摘 要：目前，以產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革為核心的農(nóng)村信用社改革工作正在進行之中，大部分省份采取了省聯(lián)a社的模式。但是，省聯(lián)社模式并非十全十美，需要繼續(xù)深化內(nèi)部管理機制改革。 關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村信用社；改革模式；信息披露；道德風險
一?農(nóng)村信用社省聯(lián)社的現(xiàn)狀
2003年，中央政府頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，并選擇吉林?重慶?陜西?山東?浙江?江西?江蘇?貴州八省市為試點地區(qū)，對農(nóng)村信用社進行了新一輪的改革。2004年，改革鋪開到絕大部分省?市?自治區(qū)，并出臺了《關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責分工指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2004]48號)?《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國辦發(fā)[2004]66號)?《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)?直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號)等一整套的文件?政策，以此對農(nóng)村信用社改革進行指導(dǎo)。改革的內(nèi)容之一就是把農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給省級政府，而大部分省市都采取了建立省聯(lián)社并通過省聯(lián)社來管理農(nóng)村信用社的形式，即通常人們所說的省聯(lián)社模式。
所謂省聯(lián)社模式，是指將縣聯(lián)社和信用社原來的兩級法人合并為一級法人，在縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上，出資建立省級聯(lián)社。對農(nóng)村信用社的改革進行指導(dǎo)的一整套文件一方面規(guī)定省聯(lián)社是由省(自治區(qū)?直轄市)政府授權(quán)的行政管理機構(gòu)，另一方面又規(guī)定省聯(lián)社是具有獨立法人資格的地方性金融機構(gòu)。文件規(guī)定，“經(jīng)省(自治區(qū)?直轄市)政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔對轄內(nèi)農(nóng)村信用社(含農(nóng)村合作銀行，下同)的管理?指導(dǎo)?協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”，“省聯(lián)社不對公眾辦理存貸款金融業(yè)務(wù)”。也就是說，省聯(lián)社所行使的管理?指導(dǎo)?協(xié)調(diào)和服務(wù)職能都必須經(jīng)省政府的授權(quán)，沒有省政府的授權(quán)，就不能行使。另外，根據(jù)文件規(guī)定，省政府還可以授權(quán)省聯(lián)社行使其他管理職責。由此可以看出，省聯(lián)社行使的是一種省政府授權(quán)的行政管理權(quán)。而對另一層面的作為地方金融機構(gòu)而言，文件又規(guī)定，省聯(lián)社“是由所在省(自治區(qū)?直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社?市(地)聯(lián)合社?縣(市?區(qū))聯(lián)合社?縣(市?區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社?農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)”。省聯(lián)社要依法自主經(jīng)營?自負盈虧?自擔風險?自我約束，從這個意義上說，省聯(lián)社又是一個企業(yè)。
要設(shè)立省聯(lián)社，必須有符合規(guī)定的章程?注冊資本金，要辦理營業(yè)執(zhí)照和金融許可證，而且省聯(lián)社的解散?被接管?被撤銷和被宣告破產(chǎn)，適用《中華人民共和國公司法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。另外，根據(jù)規(guī)定，由社員代表組成的社員大會是省聯(lián)社權(quán)力機構(gòu)，行使制定和修改章程，選舉理事，審議批準省聯(lián)社年度財務(wù)預(yù)算方案?決算方案?利潤分配方案和虧損彌補方案等職權(quán)；省聯(lián)社設(shè)有理事會，對社員大會進行執(zhí)行和監(jiān)督，行使執(zhí)行社員大會決議，聘任或解聘省聯(lián)社主任，擬訂省聯(lián)社分立?合并?解散的方案等職權(quán)；主任和副主任構(gòu)成了省聯(lián)社高級管理層，行使組織實施理事會決議，擬訂省聯(lián)社規(guī)章管理制度等職權(quán)。
