機(jī)構(gòu)整合后市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)受理職業(yè)打假現(xiàn)象分析及應(yīng)對(duì)研究
浙江省臺(tái)州市工商局
自從1993年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》頒布實(shí)施以來(lái)，“職業(yè)打假人”日益增多，并逐步形成以維權(quán)為手段、索賠為目的的職業(yè)打假群體，有時(shí)為了達(dá)到目的甚至采取非正常手段，畸化趨勢(shì)明顯。近年來(lái)，職業(yè)打假現(xiàn)象呈“井噴式”發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法提出了新的挑戰(zhàn)。本文以浙江臺(tái)州椒江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局職業(yè)打假受理情況為樣本，對(duì)機(jī)構(gòu)整合后市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)受理的各類(lèi)職業(yè)打假現(xiàn)象進(jìn)行分析，并提出應(yīng)對(duì)建議。
一、當(dāng)前職業(yè)打假的類(lèi)型分析
自2014年6月實(shí)現(xiàn)工商、食藥監(jiān)職能整合以來(lái)，浙江臺(tái)州椒江收到職業(yè)打假信件、電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)直接投訴舉報(bào)共126件。其中，2014年9件，2015年37件，2016年1-4月70件，是去年同期的8.75倍，逐年成倍率遞增。從投訴類(lèi)型來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物投訴舉報(bào)45件，其中頂級(jí)用語(yǔ)投訴舉報(bào)17件；食品安全投訴舉報(bào)25件，其中涉及食品標(biāo)簽2件，過(guò)期食品12件，不符合藥食同源規(guī)范的11件。已處理53件，其中12件因被訴人主動(dòng)與投訴人私下達(dá)成協(xié)議撤訴，立案調(diào)查4件，責(zé)令整改27件。
二、當(dāng)前職業(yè)打假現(xiàn)象的新特點(diǎn)分析
近年來(lái)，隨著新《食品安全法》、新《消法》、新《廣告法》的實(shí)施，懲罰性賠償成倍率地增加，職業(yè)打假現(xiàn)象因此呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。
一是索賠模式程式化。從訴求內(nèi)容上看，投訴信息詳實(shí)、引用具體法律條款、證據(jù)材料齊全，對(duì)舉報(bào)領(lǐng)域的各種法律法規(guī)都很熟悉。訴求涉及查辦違法行為、舉報(bào)回復(fù)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、消費(fèi)賠償?shù)葍?nèi)容；從訴求手段來(lái)看，職業(yè)打假人在購(gòu)買(mǎi)問(wèn)題商品后，首先向執(zhí)法機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，借助執(zhí)法部門(mén)的調(diào)解和調(diào)查，向被訴人施加索賠壓力，或是在執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)商家作出處罰等處理之后，利用該處理結(jié)果與商家協(xié)商賠償或提起民事訴訟索取賠償。但當(dāng)職業(yè)打假人的投訴舉報(bào)達(dá)不到提出的要求或遭到拒絕時(shí)，則會(huì)提起行政復(fù)議或新政訴訟，向執(zhí)法部門(mén)施加壓力，希望執(zhí)法部門(mén)重新作出有利于他們的行政行為。例如，2016年1月初，職業(yè)打假人李某就以椒江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局沒(méi)有在七個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面回復(fù)為由向椒江區(qū)區(qū)政府提起行政復(fù)議，幸好該局留存著七個(gè)工作日內(nèi)與李某聯(lián)系的通話(huà)記錄。
