“十九大”報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，計(jì)劃分“三步走”到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興?！班l(xiāng)村振興”不僅是一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，更是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)發(fā)展階段（張立，2018），是對(duì)新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的重新部署和政策選擇。
不過(guò)，由于我國(guó)地域的差異性，東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)在鄉(xiāng)村振興的階段、路徑和重點(diǎn)上還存在較大差異（賀雪峰，2018）?？傮w而言，東部地區(qū)得益于其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的率先實(shí)現(xiàn)，以及政府對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的持續(xù)投入和治理，其鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)條件較好，并在某些領(lǐng)域已經(jīng)走在全國(guó)前列。以浙江省為例，自2003 年以來(lái)經(jīng)歷了近十五年的農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)后（趙華勤，江勇，2019），其鄉(xiāng)村地區(qū)的人居環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)已發(fā)生較大改變，鄉(xiāng)村振興取得初步實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并正向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的更高水平邁進(jìn)。杭州，作為浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的先行地區(qū)，目前已形成了“五位一體”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)體系和城鄉(xiāng)雙向互動(dòng)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。其城鄉(xiāng)關(guān)系正向融合一體化發(fā)展的高級(jí)階段邁進(jìn)，并帶來(lái)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)形態(tài)、空間形態(tài)和治理形態(tài)的新變化。
但與此同時(shí)，以杭州為代表的東部先發(fā)地區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中仍存在突出的矛盾與問(wèn)題，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題、鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制問(wèn)題、鄉(xiāng)村振興的模式與路徑問(wèn)題等。并且，由于杭州市域東西發(fā)展的巨大差異以及杭州都市的圈層式布局特征，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面需采取差異化的引導(dǎo)措施，有重點(diǎn)、有針對(duì)性的謀劃不同類別、不同地域鄉(xiāng)村的發(fā)展路徑和管控措施。
此外，從既有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)村振興的討論主要集中在十九大報(bào)告頒布之后，且已形成一定共識(shí)：即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)了我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的公共政策導(dǎo)向，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)均衡化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是未來(lái)的主要方向（孔祥智，張效榕，2018；張立，2018；張尚武，2018）。對(duì)鄉(xiāng)村振興的認(rèn)識(shí)需要放置于城鎮(zhèn)化和國(guó)家現(xiàn)代化的大背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，不能孤立的看待鄉(xiāng)村問(wèn)題（張立，2018；吳亞偉，2017）。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，要遵循鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，避免脫離現(xiàn)實(shí)條件盲目推進(jìn)（鐘鈺，2018）。并且，需要重視鄉(xiāng)村的差異性特征，正視部分村莊消失的不可避免性，施行差異化的發(fā)展引導(dǎo)（鐘鈺，2018；劉華芹，2019）。
但與此同時(shí)，現(xiàn)有研究也存在一些不足：①研究多停留在概念討論階段，以具體市縣為對(duì)象的實(shí)證研究和分析不足；②空間維度上，偏重鄉(xiāng)村個(gè)案，缺乏在區(qū)域整體層面對(duì)鄉(xiāng)村振興問(wèn)題的研究梳理；③國(guó)家提出“分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”，但既有研究大多停留于定性探討層面，定量分析較少，難以為相關(guān)政策制定提供有效支撐。