二?省聯(lián)社模式運作過程中存在的問題
盡管省聯(lián)社的成立對加強農(nóng)村信用社內(nèi)控建設(shè)?網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?降低經(jīng)營風險等有積極的意義，而且在省聯(lián)社模式下，農(nóng)村信用社改革迅速推進，經(jīng)營環(huán)境有了明顯地改善。但經(jīng)過實踐，這種模式不可避免地出現(xiàn)了一些問題，妨礙了該模式的有效運行以及我國農(nóng)村信用社改革的積極推進。
(一)省聯(lián)社“政企合一”的模式不利于建立科學(xué)的信息披露制度
農(nóng)村信用社從一成立就有“官辦”色彩，經(jīng)過多年的改革已有了很大的好轉(zhuǎn)，但是根據(jù)目前對省聯(lián)社角色的定位，賦予了省聯(lián)社“運動員”和“裁判員”雙重角色：省聯(lián)社既是市場主體性質(zhì)的地方金融機構(gòu)，是企業(yè)；又是一個政府授權(quán)的行政機關(guān)性質(zhì)的管理機構(gòu)，是行政機關(guān)。在這種制度安排下，政府對省聯(lián)社不可避免地會進行行政控制，而省政府不可能對基層社也去管理，這樣它可能會借助地市?縣?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理信用社，政府對信用社的行政干預(yù)就延伸到了各級農(nóng)村信用社，從而導(dǎo)致“政企不分”。中國國有企業(yè)改革基于主體法律角色單一的原則，經(jīng)過多年的探索，實行了政企分開，并通過實踐證明是正確的。但是，現(xiàn)在省聯(lián)社又恢復(fù)了“政企合一”狀態(tài)，必然會影響到農(nóng)村信用社的市場約束機制和法人治理結(jié)構(gòu)的完善。
從上述分析可以看出，省聯(lián)社處于市場主體兼行政機關(guān)的政企合一狀態(tài)，而這種狀態(tài)不利于信用社建立科學(xué)的信息披露制度。在需要對信息進行披露時，只能是對信息有選擇的進行披露，即只披露那些對自己有利的信息。對于那些不利于自己的信息則進行掩蓋，如把信用社之間的惡性競爭當作“家丑”來處理，而這可能會使一部分經(jīng)營不善的信用社繼續(xù)經(jīng)營下去，不利于信用社的長遠利益和信用社的可持續(xù)健康發(fā)展。
(二)省聯(lián)社不具備真正意義上的獨立法人地位
文件規(guī)定，現(xiàn)行省聯(lián)社一方面由農(nóng)村信用社等自愿入股，實行民主管理，具有獨立企業(yè)法人資格，依法自主經(jīng)營?自負盈虧?自擔風險?自我約束，對轄內(nèi)的農(nóng)村信用社承擔管理?指導(dǎo)?協(xié)調(diào)和服務(wù)職能；而另一方面對基層社的管理?指導(dǎo)?協(xié)調(diào)和服務(wù)職能必須經(jīng)省政府授權(quán)，省政府負責省聯(lián)社的管理，但省聯(lián)社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是說，省政府不能入股省聯(lián)社，不能成為省聯(lián)社的股東。從這個意義上說，省政府不能領(lǐng)導(dǎo)管理省聯(lián)社。但是，按照規(guī)定，省政府又必須管理省聯(lián)社，這樣，省聯(lián)社的獨立法人地位就受到了管制。在這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系下，省政府很難不越位管理，而省聯(lián)社的自主管理也很難實現(xiàn)。
另外，現(xiàn)行體制下社員大會是省聯(lián)社的權(quán)力機構(gòu)，并且設(shè)有理事會來對社員大會進行執(zhí)行和監(jiān)督，而省聯(lián)社主任則由理事會聘任和解聘。但在實際中，高級管理人員往往由政府任命，政府對他們的考察提名?任職資格等有很大的發(fā)言權(quán)，而所謂的由信用社選出的代表選舉產(chǎn)生高層管理人員難免走過場，最終這些高層管理人員的任命還是政府說了算。這些人員自然就不會對股東負責，而是對決定他們命運的上級負責，往往他們的決定體現(xiàn)了政府的意志，而省聯(lián)社也就很難具備完全的獨立法人地位。
(三)省聯(lián)社模式會加劇道德風險