二是職業(yè)打假團(tuán)隊(duì)化趨勢(shì)日益明顯。今年3月-4月期間，椒江接到食品類(lèi)職業(yè)打假23起，投訴人集中于3月11-14日、3月31日、4月7日分別投訴8起、6起、9起，投訴人名字分別為劉某、徐某、張某三人，三人通訊地址均為臺(tái)州市路橋區(qū)某地，可以判斷這三人為職業(yè)打假團(tuán)體。且3月31日6起投訴舉報(bào)案件被訴方均為同一個(gè)人，4月7日9起投訴舉報(bào)案件投訴內(nèi)容均為所購(gòu)燉雞鴨的湯料里含有當(dāng)歸、川芎、熟地等中藥材，以食品內(nèi)含有不屬于藥食同源的藥品為由提起投訴舉報(bào)。與此同時(shí)，該團(tuán)隊(duì)在臺(tái)州天臺(tái)、仙居、三門(mén)、臨海、黃巖等地也提起類(lèi)似投訴舉報(bào)。據(jù)了解，有些職業(yè)打假團(tuán)隊(duì)分工明確，有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)起訴打官司的、也有專(zhuān)門(mén)做鑒定投訴的，還有專(zhuān)門(mén)跑市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)商品的。有些團(tuán)隊(duì)對(duì)打假領(lǐng)域進(jìn)行了分工，有人專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)網(wǎng)購(gòu)商品的舉報(bào)投訴，有人專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)食品類(lèi)舉報(bào)投訴，甚至建立起了“師傅帶徒弟”的模式。
三是網(wǎng)購(gòu)商品成職業(yè)打假首選。新《廣告法》實(shí)施以來(lái)，以“頂級(jí)用語(yǔ)違規(guī)使用”為訴求的網(wǎng)購(gòu)打假井噴式發(fā)展。今年，該局收到的網(wǎng)購(gòu)類(lèi)職業(yè)打假信件占總數(shù)的64%，訴求內(nèi)容集中在使用頂級(jí)用語(yǔ)、虛假宣傳兩大方面。究其原因，網(wǎng)購(gòu)職業(yè)打假范圍廣、成本低、證據(jù)易保存，且網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)的違法違規(guī)行為明顯高于實(shí)體店，更易尋找目標(biāo)。據(jù)了解，很多網(wǎng)購(gòu)打假人喜歡抱團(tuán)打假，組建QQ群和微信群，“共享”“聯(lián)動(dòng)”成為業(yè)界新常態(tài)。網(wǎng)購(gòu)不受地域限制，一個(gè)打假者發(fā)現(xiàn)某家網(wǎng)店的商品可能存在問(wèn)題后，發(fā)到QQ群和微信群里，讓大家一起討論判斷，并聯(lián)動(dòng)打假。
三、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)處理職業(yè)打假案件的困局分析
三局合并后，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的職能范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)總局各有一套處理投訴舉報(bào)的規(guī)章，且對(duì)管轄權(quán)、時(shí)限的規(guī)定各不相同，對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)水平提出了更高的要求，一不小心就容易出紕漏。從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在處理職業(yè)打假案件時(shí)容易出現(xiàn)三個(gè)把握不好:
一是職業(yè)打假人身份難以把握。“知假買(mǎi)假”是否受《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》保護(hù)到目前為止還未有定論。筆者認(rèn)為，我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條規(guī)定：“消費(fèi)者為生活需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)；本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)。”從這一條看，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》上所稱(chēng)的消費(fèi)者為以生活為目的進(jìn)行消費(fèi)的消費(fèi)者，以 “打假”為職業(yè)者，其購(gòu)買(mǎi)商品已經(jīng)不再是為了消費(fèi)，而是以盈利為目的，顯然不屬于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》上的消費(fèi)者。日前，重慶市高級(jí)人民法院給中基層法院和本院相關(guān)部門(mén)下發(fā)了一份名為《關(guān)于審理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛若干問(wèn)題的解答》，其中表示，知假買(mǎi)假也屬于消費(fèi)者，但如提出索賠，有違誠(chéng)信原則，不予支持。但在實(shí)際操作中，基層調(diào)解人員往往明知對(duì)方為職業(yè)打假人，但無(wú)法證明其為職業(yè)打假人。
