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對個體工商戶行政處罰的原告訴訟主體資格研究

來源：鄭州中院行政庭  作者：  日期：09-04-29

  [案例] 某桑拿設備廠建廠時非法占地，土地管理部門發(fā)現(xiàn)后，對該廠作出了行政處罰決定，決定書上列明該桑拿設備廠為處罰相對人。土地管理部門并未對該廠的狀況進行詳細調(diào)查，實際上該廠為有營業(yè)執(zhí)照的個體工商戶。該廠不服處罰提起行政訴訟，一審法院以該廠不具有訴訟當事人資格為由，駁回了該廠的起訴。該廠不服提起上訴，二審法院駁回上訴，維持了原裁定。本案究竟應以誰的名義起訴，誰享有訴權？
    一、對個體工商戶行政處罰不規(guī)范引發(fā)的原告訴訟主體問題

    行政處罰是典型的行政訴訟案件，研究相對成熟，但正如上述案例，對個體工商戶的處罰中，因錯列、漏列行政處罰相對人而導致此類行政處罰案件中原告的訴訟主體資格問題卻常常成為困擾行政審判人員的具體問題。行政機關的行政處罰決定書中未列明、列全行政處罰相對人，而實際處罰違法行為并無不當，法院要如何取舍？由于個體工商戶按照法律規(guī)定可以起字號，有字號的應當?shù)怯?，沒有字號的只登記經(jīng)營者（業(yè)主）姓名。因為個體工商戶有字號和經(jīng)營者（業(yè)主）的區(qū)分，才導致了行政機關對其行政處罰中的不規(guī)范和不統(tǒng)一，而這正是誘發(fā)此類案件中原告訴訟主體資格問題的主因。對沒有字號的個體工商戶的行政處罰，處罰決定書上只能列經(jīng)營者的姓名，故將經(jīng)營者（業(yè)主）列為行政處罰相對人和行政訴訟的原告沒有問題。但有爭議且實踐中極易出現(xiàn)問題的正是對有字號的個體工商戶的處罰。本文僅針對有字號的個體工商戶行政處罰的行政訴訟問題進行研究。

    二、對個體工商戶的行政處罰決定書列明處罰相對人的情形

    我國《行政處罰法》和《行政訴訟法》以及最高人民法院《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱行訴法解釋）對個體工商戶為處罰相對人時處罰決定書如何列寫并無明確規(guī)定，實踐中，主要有五種情形：

    1、單列個體工商戶的字號名稱為處罰相對人。如處罰某某商店（字號）。

    2、單列經(jīng)營者（業(yè)主）姓名為處罰相對人。如處罰某某人（業(yè)主姓名）。

    3、將個體工商戶的字號名稱和經(jīng)營者（業(yè)主）姓名均列明在處罰決定書上，但先列個體工商戶字號名稱，隨后標明經(jīng)營者（業(yè)主）姓名。如處罰某某商店（負責人:某某人）

    筆者認為，對個體工商戶的行政處罰決定書，應當采用處罰某某業(yè)主（標明其系某某字號的主要負責人）的方式?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈行訴法〉若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可參照民事訴訟的有關規(guī)定。在行政實體和程序法沒有直接規(guī)定的情況下，參照適用包括民事程序和民事實體訴訟主體的有關規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ簩m用〈民訴法〉若干問題的意見》第四十六條規(guī)定：“在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當事人，有字號的，應在法律文書中注明登記的字號。”可見，個體工商戶的字號僅是業(yè)主對外的一種稱謂，并不是當事人。所以對個體工商戶的行政處罰中，應以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為行政相對人，有字號的在法律文書上附注登記的字號，可以用括號注明。那么對處罰決定不服時，當然享有原告主體資格的就是個體工商戶營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主。但實踐中情況很復雜，下面進行具體分析，希望對審判實踐有所助益。

    三、對各情形下被處罰個體工商戶原告訴訟主體資格的分析和認定

    （一）單列個體工商戶的字號名稱為處罰相對人

    處罰決定書上，只寫明字號，沒有寫明業(yè)主是誰，在審查原告資格時，法院無權查明字號的業(yè)主究竟是誰，這是行政機關在作出行政處罰決定時首先應當解決的問題，沒有弄準確，寫清楚就是處罰錯誤。因字號沒有承擔責任的能力，且字號又極具變動性，可能違法時字號還存在，但起訴時字號早已消滅，或早已轉手他人，故針對字號開罰單，是極易引發(fā)問題的，法院不能針對字號簡單下裁判，否則，不僅違反法律規(guī)定，而且裁判結果也沒有實現(xiàn)的基礎。但據(jù)此駁回當事人的起訴，又是讓起訴人來承擔行政機關錯誤、不當行政行為的否定后果。

