新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)探索
高菲、肖竹韻 中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)
摘要
在經(jīng)歷過 2020 年初的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，中央多次提出要加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的特征進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提煉出“包含內(nèi)容廣、規(guī)劃方式新、規(guī)劃方法多”三大特征。
基于以上特征，本文結(jié)合成都市新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)踐案例，對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的總體思路與技術(shù)創(chuàng)新點(diǎn)進(jìn)行了梳理總結(jié)，以期為各地新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的編制提供參考與借鑒。
新型基礎(chǔ)設(shè)施的提出始于 2018 年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，會(huì)議要求加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮關(guān)鍵投資的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2020 年，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)造成下行壓力的背景下，中央多次在重要會(huì)議中重申加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。國(guó)家在當(dāng)下作出大力推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的戰(zhàn)略決策，既有應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的現(xiàn)實(shí)考慮，也有謀劃未來長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略意義。
著眼當(dāng)下，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而有效緩解疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力。面向近期，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。放眼未來，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠?qū)萍及l(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)大助力，是搶占全球新一輪科技發(fā)展戰(zhàn)略高地的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略部署。
在此背景下，各地紛紛響應(yīng)國(guó)家部署，積極編制相關(guān)規(guī)劃并出臺(tái)政策，以促進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃作為指導(dǎo)這一工作的頂層設(shè)計(jì)，已成為規(guī)劃領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃作為一種創(chuàng)新的專項(xiàng)規(guī)劃類型，有必要對(duì)其編制要點(diǎn)進(jìn)行深入探索。
成都市作為國(guó)內(nèi)率先啟動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制并獲得批復(fù)的城市，在規(guī)劃編制實(shí)踐中對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的特征、編制思路與技術(shù)方法進(jìn)行了深入研究。本文結(jié)合成都市新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)踐，對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的特征及編制要點(diǎn)進(jìn)行梳理、總結(jié)，以期為各地新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制提供參考與借鑒。
01
新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃特征分析
1.1 特征一：包含內(nèi)容廣，涉及四大領(lǐng)域的17 項(xiàng)設(shè)施
按照國(guó)家對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施的界定，新型基礎(chǔ)設(shè)施可以理解為，應(yīng)用最新科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化升級(jí)、對(duì)城市未來發(fā)展起到更好支撐作用的基礎(chǔ)設(shè)施體系。國(guó)家對(duì)其涵蓋的具體領(lǐng)域及設(shè)施類型前后有過兩次界定：
第一次是在 2018 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出“新型基礎(chǔ)設(shè)施”這一概念，認(rèn)為新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)包含七大領(lǐng)域，即 5G 基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。