基于上述認(rèn)識(shí)，本文以杭州為例，對(duì)東部先發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)村振興及其規(guī)劃應(yīng)對(duì)展開(kāi)研究，重點(diǎn)包括三方面內(nèi)容：①借助基礎(chǔ)地理信息平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)數(shù)據(jù)，構(gòu)建完整的鄉(xiāng)村地理數(shù)據(jù)庫(kù)，在此基礎(chǔ)上全面分析杭州鄉(xiāng)村地域的現(xiàn)狀特征；②結(jié)合部門和典型案例調(diào)查，深入剖析杭州鄉(xiāng)村振興中面臨的矛盾與問(wèn)題；③針對(duì)分析結(jié)論，分別從分類推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展和規(guī)劃管控、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興土地政策有效調(diào)控、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展三個(gè)方面提出東部地區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃應(yīng)對(duì)建議。
1 對(duì)杭州鄉(xiāng)村地域發(fā)展特征與矛盾的分析
1.1 杭州鄉(xiāng)村地域現(xiàn)狀特征
2017 年末杭州市域常住人口947 萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口220 萬(wàn)人，占比約23.2%。全市下轄98 個(gè)鎮(zhèn)，約2317 個(gè)行政村。由于研究涉及的數(shù)據(jù)量大，內(nèi)容廣，為了摸清底數(shù)，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)特征，本文基于杭州地理市情GIS 平臺(tái)，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)POI 數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建立了完整的鄉(xiāng)村地理數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)全市2 300 多個(gè)行政村的人口分布、從業(yè)結(jié)構(gòu)、人均收入、村莊布局、鄉(xiāng)村旅游資源分布和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等進(jìn)行梳理分析，剖析杭州鄉(xiāng)村地域的發(fā)展模式特征。具體總結(jié)如下。
1.1.1 城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)換：已進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)速時(shí)期
2017年末杭州市城鎮(zhèn)化率達(dá)76.8%。2006—2017 年間，全市城鎮(zhèn)人口增加192.26 萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口減少25.66 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口增加主要來(lái)自城際、省際間的人口流入。從空間分布來(lái)看，過(guò)去十年間市域總?cè)丝诘脑隽恐饕性跂|部城鎮(zhèn)密集地區(qū)和縣市中心城區(qū)，西部廣大農(nóng)村地區(qū)總體呈人口外流趨勢(shì)（圖1）。
近期伴隨著都市區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)散、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“浙商”回流，西部鄉(xiāng)村地區(qū)人口外流的趨勢(shì)開(kāi)始減緩（趙佩佩，買靜，等，2016）。以2007—2017年為例，全市鄉(xiāng)村人口年均減少2.3 萬(wàn)人，相較2000—2006 年間年均6.5 萬(wàn)人的人口遞減速度，鄉(xiāng)村人口減速已經(jīng)放緩，市域城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)換進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)速時(shí)期（圖2）。
1.1.2 鄉(xiāng)村就業(yè)：非農(nóng)行業(yè)為主，且東西差異明顯
目前在全市農(nóng)村從業(yè)人員中，僅有24.3% 的人還從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，而75.7%的人已進(jìn)入非農(nóng)行業(yè)。并且分行業(yè)的就業(yè)空間分布呈現(xiàn)較大的東西差異特征，體現(xiàn)為第一產(chǎn)業(yè)“西多東少”、第二產(chǎn)業(yè)“東多西少”、第三產(chǎn)業(yè)“均衡布局”。即農(nóng)村從業(yè)人員中，從事第一產(chǎn)業(yè)比重最高的主要為市域西部縣市。尤其是淳安、建德，一產(chǎn)就業(yè)人口比重平均達(dá)到了40% 以上，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了60% 以上。而東部鄰近杭州市區(qū)的鄉(xiāng)村地域，一產(chǎn)就業(yè)人口比重整體在10% 以下，部分在3% 以內(nèi)（圖3）。農(nóng)村從事制造業(yè)的人口主要分布在市域東部和中部工業(yè)化基礎(chǔ)較好的區(qū)（縣），如大江東、蕭山、余杭和富陽(yáng)等（圖4）。部分東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村制造業(yè)人口比重達(dá)50% 以上。餐飲旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村從業(yè)人員分布則相對(duì)均衡，且圍繞主要旅游資源點(diǎn)布局（圖5）。