這次改革把農(nóng)村信用社的管理交給地方政府負責，在這種情況下，政府對信用社進行干預(yù)的可能性會增加，例如：在地方政府財政緊張時，國有銀行受它影響可能性較小，它就會重點對信用社進行干預(yù)，以擴大對本地信貸投入或支持其他一些能讓政府出政績的工程；由于商業(yè)銀行等金融機構(gòu)大規(guī)模從農(nóng)村撤出，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中就發(fā)揮了主力軍作用，這基本上決定了農(nóng)村金融體系必須存在，否則農(nóng)村金融就出現(xiàn)了缺失，支持“三農(nóng)”的重任將無人承擔，而省聯(lián)社由省內(nèi)各信用社入股組成，它也不能倒，否則它的股東就會承擔損失，甚至也會倒閉。因此，省聯(lián)社即使經(jīng)營不善，政府也會被迫為其“埋單”。有了政府的保底，省聯(lián)社的危機意識就會很淡薄。生存危機沒有了，就會失去發(fā)展的動力；股東關(guān)注的只是他能獲得的收益，而不會去關(guān)注信用社是如何經(jīng)營的，是不是存在風險以及能不能持續(xù)發(fā)展等等。只要股東能獲得令他滿意的收益，就不會給信用社增加壓力。這樣，信用社來自股東的壓力就比較??；而省聯(lián)社的高層管理人員往往是由政府任命，他們?yōu)楸Ｗ∽约旱奈恢弥粫犆谡皇菍蓶|負責。這種層層代理之間的道德風險也就不可避免了。
(四)省聯(lián)社的決策行為可能影響基層社的正常經(jīng)營活動
省聯(lián)社做出的決策往往是面向全省每個信用社的，而不考慮其具體情況，如地理位置?規(guī)模大小?經(jīng)營的好壞等等，這種“一刀切”的決策缺乏大量充分調(diào)研及意見征集，有的決策雖然發(fā)出了意見征集通知但往往只是很少的幾天，基層社的考慮時間太短，根本不能形成一個成熟的意見。這更像是為了完成一項任務(wù)流程而不得不發(fā)，而不是真正想征集意見，在具體工作中意義不大。這種情況下做出的決策并不適用每個信用社，有的社對這些決策就會感到無所適從。而且，省聯(lián)社決策做出后，往往基層社必須服從，基層法人社基本上失去了獨立性。如一些省份撤銷代辦站，給基層社的經(jīng)營活動帶來很大不便，有的基層社并不想撤銷，但還是不得不服從省聯(lián)社的決定，從而導(dǎo)致存款減少?人力資源緊張?支農(nóng)工作更加難以開展。
(五)省聯(lián)社很難真正做到協(xié)調(diào)?服務(wù)基層工作
省聯(lián)社工作人員一般有限，而且與基層社的人員之間大多相互不認識，對基層社的認識基本上是通過開會?聽匯報?看報表等形式形成的，如果這些是有水分的，省聯(lián)社的工作人員就很難真正了解掌握基層社的情況，就很難去具體指導(dǎo)基層社的工作。另外，省聯(lián)社與基層社之間缺乏互動?，F(xiàn)在省聯(lián)社的角色之一是管理者，作為管理者面對基層社的時候，會認為自己在面對下級，下級對上級需要服從，而基層社也認為省聯(lián)社是自己的上級，對省聯(lián)社的決策即使有意見也不會提出，兩者之間的溝通橋梁就這樣斷了。省聯(lián)社對下面的情況不真正了解，只按自己認為正確的去指導(dǎo)基層社的工作；基層社不主動與省聯(lián)社溝通，卻在背后意見滿腹，影響工作情緒。在這種互動不足的情況下，省聯(lián)社要真正做好協(xié)調(diào)?服務(wù)基層工作，可以說是難上加難。
三?對完善省聯(lián)社模式的建議
(一)減少行政干預(yù)
在目前的省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社的管理權(quán)在政府手中，且要求不能把信用社的管理權(quán)下放到地市?縣?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但農(nóng)村信用社遍布各地，省政府勢必會借助地市?縣?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理，使得信用社不得不聽政府指揮，而省聯(lián)社高層管理人員首先是由政府推薦的，然后經(jīng)法定程序認可，也就是通過社員大會選舉產(chǎn)生，這難免有走過場之嫌，他們的任命的主要決定權(quán)還在政府手中，因此他們可能只聽命于政府，而不是對社員負責?？梢姡m然改革要求省政府堅持政企分開原則對信用社依法實施管理，不干預(yù)具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動，但是政府對信用社的干預(yù)無處不在。因此，要完善省聯(lián)社模式，我們首先應(yīng)該明確政府的定位。政府的職責應(yīng)該從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把信用社的管理權(quán)真正交給股東。政府可以在當前司法機制不完善的情況下，幫助信用社清收舊貸?打擊逃廢債，為信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好信用環(huán)境；制定一些優(yōu)惠政策，為信用社創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境等等，通過這些形式來促進信用社的健康穩(wěn)定發(fā)展。省聯(lián)社的高層管理人員不再由黨委?政府提名，而是由全體入股的社員選舉產(chǎn)生。在具體實行過程中，由于社員人數(shù)較多，且比較分散，可由基層社首先選出代表，再由代表選舉產(chǎn)生省聯(lián)社的高層管理人員。高層管理人員實行差額選舉，并且候選人員要經(jīng)過監(jiān)管部門的資格審查。這樣，這些管理人員的任命不再受制于政府，而取決于社員，他們就會轉(zhuǎn)而對社員負責，以社員利益為第一位。
