摘要 實行流域綜合管理是當前世界各國治理水問題的普遍趨勢，也是解決我國日益嚴峻的流域性資源環(huán)境問題的重要途徑。本文論述了隨著社會經濟狀況及環(huán)境問題的變化，為實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展，中國需要開展流域綜合管理，但同時也指出在發(fā)展中國家實施流域綜合管理的難度，從法律法規(guī)、管理機構、政策、規(guī)劃、利益相關方參與等方面分析了存在的問題，提出傳統(tǒng)的流域管理體制不能適應流域性問題的變化趨勢，并由此提出了中國流域綜合管理的原則、愿景以及實施流域綜合管理的體制改革路線圖的政策建議。
關鍵詞 流域綜合管理，流域管理體制，治理結構
隨著社會經濟的高速發(fā)展，中國正面臨日益嚴峻的流域性水問題。它們突出表現(xiàn)為復合型水污染及其在流域內的轉移，綜合性水資源短缺與飲用水安全問題、水利水電等工程引發(fā)的生態(tài)破壞與經濟損失以及由水旱災害和污染事件等構成的綜合性流域涉水災害[1]。而全球變暖的趨勢加劇了上述問題，增加了未來的不確定性和風險[1,2]。在現(xiàn)階段，流域性水問題特別是水污染不斷加劇的一個主要原因是沒有從流域尺度進行治理，而解決跨行政區(qū)、跨部門的問題需要改善治理結構、采用綜合管理的治理思路[3，4]。
所謂流域綜合管理是指：在流域尺度上，通過跨部門與跨行政區(qū)的協(xié)調管理，綜合開發(fā)、利用和保護流域水、土、生物等資源，最大限度地適應自然規(guī)律，充分利用生態(tài)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)流域的經濟、社會和環(huán)境福利的最大化及流域的可持續(xù)發(fā)展[5]。本文在分析中國流域管理的客觀需求和現(xiàn)行管理體制不適應形勢變化的基礎上，提出實施流域綜合管理的流域體制改革路線圖。
1 維護河流健康和實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)
展，需開展流域綜合管理
河流生態(tài)系統(tǒng)的相對穩(wěn)定與完整是發(fā)揮河流生態(tài)功能的前提。河流通過一系列的水文、物理、化學與生物過程，保持著其基本的系統(tǒng)特征，發(fā)揮其特有的服務功能和生態(tài)效用。維持河流生態(tài)系統(tǒng)結構的相對穩(wěn)定與完整，是確保河流和流域能夠持續(xù)地發(fā)揮這些功能并造福人類的根本保證。系統(tǒng)地解決水問題，必須以流域單元為基礎，綜合考慮流域上下游、左右岸、干支流、地表與地下的水問題以及相關的土地利用問題。
流域系統(tǒng)的多種功能決定了河流管理目標的多樣性。流域系統(tǒng)為人類提供水資源、漁業(yè)資源，以及航運、發(fā)電、旅游、娛樂等多種服務。因此，流域管理的目標也應是多樣化和相互關聯(lián)的。但是，由于不同的社會經濟條件和認識水平的制約，流域管理又要求在統(tǒng)籌兼顧的情況下，對上述目標進行權衡與取舍，并隨發(fā)展不斷予以調整。
流域管理需要綜合考慮多元化的利益群體訴求。流域管理涉及到不同的利益相關方，既有代表部門的部委，又有代表地方的省市政府，還有企業(yè)、農民、漁民等。各類群體出于不同的權力、利益訴求，往往存在著各種矛盾和沖突，隨著社會經濟條件的改善，各利益群體表達各自訴求的意愿和能力顯著增強。因此，流域管理需要兼顧各方的利益，特別是弱勢群體和弱勢地區(qū)的利益，以實現(xiàn)公平共享流域公共資源。
2 傳統(tǒng)體制無法適應流域形勢變化，推行流域綜合管理勢在必行
2.1 流域治理的法律法規(guī)不完善
我國目前主要有《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等4部與水有關的法律，以及國務院和有關部委頒布的各項涉水行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些法律法規(guī)的出臺雖然促進了水資源的利用與水環(huán)境保護，但還并不完善，至今尚無真正的流域法，而且法律之間也存在不協(xié)調和不一致的地方，造成執(zhí)法成本高，對違法懲治力度不夠。例如《水法》和《水污染防治法》中相關規(guī)定的不明確是造成部門沖突的主要原因之一，不利于推動流域綜合管理[6]。
2.2 各相關管理部門的職能定位不清
中國的流域管理涉及多個中央部門和各級地方政府，在中央層面上相關的涉水管理職能被分解到不同的部門，各政府部門及其相關流域機構之間在管轄領域、管理職責、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重疊。特別是在管理上水質與水量管理相分離，缺少橫向協(xié)調與合作，在水質管理上以水利、環(huán)保部門之間的交叉最嚴重，在城市水務方面以建設、水利部門之間的矛盾最突出，在水生生物保護上以林業(yè)、農業(yè)和環(huán)保部門之間的重疊最明顯，在各地區(qū)之間水環(huán)境保護的法律責任不明確，相關部門派出的流域機構在流域管理中的職責相對單一、協(xié)調能力有限。
