèi)養(yǎng)廉之需，第每年耗羨既不能歲內(nèi)全完，而各員需此以濟(jì)公私之用”。而一旦正賦不能全完，與之皮毛關(guān)系的耗羨自然也不能征收上來(lái)，養(yǎng)廉銀便無(wú)從發(fā)放。至嘉慶年間，甘肅養(yǎng)廉公費(fèi)銀仍處于拮據(jù)的邊緣，嘉慶二十四年，陜甘總督長(zhǎng)齡就各省扣繳三成養(yǎng)廉銀以充公用的通例曾言，甘肅“土瘠差繁”，即便是二成養(yǎng)廉銀也難以全數(shù)扣繳。“若將各官應(yīng)支養(yǎng)廉常以查扣二成代為彌補(bǔ)，不但辦公拮據(jù)，更恐本身應(yīng)完應(yīng)攤之項(xiàng)湊解不前”。又如河南，雍正三年（1725年）巡撫田文鏡奏報(bào)，各衙門動(dòng)支各項(xiàng)應(yīng)需銀176884余兩。至道光初年，豫省各官通年額征養(yǎng)廉銀217000余兩。八九十年間養(yǎng)廉銀的數(shù)額增加了4萬(wàn)余兩，這意味著耗羨銀兩需要大幅增加，而耗羨歸公后革除了各類陋規(guī)，那么需要增加的耗羨銀出自何處？后增的養(yǎng)廉銀又是如何保證的呢？

   

其次，養(yǎng)廉銀除了受制于賦稅征收的變化之外，還受到皇權(quán)意愿的影響。乾隆以后，官員的養(yǎng)廉銀額會(huì)隨著官員行政事務(wù)繁簡(jiǎn)、兼職兼銜的多寡而增減，也會(huì)因各種行政處分被停支或半支。這些變數(shù)并不在既有的規(guī)定之內(nèi)，特別是一些地方大員的養(yǎng)廉銀額，其增減往往由皇帝欽定，黜革者尤是。如葉爾羌協(xié)辦大臣阿隆阿獲罪后重被起用，他在赴任時(shí)說(shuō)，自己本系自備資斧人員，“欽奉恩旨賞給養(yǎng)廉銀兩，是否全支，抑或支給減半，請(qǐng)旨遵行”。這些變數(shù)告訴我們，官員對(duì)于源自加耗銀兩的養(yǎng)廉銀的支領(lǐng)是有許多不確定因素的。而由變數(shù)引發(fā)的養(yǎng)廉銀不能足額發(fā)放，也是養(yǎng)廉銀不能養(yǎng)廉的原因之一。

   

其三，養(yǎng)廉銀存在公私界限模糊的屬性。

   

由于養(yǎng)廉銀提取于耗羨銀兩，而耗羨作為國(guó)家正項(xiàng)錢糧的加賦，其最初的公有性是被置于地方官權(quán)力掌控之下的，這使得養(yǎng)廉銀與生俱來(lái)就存在公私界限模糊的問(wèn)題，所謂耗羨“歸于公，而自督撫以至州縣佐雜諸官養(yǎng)廉出其中，國(guó)家一切興役亦半給其中”。舊有的習(xí)慣提供給統(tǒng)治者以慣性思維，耗羨作為加賦轉(zhuǎn)化為養(yǎng)廉銀后，其原有的公私并沒有從官員的認(rèn)知中抹去，他們大都會(huì)自覺地將部分養(yǎng)廉銀充作公用。如養(yǎng)廉銀制建立之初，山東布政使張保奏稱，“主子賞給之養(yǎng)廉銀一萬(wàn)兩以為食用外，凡有應(yīng)分盈余銀兩合應(yīng)存庫(kù)公用”。又如，山西巡撫伊都立自雍正三年二月至四年十一月支領(lǐng)過(guò)養(yǎng)廉銀54224余兩，離任之日，將所余養(yǎng)廉銀20000兩請(qǐng)旨解交公用。陜西巡撫武格自雍正七年（1729年）四月到九年（1731年）七月陸續(xù)支取過(guò)養(yǎng)廉銀，尚有未領(lǐng)養(yǎng)廉銀5000兩存貯司庫(kù)，以充公用。

   