第二次是在 2020 年國(guó)家大力推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大背景下，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)召開新聞發(fā)布會(huì)，進(jìn)一步對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了界定，提出新型基礎(chǔ)設(shè)施主要包括三個(gè)方面：
一是基于新一代信息技術(shù)演化生成的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包括通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施等；
二是融合基礎(chǔ)設(shè)施，如智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等；
三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，如重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。
可見，新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃涉及的領(lǐng)域與設(shè)施遠(yuǎn)比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃包含的內(nèi)容要廣。根據(jù)國(guó)家對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施的界定，結(jié)合對(duì)現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施體系的系統(tǒng)梳理，新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃涉及四大領(lǐng)域共 17 項(xiàng)設(shè)施。
其中，信息基礎(chǔ)設(shè)施主要涉及通信領(lǐng)域，包括 5G 通信基礎(chǔ)設(shè)施體系下的中心機(jī)樓、匯聚機(jī)房、5G 基站，以及提供數(shù)據(jù)存儲(chǔ)運(yùn)算服務(wù)的數(shù)據(jù)中心。融合基礎(chǔ)設(shè)施主要涉及能源和交通兩大領(lǐng)域，能源基礎(chǔ)設(shè)施體系包括由“特高壓—高壓—中低壓”組成的五級(jí)電力供應(yīng)體系，以及為新能源汽車提供充電服務(wù)的新能源汽車充電樁；交通基礎(chǔ)設(shè)施體系涉及各級(jí)城際和城市的軌道交通。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施則包含提供各類科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)服務(wù)的空間及設(shè)施平臺(tái)（圖 1）。
圖1 新型基礎(chǔ)設(shè)施涉及的領(lǐng)域與具體設(shè)施
1.2 特征二：規(guī)劃方式新，運(yùn)用多種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)既有基礎(chǔ)設(shè)施體系的演化升級(jí)
新型基礎(chǔ)設(shè)施的“新”并不意味著其就獨(dú)立于現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施體系而自成一套新的體系，而是指在技術(shù)進(jìn)步的背景下，以現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施體系為基礎(chǔ)，運(yùn)用最新技術(shù)對(duì)各領(lǐng)域現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施體系進(jìn)行演化升級(jí)，從而為城市未來發(fā)展提供更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐。在不同領(lǐng)域，現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施體系演化升級(jí)為新型基礎(chǔ)設(shè)施體系的方式也有所差別（圖 2）。
圖2 現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施體系演化生成新型基礎(chǔ)設(shè)施的方式分析
在信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，現(xiàn)行設(shè)施體系是 4G 通信體系，要進(jìn)一步演化生成新一代 5G 信息網(wǎng)體系，一方面是要將4G 通信基礎(chǔ)設(shè)施演化升級(jí)為 5G 通信基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面通過加入數(shù)據(jù)中心，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)體系的數(shù)據(jù)處理響應(yīng)功能，推動(dòng)原有通信網(wǎng)絡(luò)向更高速、更大容量、更強(qiáng)處理能力的方向?qū)崿F(xiàn)性能的大幅提升。
在能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，現(xiàn)行能源基礎(chǔ)設(shè)施通常是以超高壓（500 kV）為電源的四級(jí)電力供應(yīng)傳輸體系，而新型基礎(chǔ)設(shè)施體系通過在電力供應(yīng)傳輸體系源頭加入特高壓（800 kV ~1 000 kV）一級(jí)，可進(jìn)一步提升供電效率，減少電力損耗并提升供電穩(wěn)定性；同時(shí)，在供應(yīng)體系末端增加新能源汽車充電樁，為電力供應(yīng)場(chǎng)景提供更廣泛的末端覆蓋，并在新一代信息技術(shù)支撐下實(shí)現(xiàn)能源網(wǎng)的智慧供給和智能調(diào)控，推動(dòng)既有能源供應(yīng)體系向智慧化、綠色化、高效化的方向演化升級(jí)。