    由于字號不是個體工商戶的必登項目，可有可無，且字號可與業(yè)主分開，客觀上也可轉讓。如果起訴時，字號已經(jīng)消滅，那原字號的原業(yè)主有無訴權？法院應當認定其享有訴權。因為行政機關可能還依據(jù)該處罰決定書申請執(zhí)行業(yè)主的財產(chǎn)，如果處罰錯誤終將侵害其權益。如果字號已經(jīng)轉讓他人，而字號原業(yè)主仍對其擁有該字號時的被處罰行為起訴，是否享有訴權？適用當時原則，但是原業(yè)主就存在舉證證明其系該字號原業(yè)主的問題。如果字號已經(jīng)轉讓他人，處罰決定書針對字號，執(zhí)行也是針對字號，受讓字號的新業(yè)主被實際執(zhí)行了，新業(yè)主是否對行政處罰享有訴權？享有。屬于行政處罰對象錯誤。

    （二）單列經(jīng)營者（業(yè)主）姓名為處罰相對人

    該列明方法很明確，也符合《最高人民法院對適用〈民訴法〉若干問題的意見》第四十六條的規(guī)定，在訴訟中，直接以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當事人，同時其又是處罰決定書列明的相對人，其訴權和訴訟主體資格沒有爭議。但對于有字號的個體工商戶而言，其又未滿足該條要求的“個體工商戶以有字號的，應在法律文書中注明登記的字號。”此外，只列業(yè)主（主要負責人），又是對其組織機構的否認。個體工商戶雖因生產(chǎn)資料私人所有,主要以個人勞動為基礎,勞動所得歸個體勞動者自已支配而以業(yè)主個人全部財產(chǎn)承擔責任，但其仍是不完全等同于業(yè)主個人的組織機構，并且業(yè)主被處罰也是因組織的經(jīng)營行為，尤其在業(yè)主經(jīng)營不止這一個字號時，列明業(yè)主因哪一個字號的違法經(jīng)營而被處罰具更有必要性。

    這種方法應該說是較穩(wěn)妥的，將字號和業(yè)主均列明，處罰對象是很明確的，即便這樣，享有訴權的和適格原告仍然是業(yè)主，而非字號。

    1、先列個體工商戶字號名稱，隨后標明經(jīng)營者（業(yè)主）姓名的方式，將字號作為了被處罰相對人，嚴格來說是不合法的，是與民訴法的規(guī)定相沖突的，其隨后用括號注明該字號的業(yè)主，算是補充了被處罰對象，是對前面不當列字號為處罰對象的彌補，進一步說明了實際被處罰對象和實際承擔處罰責任的人。實踐中，對此種情形，只要處罰決定書正確寫明了字號和業(yè)主的，法院一般還是受理的。如果起訴人僅以字號的名義起訴，法院可建議其變更業(yè)主為起訴主體后受理；如果起訴人拒絕變更的，法院可以裁定駁回起訴；起訴人事后又變更名義，以業(yè)主名義起訴的，法院應當受理。如果起訴人以業(yè)主名義起訴，法院應當認定其享有訴權，直接予以受理，一般不能以直接寫明的處罰相對人是字號而不予受理；如果當事人將字號和業(yè)主均列為原告，即起訴人寫明字號，又表明某某人為業(yè)主，法院應當受理，選擇業(yè)主為適格原告，并告知起訴人法院選擇以業(yè)主為適格原告受理該案。法院應在裁判文書中注明該業(yè)主為某字號的負責人，這實際上是對處罰決定錯列字號為處罰對象作了糾正，并在裁判后對行政機關發(fā)出司法建議書，建議對個體工商戶的行政處罰應當以業(yè)主為處罰相對人，有字號的同時標明該業(yè)主是某字號的負責人。

    2、先列寫經(jīng)營者（業(yè)主）姓名，隨后標明其系個體工商戶字號的負責人。