至乾隆朝，雖對(duì)養(yǎng)廉銀的支領(lǐng)數(shù)額按官缺大小做了總體規(guī)定，但仍未就養(yǎng)廉銀中的公私比例進(jìn)行分割，只是根據(jù)行政事務(wù)及兼職的多少做了銀數(shù)增減，而官員仍有將多得的養(yǎng)廉銀存公的奏請(qǐng)。如乾隆十三年，直隸總督那蘇圖奉命兼管總河印務(wù)，賞加養(yǎng)廉銀3000兩。那蘇圖以“已有總督本任養(yǎng)廉……盡足敷用。所有總河養(yǎng)廉（3000兩）按月存貯司庫(kù)，俟有應(yīng)用之處再行奏請(qǐng)”。又如，浙江巡撫衙門額設(shè)養(yǎng)廉銀10000兩，向因兼管鹽政，于引費(fèi)項(xiàng)下添有養(yǎng)廉銀4800兩以及掣鹽路費(fèi)、賞賚等項(xiàng)公費(fèi)銀5000兩。乾隆四十三年（1778年），時(shí)任浙江巡撫的王亶望，以浙江巡撫額設(shè)10000兩養(yǎng)廉銀已經(jīng)敷用，請(qǐng)將監(jiān)管所得9800兩一并裁減，撥充海塘經(jīng)費(fèi)，乾隆帝亦欣然準(zhǔn)奏。

   

可見，雍乾時(shí)期官員所得的養(yǎng)廉銀究竟多少充作公用，多少可以私用，似乎沒有嚴(yán)格的規(guī)定，全憑官員的“自覺”與“自愿”。在國(guó)家與地方政府財(cái)政短缺的緊急情勢(shì)面前，養(yǎng)廉銀這種公私界限模糊的先天基因，使制度自建立伊始便充當(dāng)著“地方財(cái)政的儲(chǔ)備銀兩”的角色。自嘉慶朝開始有公與私之間的三七分割，但仍統(tǒng)于養(yǎng)廉銀的名目之下。在國(guó)家行政事務(wù)日趨繁雜、財(cái)政支出不斷增大的情況下，這種不受制度約束的分割自然就有名無(wú)實(shí)。而無(wú)論是自覺還是三分充公，當(dāng)發(fā)展到任意攤捐時(shí)，養(yǎng)廉銀的養(yǎng)廉意義便已不復(fù)存在。

   

其四，州縣官員利益流失后的困境與不滿。

   

耗羨歸公雖然是體制內(nèi)的改革，但同樣意味著相關(guān)權(quán)力的重新分割，其背后是利益的轉(zhuǎn)移。改革前的權(quán)益在州縣，“向有耗羨，雖多寡不同，皆系州縣入已”。改革后則變成了“州縣耗羨銀兩自當(dāng)提解司庫(kù)，以憑大吏酌量分給，均得養(yǎng)廉”。如此一來(lái)，州縣官所得養(yǎng)廉銀比先前自主征收并支配的耗羨銀要少得多，利益的喪失必然會(huì)引發(fā)他們的不滿，礙于爵秩卑微，他們可以選擇隱忍不發(fā)，但可以暗中攫取于百姓。而隨著各種差役的派遣，致使州縣養(yǎng)廉銀告罄、財(cái)政捉襟見肘，“昔之公項(xiàng)皆出于此（耗羨）而有余，今則日見其不足”，各類基于州縣立場(chǎng)上的批評(píng)便蜂擁而至。

   

在雍乾之際為官的陶正靖對(duì)州縣經(jīng)費(fèi)的剛需與不足有過(guò)細(xì)致描述。他說(shuō)：“凡州縣之費(fèi)，莫費(fèi)于延幕賓，若江浙諸劇邑，非七八人不足分辦。而就中所尤倚重者，非二三百金不能延至，統(tǒng)而計(jì)之，已至千金之外，養(yǎng)廉之資罄矣。其一切日用交際舟車之費(fèi)，何從出也！是養(yǎng)廉者其名，而養(yǎng)不廉者其實(shí)也?！彼J(rèn)為厚督撫、薄州縣的養(yǎng)廉銀設(shè)計(jì)，一定程度上傷害了州縣官員群體的利益。他說(shuō)：“臣以為，兩司以上之養(yǎng)廉不無(wú)稍厚，而州縣以下未免猶薄，劇如江浙，瘠如川黔，雖多寡懸殊，其不足于用則一。原督撫定議之初，所以茍且如此者，拘于本省耗羨之常數(shù)，欲多贏余歸公耳?！?/section>

   