新型基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)現(xiàn)有綜合交通網(wǎng)絡(luò)的演化升級(jí)，不是體現(xiàn)在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃布局的改變上，而是通過深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，促進(jìn)不同制式軌道交通網(wǎng)的智能融合運(yùn)行，從而有力地提升軌道交通網(wǎng)的運(yùn)行效率，改善人們的出行體驗(yàn)。
在科創(chuàng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，新型基礎(chǔ)設(shè)施是在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域引入基礎(chǔ)設(shè)施的概念，通過建設(shè)能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)創(chuàng)新支撐的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)平臺(tái)等，促進(jìn)既有產(chǎn)業(yè)功能區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高端化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展。
1.3 特征三：規(guī)劃技術(shù)方法靈活、多樣
新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃由于內(nèi)容廣，且演化升級(jí)的方式新，因此對(duì)應(yīng)的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃技術(shù)思路與方法也更加靈活、多樣。梳理新型基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)設(shè)施體系演化升級(jí)的方式，可大致分為三大類：
第一類是在既有設(shè)施體系中增補(bǔ)新類型的設(shè)施。例如在基礎(chǔ)信息網(wǎng)中增加 5G 基站、數(shù)據(jù)中心，在智慧能源網(wǎng)中增加特高壓電力設(shè)施和新能源汽車充電樁，這類設(shè)施應(yīng)參考傳統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃的編制方法，進(jìn)行設(shè)施規(guī)模預(yù)測(cè)、選址布局規(guī)劃，形成新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案。
第二類是對(duì)現(xiàn)有設(shè)施、設(shè)備的迭代更新實(shí)現(xiàn)設(shè)施體系的演化升級(jí)。例如 5G基礎(chǔ)設(shè)施體系中的匯聚機(jī)房和中心機(jī)樓，這類設(shè)施應(yīng)按照最新建設(shè)要求，對(duì)既有空間需求和布局標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行校核，在盡量實(shí)現(xiàn)新、舊基礎(chǔ)設(shè)施體系充分銜接和過渡的基礎(chǔ)上完善規(guī)劃方案，明確符合最新標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施建設(shè)要求。
第三類是在體制機(jī)制上進(jìn)行融合優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施體系的整體提升。這類演化升級(jí)不需要進(jìn)行空間設(shè)施體系的改變，更多是從體制機(jī)制方面提出融合優(yōu)化的策略與指引。
02
新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的總體思路
新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的總體思路是，首先應(yīng)從支撐城市未來發(fā)展的角度進(jìn)行分析，明確各領(lǐng)域現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施體系向新型基礎(chǔ)設(shè)施體系演化升級(jí)的方向，確定導(dǎo)向清晰的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標(biāo)；其次是要根據(jù)新型基礎(chǔ)設(shè)施體系新、舊銜接和轉(zhuǎn)化的方式，在既有基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定本輪新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)。通過對(duì)信息、能源、交通、科創(chuàng)四大領(lǐng)域的逐一詳細(xì)分析，梳理形成新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)定位與規(guī)劃重點(diǎn)。
2.1 構(gòu)建面向未來、萬物互聯(lián)的基礎(chǔ)信息網(wǎng)，保障“高速泛在”和“智慧交互”的全景支撐