二是執(zhí)法程序難以把握。目前，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)案件的程序依據(jù)主要有《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》《工商行政管理部門(mén)處理消費(fèi)者投訴辦法》《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等七部，其中涉及到管轄權(quán)、受理范圍、受理期限、答復(fù)期限、辦案期限的規(guī)定各不相同。職業(yè)打假的內(nèi)容往往同時(shí)包括了查辦違法行為、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、消費(fèi)賠償?shù)葍?nèi)容，有些案件情況更為復(fù)雜。如：4月初，職業(yè)打假人王某來(lái)信投訴其在椒江某公司開(kāi)設(shè)在天貓上的網(wǎng)店里購(gòu)買(mǎi)了一盒咖啡，該咖啡網(wǎng)頁(yè)上有“延緩衰老”的宣傳用語(yǔ)，要求賠償及立案查處。投訴物品是食品，投訴理由是違反了《廣告法》。按《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》規(guī)定，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)受理，按照《工商行政管理部門(mén)處理消費(fèi)者投訴辦法》，應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)受理。如此繁重的職業(yè)打假案件處置工作中，稍一疏忽就會(huì)出現(xiàn)過(guò)期告知的情況。要確保受理、辦理、調(diào)解、反饋等環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，不出差錯(cuò)，同時(shí)做好證據(jù)留存，對(duì)基層工作人員的責(zé)任心和能力是個(gè)考驗(yàn)。
三是執(zhí)法依據(jù)難以把握。最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋【2013】28號(hào)）第3條規(guī)定：“因食品、藥品質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生糾紛，購(gòu)買(mǎi)者向生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者主張權(quán)利，生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者以購(gòu)買(mǎi)者明知食品、藥品存在質(zhì)量問(wèn)題而仍然購(gòu)買(mǎi)為由進(jìn)行抗辯的，人民法院不予支持?！笨梢?jiàn)，對(duì)于食品藥品類(lèi)的知假買(mǎi)假，應(yīng)予以支持。但是，案件的處理通常不只涉及單個(gè)法律法規(guī)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)幾部法律法規(guī)的競(jìng)合現(xiàn)象，如果把握不慎往往會(huì)成為復(fù)議或訴訟的誘因。即使在同一部法律中，具體案情是否符合相關(guān)法條規(guī)定也存在爭(zhēng)論。如：最近該局收到的十幾起關(guān)于燉雞鴨的湯料里含有當(dāng)歸、川芎、熟地等中藥材，以食品內(nèi)含有不屬于藥食同源的藥品為由提起的投訴舉報(bào)。根據(jù)《食品安全法》第一百三十六條，在經(jīng)營(yíng)者非故意的情況下可免于行政處罰，但對(duì)于經(jīng)營(yíng)者對(duì)藥食同源知識(shí)是否應(yīng)屬于明知范疇，該局內(nèi)部也存在著爭(zhēng)論。
四、謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)職業(yè)打假的對(duì)策建議
職業(yè)打假的畸化發(fā)展趨勢(shì)，給市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)了困擾。筆者認(rèn)為，對(duì)于職業(yè)打假行為，不必“談虎色變”，但必須積極應(yīng)對(duì)，謹(jǐn)慎處理。
一是把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)格規(guī)范程序。主要包括：1.把握好三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：對(duì)三個(gè)總局的舉報(bào)投訴處理依據(jù)進(jìn)行歸納梳理，把握好告知受理、辦理、反饋處理結(jié)果三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，特別需要注意的是，當(dāng)同時(shí)有投訴舉報(bào)訴求時(shí)，要分別厘清投訴和舉報(bào)的處置時(shí)間，嚴(yán)格注意“日”與“工作日”的區(qū)別。其中工商、食藥監(jiān)投訴舉報(bào)的受理、反饋期限是以工作日為計(jì)算單位，辦理期限是以日為計(jì)算單位；質(zhì)監(jiān)的所有期限均以日為極端單位。2.設(shè)立格式文書(shū)。設(shè)立受理告知書(shū)、不予受理告知書(shū)、消費(fèi)調(diào)解通知書(shū)、投訴案件調(diào)解書(shū)、終止調(diào)解告知書(shū)、投訴舉報(bào)處理結(jié)果告知書(shū)等多種文書(shū)樣本，避免文書(shū)瑕疵。3.做好證據(jù)留存。與職業(yè)打假人聯(lián)系時(shí)應(yīng)以書(shū)面方式為主，特別是有可能引起行政復(fù)議或訴訟的環(huán)節(jié)，當(dāng)書(shū)面聯(lián)系不便時(shí)，做好錄音保存。案件結(jié)束時(shí)，做好歸檔工作，檔案應(yīng)做到分類(lèi)整理，內(nèi)容完整，存檔有序，查閱方便。