1.1.3 鄉(xiāng)村建設(shè)：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策完善，成效顯著
自2016年以來(lái)，在總結(jié)前階段美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，杭州出臺(tái)了一系列指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展建設(shè)的政策文件，總體上形成了以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和美麗農(nóng)業(yè)發(fā)展為主線，以績(jī)效管理為總綱、以鄉(xiāng)村振興實(shí)施意見(jiàn)為總領(lǐng)的政策體系（圖6）。
在上述政策推動(dòng)下，截止2018 年5月，全市已建設(shè)（含在建） 美麗鄉(xiāng)村精品村249 個(gè)，風(fēng)情小鎮(zhèn)29 個(gè)，精品示范線35條，精品區(qū)塊14 個(gè)，杭派民居示范村10個(gè)，初步形成了由上述五項(xiàng)要素構(gòu)成的“五位一體”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)體系（圖7、圖8、圖9）。
空間分布方面，上述美麗鄉(xiāng)村精品村主要集中在市域中部，并依托特色旅游資源和主要交通線路布局，在空間上形成了若干個(gè)集聚區(qū)塊，包括徑山風(fēng)情小鎮(zhèn)區(qū)塊、深澳村歷史文化區(qū)塊、富春江慢生活體驗(yàn)區(qū)塊等（圖8）。分布比例方面，中東部區(qū)（縣） 的精品村數(shù)量最多，總量達(dá)到117 個(gè)，占比47%。其次為淳安、建德。此外，余杭作為杭州主城近郊區(qū)域和鄉(xiāng)村國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，在其南部和北部也集聚了一批省、市級(jí)精品村，在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，發(fā)揮鄉(xiāng)村生態(tài)、休閑服務(wù)功能方面起到了重要作用，相關(guān)地域已成為杭州都市區(qū)的有機(jī)組成部分。
1.1.4 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)：圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，培育產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式
圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，杭州將培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)作為振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要切入點(diǎn)，并大致形成四類模式：即以臨安為代表的村落景區(qū)模式、以余杭為代表的美麗經(jīng)濟(jì)模式、以建德為代表的特色農(nóng)業(yè)模式、以臨安雙廟村、建德戴家村為代表的“公社+農(nóng)戶”、“公司+農(nóng)戶”的新型家庭生產(chǎn)承包模式。
這些新模式、新業(yè)態(tài)成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。以鄉(xiāng)村旅游為例，2017年全市鄉(xiāng)村旅游接待游客量5 650.86 萬(wàn)人次，占全市游客量1/3 以上。鄉(xiāng)村旅游儼然成為杭州的一張“新名片”，并進(jìn)而催生了其他關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展（圖10）。
1.1.5 要素分布：呈空間集聚和特色資源要素耦合特征
為印證美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游資源要素的關(guān)聯(lián)性，項(xiàng)目組抓取了鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂(lè)和旅游資源景點(diǎn)的地理位置數(shù)據(jù)，并進(jìn)行對(duì)比分析（圖11、圖12、圖13）。發(fā)現(xiàn)上述精品村、精品區(qū)塊與鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂(lè)的分布高度重合，且基本圍繞特色旅游資源布局，反映了既有的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與特色旅游資源要素的空間耦合特征。并且，一些非政府重點(diǎn)打造的鄉(xiāng)村在民宿、農(nóng)家樂(lè)方面也獲得了較為顯著的發(fā)展，反映了部分鄉(xiāng)村基于特色資源要素由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的自發(fā)式特征（圖14）。
1.2 鄉(xiāng)村振興中面臨的矛盾與問(wèn)題
盡管前階段杭州在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)培育方面取得了顯著成效，但從項(xiàng)目組調(diào)研情況來(lái)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)鄉(xiāng)村振興中面臨的困境與問(wèn)題反映仍較為強(qiáng)烈。通過(guò)對(duì)各縣市（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃、建設(shè)主管部門的座談，以及對(duì)臨安雙廟村、富陽(yáng)金竺村、建德戴家村等十余個(gè)典型村落的走訪，對(duì)杭州鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展面臨的矛盾與問(wèn)題總結(jié)如下。