2.3 缺乏有效的跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調機
制與平臺
實際上，職能明確的行政性分權并非都是不合理的，而缺少有權威的或是中立的協(xié)調機構、缺乏部門間的協(xié)調機制，是造成政府管理功能失效的重要原因。以水污染問題為例，水利部更多側重水量管理，環(huán)保局負責水質的監(jiān)管，建設部則主要關注城市給排水。盡管COD的減排已成為國家“十一五”期間必須實現(xiàn)的約束性目標，但減排指標的分解主要是根據行政區(qū)劃，并未按流域進行分解。而缺少部門間的和流域層面的協(xié)調與合作機制，必然增加實現(xiàn)目標的難度。
2.4 缺乏完善的流域管理政策體系
目前的水資源管理、水污染控制、水生態(tài)保護、水災害防治等政策缺乏針對流域層面問題的綜合考慮，無法發(fā)揮流域管理效益的最大化，治理結構極不完善。目前，中國的政策大多是部門主導的并以行政性政策為主，其政策設計一般不會充分考慮流域特點，因此，這些政策在解決跨行政區(qū)的綜合性流域問題時，往往起不到應有的效果。而經濟激勵政策，如流域生態(tài)補償政策，又會因為市場經濟的不完善和流域問題的復雜性，在執(zhí)行過程中面臨種種障礙而難以操作。解決流域性問題必須針對流域特點，統(tǒng)籌考慮流域上下游和各利益相關方的關系，采取相互配套的政策體系。
2.5 缺乏有法律地位的流域綜合規(guī)劃
盡管中國早在上世紀80年代就啟動了流域綜合規(guī)劃，目前各主要流域也在進行流域綜合規(guī)劃修編，但這種規(guī)劃并不是真正意義上的流域綜合規(guī)劃，而是單一部門主導的規(guī)劃，相關部門參與有限，其他利益相關方的參與更少。造成這一問題的原因是多方面的，但核心問題是缺少流域綜合規(guī)劃法律地位的明確規(guī)定，更缺乏公正詳細的制訂程序、實施保障和問責制度。如果不能很好解決上述問題并明確各種規(guī)劃間的相互關系，所謂的流域綜合規(guī)劃很可能導致行政資源的浪費，以及實施過程中的規(guī)劃沖突，進而使其效用大打折扣。
2.6 利益相關方及公眾的參與不夠
長期以來，中國的流域管理缺少利益相關方參與，公眾參與更是薄弱。例如，一些地方政府和企業(yè)為了經濟效益，不惜上高耗水、高污染、高排放的項目，而作為弱勢群體的普通公眾，往往被排斥在決策過程之外，不僅利益得不到保障，甚至連知情權都被剝奪，更談不上參與。流域綜合管理要求流域內的各利益相關方共同參與解決流域事務，利益相關方有效而廣泛的參與是實施流域綜合管理的必要條件。需要指出的是，雖然公眾參與在流域管理中發(fā)揮的作用越來越重要，但在現(xiàn)階段，各個層次的政府部門及專家的參與，比普通公民的參與顯得更為迫切。
中國目前面臨的流域性問題，比世界上任何處于同一發(fā)展階段國家所面臨的問題都復雜。與之相關的管理難題包括：不斷增長的社會經濟壓力，數千年的集權管理思想，部門之間、地區(qū)之間難以合作，以及僅靠單一的政府部門、流域機構、或采用單一的技術和政策都無法有效解決的問題。因此，現(xiàn)有的流域管理體制已不能適應新形勢的要求，解決流域性問題需要引入流域綜合管理的理念和方法，需要改善治理結構，需要采取綜合的措施，需要流域范圍的共同行動。
3 實施流域綜合管理的原則與愿景
考慮到中國的國情和未來開展流域綜合管理的需求，當前推進流域綜合管理需要遵循以下基本原則：
(1)依法管理。建立健全流域管理的相關法規(guī)，明確流域機構的職責與權力，明確利益相關方之間的權利義務關系。
(2)集權與分權相結合。加強流域的統(tǒng)一管理與規(guī)劃，建立協(xié)調機制，流域管理逐步走向決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相分離。
(3)經濟手段與行政手段相結合。通過制度建設提高行政手段的效率，加大財稅等經濟手段的力度，創(chuàng)建有利于城市和流域公用事業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境。
(4)資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調。兼顧流域資源的經濟功能和生態(tài)功能，實現(xiàn)流域經濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
(5)廣泛參與和公平原則。建立制度化的參與機制，拓寬參與渠道，提高參與能力，確保利益相關方的有效參與和公平。
(6)實現(xiàn)信息公開與決策透明。建立強制性的信息共享和發(fā)布制度，在流域管理的決策過程中逐步實現(xiàn)公開與透明。