乾隆十年（1745年），御史柴潮生提出了更為嚴(yán)厲的批評(píng)，指斥耗羨歸公乃“天下大弊”，不僅致州縣無(wú)以養(yǎng)廉，且影響到州縣無(wú)以成“循吏”。他說(shuō)：“向者（耗羨）本出私征，非同經(jīng)費(fèi)，其端介有司不肯妄取，上司亦不敢強(qiáng)，其賢且能者，則能以地方之財(cái)辦地方之事。故康熙年間之循吏多實(shí)績(jī)可紀(jì)，而財(cái)用亦得流通。自歸公之后，民間之輸納比于正供，而絲毫之出納悉操內(nèi)部。地丁之公費(fèi)，除官吏養(yǎng)廉之外既無(wú)余剩。官吏之養(yǎng)廉，除分給幕客家丁之修脯工資，事上接下之應(yīng)酬，輿馬蔬薪之繁費(fèi)，此外無(wú)余剩。每地方有應(yīng)行之事、應(yīng)興之役，捐己資既苦貧窶，請(qǐng)公帑實(shí)非容易。于是督撫止題調(diào)屬員，便為整頓地方矣，不問(wèn)其興利除弊也。州縣止料理案牘，便為才具兼優(yōu)矣，不問(wèn)農(nóng)桑教養(yǎng)也?！?/section>

 

隨著州縣因養(yǎng)廉銀攤捐影響的加劇，為州縣官呼吁的聲音也得到高層官員的支持。道光二年，直隸布政使屠之申說(shuō)，各州縣“一切應(yīng)辦公事，需費(fèi)之處亦難悉數(shù)，例價(jià)既屬不敷，養(yǎng)廉又被攤捐扣去，無(wú)米為炊，勢(shì)不能不派之于百姓”。同年，閩浙總督慶保也就攤捐的危害奏請(qǐng)削減州縣攤捐的銀兩。他說(shuō)：“近來(lái)州縣攤捐之款按缺分派，自數(shù)百兩至數(shù)千兩不等，逐年遞加，何所底止？扣廉不敷，復(fù)令解繳，州縣竭蹶以供，每至侵公帑而朘民生?！?nbsp;  

 

從雍乾時(shí)期的陶正靖、柴潮生到嘉道時(shí)期的屠之申、慶保，這些官員都為州縣官養(yǎng)廉、辦公銀兩過(guò)少而攤捐過(guò)濫疾呼過(guò)，可見在州縣不僅養(yǎng)廉銀無(wú)以養(yǎng)廉，且因影響到州縣官個(gè)人利益，導(dǎo)致政治腐敗因利益失衡而趨于合理化。至嘉慶朝已重回耗羨歸公前的原點(diǎn)，州縣私征加派的名目再度出現(xiàn)，陋規(guī)再度“橫行”于地方。

   

綜上可見，雍正帝于改革中按照優(yōu)遇督撫大吏的原則，以實(shí)踐其“大法小廉”的治吏思想，但結(jié)果卻適得其反。嘉道年間各類名目的加賦、陋規(guī)重現(xiàn)于各省，以至于官員議論說(shuō)：“聞?dòng)赫觊g議收地丁火耗酌給各官養(yǎng)廉，當(dāng)時(shí)議者有謂，今日正賦之外又加正賦，將來(lái)恐耗羨之外又加耗羨，八九十年以來(lái)，錢糧火耗視昔有加，不出前人所慮，前項(xiàng)折價(jià)與從前征收火耗事實(shí)相近。”

   

乾嘉以后，從國(guó)家到地方攤捐養(yǎng)廉銀已類同常制。然如此一來(lái)，非但財(cái)政不足的問(wèn)題無(wú)法從根本上解決，由攤捐養(yǎng)廉銀帶來(lái)的官員低俸甚至無(wú)俸的政治風(fēng)險(xiǎn)，又導(dǎo)致官場(chǎng)腐敗的加劇和國(guó)家錢糧的不斷流失。攤捐源于國(guó)家的低賦稅，耗羨歸公的改革并沒有改變低賦稅性質(zhì)，在這一點(diǎn)上它并沒有成功。在所沿襲的公私界限模糊的官俸制度以及法外所得不被嚴(yán)格約束的地方財(cái)政體制下，腐敗的滋生與泛濫同樣是難以避免的。但無(wú)論是乾隆帝還是嘉慶、道光兩朝，都無(wú)法再?gòu)?fù)制耗羨歸公的財(cái)政改革，耗羨歸公、攤捐養(yǎng)廉銀就理所當(dāng)然地回到了原點(diǎn)。當(dāng)財(cái)政缺口一次次去觸碰官員利益時(shí)，腐敗的漏洞自然會(huì)被無(wú)限放大。在利益沒有任何保證的情況下，對(duì)人性貪欲的考驗(yàn)必然是失敗的。