從信息基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的趨勢(shì)看，未來城市發(fā)展需要信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)從人人互聯(lián)到萬物互聯(lián)，因此，信息領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)是構(gòu)建面向未來、萬物互聯(lián)的基礎(chǔ)信息網(wǎng)。根據(jù)通信基礎(chǔ)設(shè)施體系新、舊演化升級(jí)的方式，新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)包含兩個(gè)方面的重點(diǎn)：
一是按照最新標(biāo)準(zhǔn)編制 5G 通信基礎(chǔ)設(shè)施體系專項(xiàng)規(guī)劃，促進(jìn) 4G 通信網(wǎng)絡(luò)向 5G 通信網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化升級(jí)；
二是編制數(shù)據(jù)中心專項(xiàng)規(guī)劃，增強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)處理能力，共同保障“高速泛在”和“智慧交互”的全景支撐（圖 3）。
圖3 基礎(chǔ)信息網(wǎng)設(shè)施體系
2.2 構(gòu)建安全綠色、智慧高效的智慧能源網(wǎng)，推動(dòng)“源頭強(qiáng)化”和“末端覆蓋”的雙向延伸
基于未來城市對(duì)能源供給設(shè)施體系的需求，應(yīng)實(shí)現(xiàn)能源供給體系更加綠色低碳化，且對(duì)不同能源需求場(chǎng)景的支持更加安全穩(wěn)定和智慧高效。在未來綠色低碳的發(fā)展趨勢(shì)下，電力基礎(chǔ)設(shè)施是其中的核心部分。新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃在能源領(lǐng)域也應(yīng)聚焦于電力基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。從現(xiàn)行電力供應(yīng)體系向智慧能源網(wǎng)升級(jí)的方式來看，能源領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)包含三個(gè)方面：
一是為滿足不斷提升的電力供給需求，進(jìn)一步強(qiáng)化源頭電力供給保障，在現(xiàn)行電力供應(yīng)體系的基礎(chǔ)上增加特高壓環(huán)網(wǎng)一級(jí)，實(shí)現(xiàn)電力的跨區(qū)域高效穩(wěn)定傳輸；
二是為實(shí)現(xiàn)更加便捷的電力供給服務(wù)，編制新能源汽車充電樁設(shè)置的相關(guān)規(guī)劃，拓展能源供給網(wǎng)絡(luò)的“末端覆蓋”能力；
三是為實(shí)現(xiàn)能源網(wǎng)絡(luò)更智能的存儲(chǔ)調(diào)配和服務(wù)響應(yīng)，對(duì)能源供給網(wǎng)絡(luò)提出智慧化升級(jí)改造的策略（圖 4）。
圖4 智慧能源網(wǎng)設(shè)施體系
2.3 構(gòu)建多級(jí)協(xié)同、智能融合的交通網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)“區(qū)域協(xié)同” 和“綠色出行”的發(fā)展愿景
在交通領(lǐng)域，為進(jìn)一步滿足人們近、中、遠(yuǎn)途不同出行場(chǎng)景需求及在各種交通方式間實(shí)現(xiàn)高效智能轉(zhuǎn)換的需求，現(xiàn)有軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)向多級(jí)協(xié)同、智能融合的方向發(fā)展。因此，交通領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)包含兩個(gè)方面的重點(diǎn)：
一是結(jié)合城市發(fā)展和出行需求預(yù)測(cè)，進(jìn)一步完善各個(gè)層級(jí)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系；
二是完善相關(guān)體制機(jī)制，促進(jìn)各個(gè)層級(jí)軌道線網(wǎng)之間的智能融合轉(zhuǎn)換（圖 5）。
圖5 智能交通網(wǎng)設(shè)施體系
2.4 構(gòu)建三級(jí)聯(lián)動(dòng)、提能提質(zhì)的科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)，促進(jìn)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”和“高質(zhì)發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型
創(chuàng)新是全面踐行國(guó)家五大新發(fā)展理念的首要要求。瞄準(zhǔn)世界科技前沿，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，在關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)方面取得重大突破，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，科創(chuàng)領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)是構(gòu)建能夠驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系提能提質(zhì)的科創(chuàng)空間與科創(chuàng)平臺(tái)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的強(qiáng)大動(dòng)能（圖 6）。
圖6 科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)設(shè)施體系
03
新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新點(diǎn)