遵循上述原則，實現(xiàn)中國流域綜合管理的目標，需要在法律制訂、體制改革、機構建設、科技支撐、信息共享、公眾參與等領域采取系統(tǒng)設計和優(yōu)先行動。通過這些行動，使中國逐步從傳統(tǒng)的流域管理轉向流域綜合管理。未來中國流域綜合管理的愿景與概念框架是：
(1)建立實施流域綜合管理的法律法規(guī)體系，在國家層面上制定有關的流域性法律法規(guī)，將流域綜合管理的理念納入到相關法律法規(guī)和各類規(guī)劃中；
(2)在國家層面上建立包括流域綜合管理職能在內的協(xié)調機構或機制，在流域層面上建立符合中國特色的有更多利益相關方參與的流域綜合管理機構；
(3)建立比較完善的推動流域綜合管理的行政與經濟手段相結合的綜合性政策體系和激勵機制；
(4)逐步建立起支撐流域綜合管理的監(jiān)測、科研、技術創(chuàng)新體系；
(5)建立信息共享、信息發(fā)布的機制和平臺，使流域管理的有關決策者、公眾及其他利益相關方能夠及時、便利地了解真實的流域狀態(tài)、存在問題及相關的治理經驗，而且便于將一個流域的經驗教訓與其他流域分享；
(6)建立政府、企業(yè)、公眾的合作伙伴關系，在相關法律和體制的保障下，建立廣泛、高效、多樣的合作機制和參與渠道。
4 改革流域管理機構，推進中國流域綜合
管理
實施流域綜合管理，需要一個長期的過程。為實現(xiàn)上述愿景，要遵循“統(tǒng)籌設計，因地制宜，試點先行，分步推進”的可操作性原則，系統(tǒng)、漸進地開展流域綜合管理的各項工作。在推進中國的流域綜合管理的進程中，改革流域管理體制無疑是重要的優(yōu)先行動。
機構的改革是流域綜合管理體制改革的核心內容，沒有一個合理的流域管理機構，流域綜合管理是不可能實現(xiàn)的。一方面，中央權威的政治優(yōu)勢對于解決緊迫性問題仍然是有效的，另一方面，現(xiàn)有管理模式和治理結構又不能滿足應對流域性問題的要求。鑒于中國流域性問題的復雜性，機構的改革牽涉的方面很多，必須充分考慮流域特點，采取自上而下與自下而上相結合，并通過漸進的方式來實現(xiàn)。同時，應加強決策的科學化、民主化和制度化，逐步強化各利益相關方的參與，不斷改善治理結構，并配套相應綜合性政策措施。流域管理體制改革的路線圖(圖1)。
近期，流域體制改革的核心工作是加強國家層面上跨部門的協(xié)調，完善并充分發(fā)揮現(xiàn)有各涉水部門及其流域機構的職能。在中央層次，可考慮成立一個流域綜合管理協(xié)調領導小組或協(xié)調委員會(或成立更大范圍的協(xié)調機構，如國務院資源與環(huán)境保護委員會)，由國務院主管領導負責，各相關部委參加。該機構是一個高層協(xié)調機構，負責對跨部門、跨行政區(qū)的問題進行決策；同時，完善現(xiàn)有流域機構和區(qū)域環(huán)保督查中心的相關職能，開展各自的流域管理工作。
在流域層次，各大流域可根據各自特點探索相適應的水資源、水環(huán)境管理體制，尋找建立跨部門、跨省區(qū)協(xié)調機制的突破口，如成立由流域各主要省區(qū)和相關部門參加的流域水資源與水環(huán)境保護委員會，或建立流域水污染防治聯(lián)席會議制度，強化水資源保護與水污染防治的協(xié)調；同時，在各大流域機構內部，可以考慮有限度地實現(xiàn)管理層和執(zhí)行層的分離，并強化監(jiān)督機制，以提高決策的實施效果。
中期，核心的工作是進行中央有關部門的調整，組建委員會制的流域管理機構。在中央層次，統(tǒng)一資源與環(huán)境管理職能，合并現(xiàn)有的水利、環(huán)保和林業(yè)等涉水部門的資源和環(huán)境保護職能，組建國家資源與環(huán)境保護的統(tǒng)一主管部門(如資源與環(huán)境保護部)，統(tǒng)一監(jiān)督管理包括流域綜合管理在內的相關資源與環(huán)境管理事務，協(xié)調部門與地區(qū)之間在流域規(guī)劃、標準和政策制定中的重大問題，開展綜合執(zhí)法監(jiān)督。與此同時，國務院層面的協(xié)調機制應予以保留，以協(xié)調跨部門、跨行政區(qū)問題的解決。
在流域層次，在已有流域管理機構的基礎上，采取行政分權改革，組建流域資源與環(huán)境保護綜合管理機構，在國家資源與環(huán)境保護主管部門領導下開展工作。該管理機構應采取委員會制，流域內各地方政府及重要利益相關方應作為委員參與流域管理。
從長遠來看，為實現(xiàn)真正的流域綜合管理，必須克服現(xiàn)有體制中存在一些難以解決的深層次制度障礙，實現(xiàn)流域管理決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相分離，建立一個符合中國實際的新型流域綜合管理體系。遠期的新型流域綜合管理體系的核心是統(tǒng)一水量和水質管理、實現(xiàn)利益相關方參與以及決策層次和執(zhí)行層次的徹底分離。在國家層面上，可以在國務院內成立一個部際委員會負責協(xié)調，該委員會由相關國家部委的部長組成，由國務院主管領導任主任，主要負責跨部門之間重大流域管理問題的協(xié)調，涉及具體流域時，請相關省份的代表參與協(xié)調。