1.2.1 鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題
在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20 字方針中，“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。雖然杭州已產(chǎn)生了一批具有知名度和示范效應(yīng)的美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)村落，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和內(nèi)生動(dòng)力培育方面仍存在明顯的短板與問(wèn)題。一方面，各地重點(diǎn)打造的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目較為依賴政府投入，具有政府扶持性特點(diǎn)。另一方面，特色明顯、資源要素豐富的村莊比較容易規(guī)劃出亮點(diǎn)，也受市場(chǎng)青睞，但不具備普遍性，也不可復(fù)制；普遍存在的更多是一些資源不豐富、特色不突出的村莊。這些一般性村莊仍然發(fā)展乏力。第三，既有的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式還較為單一，主要局限于鄉(xiāng)村旅游、民宿、電商等領(lǐng)域，且規(guī)模普遍偏小、產(chǎn)業(yè)鏈偏短，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象也比較普遍。第四，集體經(jīng)濟(jì)仍然薄弱，集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大。因此，鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力儼然成為鄉(xiāng)村振興中面臨的首要問(wèn)題。
1.2.2 鄉(xiāng)村發(fā)展模式和路徑問(wèn)題
如上文所述，杭州全市共約2317個(gè)行政村，其中前期已獲得一定投入和發(fā)展的精品村約249 個(gè)，占全部行政村數(shù)量的10% 左右。即便計(jì)入規(guī)模較大的中心村（193 個(gè)），這些已經(jīng)具備發(fā)展基礎(chǔ)和條件的村莊也僅占全部行政村數(shù)量的20%不到（圖15、圖16）。也就是說(shuō)，全市仍有80% 左右的一般性村莊，這些村莊或游離于政府政策、資金的投入重點(diǎn)之外，或不具備突出的要素稟賦條件。對(duì)于這些量大面廣的一般性鄉(xiāng)村，其發(fā)展模式和路徑勢(shì)必有所不同。
1.2.3 鄉(xiāng)村土地資源利用問(wèn)題
（1） 農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地依然比重大
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年杭州市鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量為877.2km2，占全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重達(dá)1/3 以上。按常住人口統(tǒng)計(jì)，人均村莊建設(shè)用地超過(guò)300m2/人，高于全省和全國(guó)平均水平（表1）。在農(nóng)村常住人口和戶籍人口總量持續(xù)下降的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模仍然居高不下（圖17）。
（2） 農(nóng)房閑置現(xiàn)象突出
目前浙江嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，該政策在很大程度上保障了農(nóng)民建房的節(jié)約集約，但同時(shí)也帶來(lái)“建新宅、空老宅”等問(wèn)題。在農(nóng)村存量建設(shè)用地尤其是宅基地盤活利用路徑尚不清晰的情況下，農(nóng)房閑置、宅基地空置問(wèn)題將在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。
（3） 鄉(xiāng)村振興用地需求矛盾
與鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量高、利用粗放相對(duì)應(yīng)的是，由于建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目又往往面臨無(wú)地可用的困境。雖然2013年以來(lái)浙江省出臺(tái)了農(nóng)村全域土地綜合整治的相關(guān)政策并推進(jìn)實(shí)施，但一方面農(nóng)村新增建設(shè)用地需從復(fù)墾中來(lái)，而作為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的結(jié)余指標(biāo)有限，難以擴(kuò)大形成規(guī)模；另一方面在原有的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中，對(duì)于農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間中的建設(shè)用地缺乏有效管理手段，導(dǎo)致部分合理的、有潛在需求的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法落地。這一問(wèn)題需在國(guó)土空間規(guī)劃改革中引起重視。
1.3 對(duì)特征與問(wèn)題的綜合分析