二是正確區(qū)分訴求，分類(lèi)做好應(yīng)對(duì)。接到職業(yè)打假投訴舉報(bào)材料后，第一時(shí)間全面、詳盡地對(duì)材料進(jìn)行審查，建立投訴人、訴求、標(biāo)的、相關(guān)證據(jù)一覽表，并對(duì)相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行認(rèn)真分析，鑒別職業(yè)打假人提供線(xiàn)索的真實(shí)性及有效性。職業(yè)打假人通常會(huì)在一份文書(shū)中提出多種訴求，包括查辦違法行為、舉報(bào)回復(fù)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、消費(fèi)賠償?shù)?，在這種情況下應(yīng)分別按照舉報(bào)和投訴的程序規(guī)定進(jìn)行處理，避免只處理一種性質(zhì)請(qǐng)求的情況發(fā)生。在回復(fù)時(shí)，也應(yīng)按照訴求分類(lèi)回復(fù)。
三是加強(qiáng)日常監(jiān)管，完善溝通機(jī)制。圍繞社會(huì)熱點(diǎn)、投訴熱點(diǎn)，對(duì)職業(yè)打假人投訴比較多的單位、行業(yè)，以培訓(xùn)、行政約談、發(fā)放責(zé)令改正通知書(shū)、立案調(diào)查等方式，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范，從源頭上防止此類(lèi)投訴舉報(bào)的反復(fù)發(fā)生。積極加強(qiáng)同地區(qū)兄弟縣市局的溝通，了解處理結(jié)果，避免因同一個(gè)地區(qū)同一訴求不同處理結(jié)果而產(chǎn)生的行政復(fù)議或訴訟。
四是謹(jǐn)慎案件定性，合理回應(yīng)訴求。因職業(yè)打假的畸化及抱團(tuán)趨勢(shì)，筆者建議，在處置職業(yè)打假案件時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)慎定性，避免成為職業(yè)打假人牟利工具。以椒江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的處置方法為例：在受理職業(yè)打假人關(guān)于網(wǎng)店頁(yè)面使用“最佳、最好”等頂級(jí)用語(yǔ)舉報(bào)案件時(shí)，按照《中華人民共和國(guó)廣告法》第五十七條，應(yīng)對(duì)當(dāng)事人處以20萬(wàn)元以上罰款，將這種處罰額度施加到一些開(kāi)小網(wǎng)店的當(dāng)事人身上，執(zhí)行難度非常大。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條第二款：違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。該局對(duì)于該類(lèi)案件，對(duì)當(dāng)事人發(fā)放責(zé)令改正通知書(shū)，在當(dāng)事人主動(dòng)消除違法行為后，不予行政處罰，但將該當(dāng)事人列為重點(diǎn)巡查對(duì)象，加強(qiáng)巡查頻率。在受理職業(yè)打假人食品過(guò)期的舉報(bào)案件時(shí)，一律立案調(diào)查，根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十四條和《臺(tái)州市食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第五條第一款第三項(xiàng)，應(yīng)對(duì)當(dāng)事人處以5萬(wàn)元以上罰款，獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)人2500元以上金額，對(duì)于一些開(kāi)小食雜店的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)罰則實(shí)施難度很大。該局經(jīng)過(guò)調(diào)研，擬出臺(tái)《椒江區(qū)小食雜店、小餐飲店輕微食品違法行為行政處罰實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)符合《行政處罰法》第二十七條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的四種情況的當(dāng)事人，處以給予2000元以上50000元以下減輕處罰，達(dá)到教育與處罰并重的效果。
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