在流域層面上，通過立法，授權建立以利益相關方為主的現(xiàn)代流域機構。該流域組織由流域內的主要利益相關者的代表組成，以規(guī)劃、報告和協(xié)調為主要職責，它還擁有非常重要的與流域綜合管理相關的財政分配權。它是流域內最重要的決策機構。該流域機構獨立于任何國家機關，但仍依據相關法規(guī)、規(guī)劃以及國務院分配給流域組織的任務開展工作。在流域層面以下是流域管理的各執(zhí)行機構，包括各部門派出的管理機構、各省的相關機構，甚至可以是受委托的非政府組織。這些組織執(zhí)行流域機構安排的各項活動，受流域機構的監(jiān)督。
在分階段的流域管理體制改革過程中，應特別強調流域管理與區(qū)域管理的良好銜接。在我國，行政區(qū)域管理相對強勢，應通過立法和管理體制的改革，在有關流域性事務的管理方面強化流域機構的作用。
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Reforming River Basin Management System and Promoting Integrated River Basin Management in China
Wang Yi
(Institute of Policy and Management, CAS 100190 Beijing)
Practicing integrated river basin management (IRBM) is the general trend of water governance in all nations of the world currently, and also an important approach for solving increasingly severe environmental and resource issues of river basin in China. The paper discusses that China needs to carry out IRBM in order to realize the sustainable development of river basins under the changing context of socio-economic status and the transition of environmental issues. It also points out the obstacles for implementing IRBM in the developing countries, and then it analyses the existing problems from the aspects of laws and regulations, administrative organizations, policies, planning, and the participation of stakeholders, and proposes that traditional river basin management system is not in a position to adapt to the changing trend of river basin problems, and therefore puts forward the principle and vision of IRBM in China as well as the road map of institutional reform for implementing IRBM.Keywords IRBM, river basin management system reform, water governance
王 毅 中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長、研究員，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長、首席科學家，中科院可持續(xù)發(fā)展研究中心副主任，曾任多家國際組織和基金會項目咨詢顧問。主要從事可持續(xù)發(fā)展和國情分析領域的公共政策及發(fā)展戰(zhàn)略研究。2003年以來，重點研究了流域綜合管理和水綜合治理領域的相關問題，主持和參與了“流域綜合管理戰(zhàn)略研究”、“中國水治理的轉型與創(chuàng)新”、“2050年水資源科技路線圖”等項課題，并受邀在中國水利學會年會、長江論壇、黃河國際論壇上做特邀報告，參與了國家部委組織的流域治理和體制機制改革的相關咨詢活動。E-mail:wangyi@casipm.ac.cn
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