綜上，目前以杭州為代表的東部先發(fā)地區(qū)其鄉(xiāng)村地域已呈現(xiàn)出與前階段截然不同的特征。一方面，經(jīng)過(guò)近四十年城鎮(zhèn)化的累積發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口被吸納入非農(nóng)業(yè)部門，并由此帶來(lái)城鄉(xiāng)人口格局的重新分配。另一方面，得益于在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，近十年來(lái)農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，以及獨(dú)特的生態(tài)人文資源，在現(xiàn)代都市人群的消費(fèi)升級(jí)帶動(dòng)和市場(chǎng)的資本要素投入下，杭州鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生改變，并呈現(xiàn)出明顯的空間分異特征。
杭州市域東、中部地區(qū)得益于與杭州主城的毗鄰關(guān)系，以及較好的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和良好的自然稟賦條件，較早的接受了城市資本、技術(shù)、人才等要素的外溢和輻射，其農(nóng)村人均收入和人口集聚程度更高（圖18、19），產(chǎn)業(yè)構(gòu)成更加多元，鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展更具活力。該類地區(qū)在功能方面與城市互補(bǔ)性強(qiáng)，發(fā)揮城市所不具備而都市人群又十分青睞的鄉(xiāng)村生態(tài)、旅游服務(wù)功能，已經(jīng)成為杭州都市區(qū)的重要組成部分。而市域西部地區(qū)人口總量相對(duì)較小，且以人口外流為主，在杭州都市區(qū)中承擔(dān)重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保障功能。同時(shí)得益于其自然環(huán)境本底和對(duì)外交通設(shè)施的改善，近期在鄉(xiāng)村旅游、休閑度假等方面也獲得了較快發(fā)展。
同時(shí)也要看到，在鄉(xiāng)村振興語(yǔ)境下杭州也面臨我國(guó)絕大多數(shù)東部地區(qū)存在的共性問(wèn)題。即一方面，大多數(shù)一般鄉(xiāng)村“收縮”和衰退的整體趨勢(shì)不可避免。另一方面，盡管農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模仍居高不下。農(nóng)村人居空間如何實(shí)現(xiàn)“精明收縮”在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍將是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的重要議題（趙民，游獵，等，2015）。并且，如何合理管控鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的新增用地需求，也是當(dāng)下空間規(guī)劃改革面臨的重要問(wèn)題。
2 政策導(dǎo)向及規(guī)劃應(yīng)對(duì)
由于鄉(xiāng)村問(wèn)題的復(fù)雜性和鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵的廣義性，本文不可能對(duì)所涉問(wèn)題的所有對(duì)策展開(kāi)研究。這里結(jié)合杭州案例，重點(diǎn)從三個(gè)方面展開(kāi)論述。
2.1 重視差異化特點(diǎn)，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展
不同鄉(xiāng)村因區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦的不同，其發(fā)展?jié)摿吐窂揭灿袇^(qū)別。為了從總體層面識(shí)別不同鄉(xiāng)村地域的發(fā)展可能性，本文借助GIS 技術(shù)初步構(gòu)建了鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Α绑w檢評(píng)估”體系，并以此為基礎(chǔ)提出分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)劃管控與指引。
2.1.1 鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Α绑w檢評(píng)估”
以杭州市域2 317 個(gè)行政村為評(píng)估對(duì)象，選取產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、人力資源基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境資源、村莊發(fā)展條件等4個(gè)方面共16 個(gè)因子，采用“體檢評(píng)估”的思路對(duì)市域鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和未來(lái)潛力進(jìn)行綜合認(rèn)知和研判，為相關(guān)政策制定提供參考（表2、圖20）。
在綜合評(píng)估基礎(chǔ)上，初步識(shí)別市域不同鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α？傮w來(lái)看，杭州市域村莊發(fā)展?jié)摿Τ尸F(xiàn)顯著的東強(qiáng)西弱特征（圖21）。發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f主要分布在市域中、東部地區(qū)，以及西部一些交通便利、資源承載力較強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，其數(shù)量約占村莊總量的25%—30% 左右。從類型上看，發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f主要為鄰近中心城市（或縣城）的城郊邊緣型村莊，有獨(dú)特歷史文化資源、風(fēng)景旅游資源等要素支撐的村莊，或在區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮某些獨(dú)特功能的村莊（如淘寶村、特色農(nóng)產(chǎn)品村等）。而其他大多數(shù)村莊或不具備進(jìn)一步增長(zhǎng)的潛力與條件，或面臨衰退乃至遷并的前景。