政府對省聯(lián)社的行政干預(yù)減少后，信用社的管理人員擁有較大的自主權(quán)，在其任命取決于社員的情況下，會首先以社員的利益為重。這時，他們就會考慮如何實現(xiàn)信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科學(xué)的信息披露制度。并且在披露過程中，注意信息反饋，加強對相關(guān)責任人的監(jiān)督檢查，以確保信息披露制度落到實處。另外，社員作為信用社的主人，應(yīng)主動了解和積極參與信用社的經(jīng)營管理，從而有效地督促信用社主動披露信息，以切實維護自身權(quán)益?？茖W(xué)的信息披露制度建立后，把信用社之間的惡性競爭當作家丑來處理的事情就不會再發(fā)生。
(二)完善管理體制
首先，基層社的高層管理人員不再由省聯(lián)社提名，而由基層社所轄范圍的社員召開社員大會選舉產(chǎn)生。省聯(lián)社只負責基層社高層管理人員的資格審查和對他們進行業(yè)績考核及評價，并且向股東或董事會?監(jiān)事會成員披露，以真正發(fā)揮董事會?監(jiān)事會和社員大會的作用，實現(xiàn)真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基層社完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)控建設(shè)，對基層社的發(fā)展規(guī)劃?業(yè)務(wù)活動等進行指導(dǎo)，但不干預(yù)基層社的日常經(jīng)營活動。最后，省聯(lián)社應(yīng)重點為信用社搭建業(yè)務(wù)平臺，優(yōu)化信用社經(jīng)營環(huán)境，建立一套行之有效的風險管理體系，探索對經(jīng)營管理層及其他員工的激勵約束機制，使管理層真正把信用社的發(fā)展作為第一目標，把注意力集中到信用社的可持續(xù)發(fā)展上，而其他員工也積極為信用社的發(fā)展盡自己最大的努力，為信用社的發(fā)展獻計獻策，以實現(xiàn)信用社的穩(wěn)健發(fā)展。
(三)注重調(diào)查研究，進行科學(xué)決策
各個信用社由于所處的地理環(huán)境?所在的經(jīng)營環(huán)境的不同，都有自己的特點。在具體經(jīng)營活動中需區(qū)別對待，“一刀切”式的決策不可能適用于所有的信用社。目前，省聯(lián)社所做的決策往往是面對全省所有的信用社，而不管經(jīng)營環(huán)境的好壞?所處地理環(huán)境的不同，基層社在執(zhí)行時必然會遇到困難。因此，為了提高工作效率，合理分配利用資源，省聯(lián)社應(yīng)區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”。在做決策之前，首先搞清各社之間的差異，對癥下藥，使各社的功能得到最大的發(fā)揮。
由于缺乏與基層社的交流互動，省聯(lián)社做出的決策往往會與基層社的實際操作存在一定的差距，不符合基層社的實際情況，而基層社盡管有意見，也不向省聯(lián)社提出，導(dǎo)致上下溝通的不順暢。為了避免這種情況的發(fā)生，省聯(lián)社應(yīng)多深入基層，多聽基層的意見，多了解基層存在的困難，搭建與基層溝通的橋梁，并且多做調(diào)查研究。不做調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，省聯(lián)社作為決策者，它的決策正確與否會對下面的信用社產(chǎn)生巨大的影響。因此，省聯(lián)社的工作必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開展。通過深入基層，聽取基層的意見，了解農(nóng)村信用社之間的差異，了解農(nóng)村信用社發(fā)展的當務(wù)之急，了解農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況等等。在此基礎(chǔ)上，認真謀劃農(nóng)村信用社的發(fā)展思路，根據(jù)不同信用社的特點提出不同的指導(dǎo)意見。
(四)注重人才隊伍的建設(shè)
現(xiàn)代社會已進入以人為本的時代，人才對一個企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，有了人才，企業(yè)就擁有了一筆巨大的財富。信用社要發(fā)展，就需要一批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才來為之服務(wù)。目前制約信用社發(fā)展的瓶頸之一就是人才的缺乏。因此，省聯(lián)社人才隊伍的建設(shè)已刻不容緩。首先，要注重專業(yè)技術(shù)人才的引進。要面向社會，面向市場，打破人才引進的條條框框，加大人才引進的力度，使真正德才兼?zhèn)涞娜瞬偶尤氲铰?lián)社隊伍中來。其次，還要注重提高本身已有員工的素質(zhì)。對員工多進行培訓(xùn)，使他們在自己的崗位上更好地發(fā)揮作用。
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