3.1 結(jié)合城市發(fā)展需求，科學(xué)預(yù)測(cè)設(shè)施規(guī)模需求
在大多數(shù)專項(xiàng)規(guī)劃中，設(shè)施需求預(yù)測(cè)一般是通過對(duì)人均或地均服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究，再結(jié)合規(guī)劃方案來推導(dǎo)設(shè)施規(guī)模需求。但是在新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中，部分設(shè)施由于與未來城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與需求密切相關(guān)，人均需求或地均需求的標(biāo)準(zhǔn)難以確定，需要轉(zhuǎn)換預(yù)測(cè)思路。
以數(shù)據(jù)中心為例，數(shù)據(jù)中心的需求量與區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展水平密切相關(guān)，不同城市對(duì)數(shù)據(jù)中心的需求有非常大的差別。從我國(guó)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)現(xiàn)狀來看，數(shù)據(jù)中心規(guī)模呈現(xiàn)出明顯的向大城市集中的趨勢(shì)，北京、上海及其周邊地區(qū)的數(shù)據(jù)中心容量超過全國(guó)的一半（圖 7）。
圖7 各大城市及其周邊區(qū)域數(shù)據(jù)中心容量占比排名現(xiàn)狀
可見，數(shù)據(jù)中心規(guī)模與城市能級(jí)及信息化產(chǎn)業(yè)發(fā)展都密切相關(guān)。因此，應(yīng)從城市未來發(fā)展的目標(biāo)及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)運(yùn)算類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)數(shù)據(jù)中心規(guī)模需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)。
在本次專項(xiàng)規(guī)劃中，規(guī)劃結(jié)合成都市發(fā)展定位，以及“數(shù)據(jù)存儲(chǔ)運(yùn)算能力進(jìn)入全國(guó)前列”的行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，提出 2035 年數(shù)據(jù)中心容量在全國(guó)占比達(dá)到 10% 的建設(shè)目標(biāo)。為科學(xué)預(yù)判未來發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃通過趨勢(shì)外推法預(yù)測(cè) 2035年全國(guó)數(shù)據(jù)中心規(guī)模。根據(jù)《數(shù)據(jù)白皮書（2019）》預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)中心規(guī)模增長(zhǎng)趨勢(shì)，我國(guó)的數(shù)據(jù)中心容量在 2025 年前將繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)趨勢(shì)，后續(xù)增速放緩，通過兼并、整合提升數(shù)據(jù)中心效率，滿足發(fā)展需求。
因此，在 2020—2025 年，根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，按 12% 的增速進(jìn)行趨勢(shì)外推；遠(yuǎn)期參照美國(guó)數(shù)據(jù)中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，按 6% 的年均增長(zhǎng)率進(jìn)行推算。預(yù)測(cè)到 2035 年，我國(guó)數(shù)據(jù)中心容量會(huì)達(dá)到 600 萬個(gè)機(jī)架。按照成都市數(shù)據(jù)中心容量在全國(guó)占比達(dá)到 10% 的目標(biāo)，預(yù)測(cè)成都市數(shù)據(jù)中心容量需求約為 60 萬個(gè)機(jī)架。
3.2 考慮未來發(fā)展不確定性，合理設(shè)定規(guī)劃年限
從對(duì)接國(guó)土空間總體規(guī)劃的角度，專項(xiàng)規(guī)劃的年限一般應(yīng)與總體規(guī)劃的年限保持一致，因此，新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中的大部分設(shè)施應(yīng)將規(guī)劃年限設(shè)定為 2035 年。
但由于新型基礎(chǔ)設(shè)施迭代更新快、未來發(fā)展不確定性大的特點(diǎn)，部分新型基礎(chǔ)設(shè)施也可以根據(jù)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)靈活選擇編制近期規(guī)劃，以應(yīng)對(duì)未來發(fā)展的不確定性。例如新能源電動(dòng)車推廣政策及電池蓄能技術(shù)發(fā)展，會(huì)對(duì)新能源汽車的推廣、新能源汽車充電樁的需求產(chǎn)生極大影響。
根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近五年成都市新能源汽車推廣量與政府陸續(xù)出臺(tái)的對(duì)新能源汽車的政策扶持力度高度相關(guān)。近十年來，隨著新能源汽車電池的續(xù)航能力在 2016 年以后得到快速提升，新能源汽車的銷量也出現(xiàn)明顯提升。