2.1.2 分類推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展
上述評(píng)估結(jié)果為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)政策的制定提供了一定參照依據(jù)，也印證了上文的一些判斷，即在城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)村人口減少、鄉(xiāng)村人居空間“收縮”不可避免。在相關(guān)政策制定中，需遵循鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀規(guī)律，進(jìn)行差異化的管控引導(dǎo)，并重點(diǎn)培育那些具有內(nèi)生發(fā)展要素條件支撐的村莊（鐘鈺，2018）。
依據(jù)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》的指導(dǎo)要求，將杭州市域村莊分為特色保護(hù)和特色發(fā)展類、城郊融合類、集聚提升類、搬遷撤并類等四大類（圖22），對(duì)其差異化的發(fā)展引導(dǎo)與規(guī)劃管控進(jìn)行表述（表3）。
2.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興土地政策有效調(diào)控與供給
一是盤活存量，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興土地政策有效供給。對(duì)于城郊融合類和特色發(fā)展類村莊，結(jié)合土地政策創(chuàng)新，統(tǒng)籌優(yōu)化建設(shè)用地布局，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展。如對(duì)于土地綜合整治類項(xiàng)目，可預(yù)留一定比例指標(biāo)，用于發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；對(duì)于利用存量建設(shè)用地進(jìn)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，適度給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。建立健全宅基地有償使用制度，閑置農(nóng)房盤活制度、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，盤活農(nóng)村閑置土地資源。
對(duì)搬遷撤并類和布局零散的村莊，開(kāi)展全域土地整治和農(nóng)村居民點(diǎn)整治規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)空間，收儲(chǔ)建設(shè)用地指標(biāo)；建立完善建設(shè)用地使用權(quán)證、地票期權(quán)等鄉(xiāng)村建設(shè)用地自愿退出機(jī)制和有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，引導(dǎo)搬遷撤并類村莊建設(shè)用地騰退。
二是控制增量，鄉(xiāng)村建設(shè)用地有效調(diào)控。借助國(guó)土空間規(guī)劃改革契機(jī)，利用底線約束、指標(biāo)管控等思維倒逼城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化和開(kāi)發(fā)利用緊湊集約，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量和鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模，推動(dòng)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展。在具體操作上，可以借鑒杭州郊野單元規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)鄉(xiāng)村全域空間規(guī)劃，促進(jìn)建設(shè)用地減量增效、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)（圖23）。
2.3 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展
十九大報(bào)告提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，旨在通過(guò)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和公共資源合理配置，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系（孔祥智，張效榕，2018）。
當(dāng)前杭州東部鄉(xiāng)村地區(qū)正面臨“農(nóng)村向后生產(chǎn)型社區(qū)轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)更加強(qiáng)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)民向新職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變”等新的三農(nóng)問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)立足杭州都市區(qū)，著眼于杭州市域，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)、分層次差異化的地區(qū)發(fā)展策略，重點(diǎn)處理好城鄉(xiāng)地域的三個(gè)圈層關(guān)系（圖24）。