因此，考慮到技術(shù)革新、政策導(dǎo)向和市場(chǎng)自身變動(dòng)等因素均可能對(duì)新能源汽車充電樁點(diǎn)位布局有較大影響，未來不確定性較大，本次在專項(xiàng)規(guī)劃中從保障近期需求同時(shí)為未來發(fā)展預(yù)留彈性的原則出發(fā)，提出針對(duì)目前可預(yù)見的近三年新能源汽車充電需求編制新能源汽車充電設(shè)施近期建設(shè)規(guī)劃，未來結(jié)合政策和技術(shù)的變化再對(duì)規(guī)劃內(nèi)容作進(jìn)一步滾動(dòng)性修編。
3.3 從區(qū)域協(xié)同角度統(tǒng)籌布局重大基礎(chǔ)設(shè)施
新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中涉及部分重大設(shè)施，其服務(wù)能力可輻射多個(gè)城市，同時(shí)其空間需求也相應(yīng)較大，且有比較嚴(yán)格的選址限制條件，這類設(shè)施應(yīng)從區(qū)域協(xié)同的角度結(jié)合周邊城市進(jìn)行統(tǒng)籌布局，并根據(jù)區(qū)域總體需求和建設(shè)適宜性分析確定最優(yōu)選址。比較典型的是數(shù)據(jù)中心和特高壓設(shè)施。
超大型數(shù)據(jù)中心的服務(wù)半徑可達(dá)近百公里，服務(wù)可覆蓋周邊多個(gè)城市。參考數(shù)據(jù)中心的既有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)規(guī)范，機(jī)架規(guī)模數(shù)達(dá)到 10 萬個(gè)的超大型數(shù)據(jù)中心，其占地面積一般需要 60~70 hm2，且其用電需求達(dá)到百萬千瓦級(jí)，需要為其專門配套建設(shè) 220 kV 的專用變電站，以提供電源保障。
參考北京、上海等城市的經(jīng)驗(yàn)，特大城市均在積極推動(dòng)與周邊城市合作在一體化發(fā)展區(qū)域共建超大型數(shù)據(jù)中心，如北京與河北簽訂合作協(xié)議，在張家口共建數(shù)據(jù)中心；上海與江蘇簽訂合作協(xié)議，在南通共建數(shù)據(jù)中心等。因此，在編制專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)從區(qū)域統(tǒng)籌的角度考慮超大型數(shù)據(jù)中心的選址布局，促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建、共享以及一體化發(fā)展。
1 000 kV 特高壓設(shè)施能夠提供更高效、更穩(wěn)定的電源保障，但同時(shí)其空間需求也較高，單個(gè) 1 000 kV 特高壓變電站占地為 10~15 hm2，雙回通道防護(hù)走廊須控制寬度在300 m 以上。且特高壓設(shè)施對(duì)周邊區(qū)域有電磁輻射及噪聲影響，對(duì)選址也有較大限制，一般須避開城鎮(zhèn)區(qū)域和重要的生態(tài)敏感區(qū)。應(yīng)通過區(qū)域協(xié)同，根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展格局及生態(tài)保護(hù)格局確定特高壓變電站站址及廊道的布局優(yōu)選方案，避免設(shè)施建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)造成影響。
3.4 創(chuàng)新設(shè)施選址布局方法，科學(xué)布局有大量新增需求的新型基礎(chǔ)設(shè)施
在本輪推進(jìn)建設(shè)的新型基礎(chǔ)設(shè)施中，有部分設(shè)施需要進(jìn)行大量新增建設(shè)，其中最為典型的是 5G 基站。通信技術(shù)由 4G 升級(jí)到 5G，數(shù)據(jù)傳輸頻率增大，基站的覆蓋范圍會(huì)相應(yīng)變小，因此，5G 基站的規(guī)模需求將遠(yuǎn)大于 4G 基站。根據(jù)各家電信運(yùn)營(yíng)商的預(yù)測(cè)，5G 基站的密度為 4G 基站的3~4 倍，按此標(biāo)準(zhǔn)推算，城市 5G 基站站址的新增需求量一般會(huì)達(dá)到數(shù)萬個(gè)。對(duì)于這類設(shè)施，首先須對(duì)布局標(biāo)準(zhǔn)、避讓要求、用地優(yōu)選順序進(jìn)行專門研究，形成統(tǒng)一的選址標(biāo)準(zhǔn)，并通過構(gòu)建 GIS 選址模型實(shí)現(xiàn)規(guī)模化選址。
本次專項(xiàng)規(guī)劃，首先是建立基站服務(wù)覆蓋的蜂窩模型，根據(jù)不同類型用地 4G 基站的密度，結(jié)合對(duì) 5G 與 4G 基站覆蓋密度的比值預(yù)測(cè)（圖 8），推導(dǎo) 5G 基站的服務(wù)覆蓋半徑，并與國(guó)土空間總體規(guī)劃的分區(qū)方案對(duì)接，形成適用于各類用途分區(qū)的布局標(biāo)準(zhǔn)（表 1）。
圖8 單站六小區(qū)和單站三小區(qū)基站服務(wù)覆蓋蜂窩模型
表1 5G 基站布局標(biāo)準(zhǔn)
其次，考慮 5G 通信基站存在電磁輻射，須考慮其鄰避要求。對(duì)通信基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃規(guī)范及其他相關(guān)規(guī)范中關(guān)于對(duì) 5G 通信基站的避讓要求進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確 5G 基站的用地避讓清單（表 2）。
表2 5G 基站避讓要求
同時(shí)，按照尊重既有規(guī)劃、考慮協(xié)調(diào)成本和建設(shè)實(shí)施難度、優(yōu)先選擇少遮擋且覆蓋范圍廣的點(diǎn)位，梳理出 5G 基站的用地選址優(yōu)先級(jí)排序（圖 9）。
圖9 5G 基站選址優(yōu)先級(jí)排序
在選址布局過程中，考慮 5G 基站規(guī)劃點(diǎn)位較多，以GIS 平臺(tái)輔助實(shí)現(xiàn)設(shè)施空間布局。按照基站覆蓋蜂窩模型，構(gòu)建基于 GIS 的新增通信基站站址選址模型，可實(shí)現(xiàn)按照基站服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)、用地選址避讓及用地優(yōu)先級(jí)選擇要求進(jìn)行合理布局選址（圖 10）。