第一圈層，即杭州大都市近郊區(qū)域。該區(qū)域與杭州主城區(qū)聯(lián)系緊密，接受城市人口、產(chǎn)業(yè)、功能外溢，并承擔(dān)郊野生態(tài)服務(wù)和人居功能，是具有通勤意義的城郊融合型地域。該區(qū)域需重點(diǎn)考慮鄉(xiāng)村與城市的雙向互動(dòng)關(guān)系，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)展成為杭州都市功能的有機(jī)組成部分。
第二圈層為杭州大都市遠(yuǎn)郊區(qū)域。該區(qū)域人口相對(duì)密集、經(jīng)濟(jì)活躍，與杭州主城區(qū)具有一定交通和都市生活聯(lián)系，但空間、功能相對(duì)獨(dú)立，承擔(dān)市域中部的生產(chǎn)生活、旅游休閑、健康養(yǎng)生等多元功能，是市域鄉(xiāng)村振興的重要空間，也是集聚提升類和特色發(fā)展類村莊最為集中的區(qū)域。在相關(guān)政策制定和公共資源配置上，可向該地區(qū)有所側(cè)重，引導(dǎo)鄉(xiāng)村集約集聚、特色化發(fā)展。并按照社區(qū)生活圈、農(nóng)民生活圈的要求推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的優(yōu)化配置。
第三圈層為西部縣市（淳安、建德）。以所在縣城和中心鎮(zhèn)為中心，承擔(dān)市域西部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)保育功能。該區(qū)域需加強(qiáng)自然生態(tài)資源保護(hù)和綜合有效利用，發(fā)展出更多的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和三產(chǎn)融合空間，建設(shè)風(fēng)情小鎮(zhèn)、自然公園、區(qū)域綠道等生態(tài)休閑空間，適度發(fā)展旅游度假、健康養(yǎng)生功能。
在規(guī)劃方面，對(duì)上述三類鄉(xiāng)村區(qū)域?qū)嵭蟹诸惞芸?。近郊區(qū)域以郊野單元規(guī)劃為抓手，奉行“山水林田湖草系統(tǒng)治理”的理念，開(kāi)展全域空間規(guī)劃，強(qiáng)化鄉(xiāng)村發(fā)展的空間管控和特色塑造。遠(yuǎn)郊區(qū)域和西部縣市以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，形成覆蓋全域的空間規(guī)劃一張圖。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建由郊野單元規(guī)劃/鎮(zhèn)（鄉(xiāng)） 域總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計(jì)、農(nóng)房設(shè)計(jì)四個(gè)層次組成的、凸顯地域特色的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)體系（圖25）。
3 結(jié)語(yǔ)
本文以杭州為例，對(duì)東部先發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展及振興問(wèn)題展開(kāi)研究。總體判斷是，得益于高度城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化，以及美麗鄉(xiāng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善和獨(dú)特的自然生態(tài)、歷史人文稟賦優(yōu)勢(shì)，目前以杭州為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)其鄉(xiāng)村地域已呈現(xiàn)出于前階段截然不同的特征。這表現(xiàn)為在區(qū)域中心城市輻射帶動(dòng)下，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)加快，鄉(xiāng)村旅游、民宿、電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃興起，優(yōu)勢(shì)空間要素資源耦合集聚等，并帶來(lái)部分鄉(xiāng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的改變。
不過(guò)也要看到，由于發(fā)展條件、資源稟賦等的巨大差異，在城鎮(zhèn)化和人口向區(qū)域中心城市集聚的大格局下，并非所有的鄉(xiāng)村都有條件振興或獲得持續(xù)發(fā)展的“紅利”。除部分具有特色資源稟賦、毗鄰城市近郊或在區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中具有獨(dú)特功能的村莊外，絕大多數(shù)村莊都面臨“收縮”的前景。
并且，由于杭州市域東西部地區(qū)的巨大差異和杭州都市圈層式布局特征，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合方面需采取差異化引導(dǎo)措施，有針對(duì)性謀劃不同類別、不同地域鄉(xiāng)村的發(fā)展路徑和管控措施：包括村莊分類引導(dǎo)和規(guī)劃管控，加強(qiáng)土地政策有效調(diào)控供給，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展等方面。并且尤為值得一提的是，當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃改革為我們實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全域、全要素管控，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，提升土地資源利用效率提供了新的政策工具。相關(guān)方面的研究還有待進(jìn)一步開(kāi)展。
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