圖10 5G 基站新增站址自動(dòng)選擇模型
3.5 結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)，合理制定近期建設(shè)計(jì)劃
新型基礎(chǔ)設(shè)施能夠支撐多種未來新場(chǎng)景、新應(yīng)用，可結(jié)合民眾日常生活需求，基于新型基礎(chǔ)設(shè)施的支撐體系，營(yíng)造有吸引力的各類便民、利民的未來場(chǎng)景。
例如結(jié)合 5G新基建，挑選有條件的路段，打造車路協(xié)同試驗(yàn)區(qū)，以民眾廣泛接受的科技新熱點(diǎn)—無人駕駛為依托，構(gòu)建充滿未來主義色彩的智慧交通場(chǎng)景；結(jié)合重大賽事，積極探索“5G+ 體育”應(yīng)用，加速推進(jìn)“5G+ 超高清視頻”、智慧安防等技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景；以 5G 為依托，創(chuàng)新文旅景觀交互場(chǎng)景，打造融合現(xiàn)實(shí)景觀的可進(jìn)入、可參與式虛擬游憩樂園場(chǎng)景；以城市遠(yuǎn)郊旅游環(huán)線為試點(diǎn)，結(jié)合特色鎮(zhèn)公共停車場(chǎng)配建公共充換電樁，打造新能源汽車遠(yuǎn)郊旅游智慧充電服務(wù)場(chǎng)景等。
因此，新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃在制定近期建設(shè)計(jì)劃時(shí)，可結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施這一特點(diǎn)，梳理新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用示范場(chǎng)景項(xiàng)目并納入近期建設(shè)計(jì)劃，以加深民眾對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施作用的感知與理解，提升民眾對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的支持度。
同時(shí)，應(yīng)注意 5G 基站、新能源汽車充電樁等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求量大，且建設(shè)方式靈活，可以采取地塊內(nèi)配建，與多種市政設(shè)施、街道家具合建等方式推進(jìn)建設(shè)。這類設(shè)施通過跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)同，與各類建設(shè)項(xiàng)目結(jié)合，統(tǒng)籌建設(shè)，是在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大量建設(shè)并提升建設(shè)效率、避免重復(fù)施工的有效途徑。
因此，新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮跨部門、跨系統(tǒng)統(tǒng)籌功能，梳理市政類、交通類、舊城改造類、新區(qū)及重大設(shè)施建設(shè)類、公園建設(shè)類、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)類等近期建設(shè)項(xiàng)目（圖 11），按照統(tǒng)籌推進(jìn)的思路制定近期建設(shè)計(jì)劃，從而以最小的實(shí)施推進(jìn)成本，讓民眾盡快享受到新型基礎(chǔ)設(shè)施帶來的生活便利。
圖11 可與新型基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)的項(xiàng)目
04
結(jié)語
在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，空間規(guī)劃應(yīng)該發(fā)揮其戰(zhàn)略前瞻、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，保障新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有序?qū)嵤?。隨著新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn)，我們應(yīng)注意到新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃不同于傳統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃的特性，從空間規(guī)劃角度不斷創(chuàng)新改進(jìn)規(guī)劃策略與方法，以適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步背景下城市新的發(fā)展需求。
本文基于成都市編制實(shí)踐，對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)進(jìn)行了初步探索，更多規(guī)劃思路與方法還有待結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實(shí)踐作進(jìn)一步深入研究。
作者
高菲 成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃五所所長(zhǎng)，正高級(jí)工程師
肖竹韻 成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃五所項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，工程師
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