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第一部分

關于“拆遷規(guī)?！?，探討“全面改造”和“微改造”的問題

第二部分

關于“建設規(guī)模”，探討“拆建比”和“產居比”的問題

第三部分

關于“新老城區(qū)”，探討“選擇標準”和“平衡分配”的問題

（注：若您覺得全文過長，可以只關注標藍標紅加粗的結論部分，或者可以關注全文重點部分：第10和第12個問題）

 問題1 

“防止大拆大建”的含義是什么？

國家住建部于去年8月底正式發(fā)布的63號文《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》標題直接點明“防止大拆大建”。“防止大拆大建”，顧名思義就是切忌大范圍、大規(guī)模、短時間的拆除老舊房屋、然后建設新房。但與此同時，“防止大拆大建”又并不等于“禁止拆建”、“不拆不建”。

也就是說：實施城市更新行動，允許進行拆除和重建，但必須適度適當、控制規(guī)模、循序漸進。這個規(guī)定相當科學且非常符合現實情況。“大拆大建”不可取已無需多言，但為何又允許城市更新實施全面改造、進行適當規(guī)模的拆建呢？

目前，廣州城鎮(zhèn)化率已達到86%，城市化進程逐步進入中后期階段，可供開發(fā)建設的土地日漸減少——這意味著廣州的城市發(fā)展建設必須要開始由“發(fā)展增量”的模式，逐漸轉變?yōu)椤皟?yōu)化存量”的模式，不能再純粹開發(fā)建設未開發(fā)土地，而應當適當將目光重新投向城市建成區(qū)，尤其是位處黃金地段但開發(fā)年代較為久遠的建成區(qū)，所以也允許“適當拆建”。

倘若在城市更新過程中，要求建成區(qū)完全保持一成不變、禁止任何拆建，那么部分老舊的建城區(qū)、老房屋由于受到建設年代的限制，土地利用率并不如人意，規(guī)劃設計也不符合現代社會生活需要，無疑將被加速發(fā)展的現代化越甩越遠，面臨越發(fā)嚴重的無地可用的窘況，導致缺乏經濟增長點。

而隨著未開發(fā)土地資源的逐漸緊張，新城開發(fā)愈發(fā)需要前往深入郊區(qū)，其城市地理位置的劣勢難以彌補，這導致縱使新城開發(fā)難度低、但產業(yè)引入難度高，開發(fā)收益較低的弊病逐漸顯露，遲早會出現新城開發(fā)再也無力拉動廣州經濟健康發(fā)展的一天。

一方面是地理位置優(yōu)越的中心城區(qū)土地利用率不如人意、規(guī)劃設計與城市發(fā)展脫節(jié)；另一方面是位于郊區(qū)的新城開發(fā)收益低、難以拉動經濟發(fā)展——因此，“城市更新”作為重點工作任務提出后，標志著廣州將會由純粹“新城開發(fā)”的模式，轉變?yōu)椤靶鲁情_發(fā)”和“舊城改造”協(xié)調并舉的模式

——新城建設腳步稍微放緩但又不能停止；而舊城則需要選擇一小部分進行全面改造，以提升黃金地段的土地利用率、為受困于無地可用而發(fā)展受阻的中心城區(qū)提供全新的產業(yè)載體、注入新鮮的發(fā)展活力。

1920年和2020年廣州航拍

時代發(fā)展的列車呼嘯而去、現代進步的車輪滾滾向前，“一成不變”和“翻天覆地”皆不可取——這也是為什么國家住建部提出城市更新要“防止大拆大建”，但并非”禁止拆除建設“，而需要”適度拆建“的根本原因。

所以，廣州中心城區(qū)的城市更新工作，應當以”全面改造“和”微改造“并舉的模式進行。

 問題2 

如何評價廣州各區(qū)舊改項目數量、規(guī)模和推進速度上的嚴重失衡？

 問題3 

如何界定“大拆大建”？

在分析這兩個問題之前，文章先對廣州城市更新中一個鮮明的對比反差提出質疑。

我個人對越秀區(qū)南洋電器廠舊城更新改造項目的叫停頗感意外和不解，最主要的原因是：在過去的十年里，廣州老城區(qū)尤其是越秀區(qū)，根本沒有進行任何城市更新改造項目，而近年“城市更新”作為國家重要戰(zhàn)略提出后，越秀區(qū)也僅僅提出了區(qū)區(qū)幾個城市更新項目，每個項目都僅僅是從整個越秀區(qū)中劃出的很小一部分。

而南洋電器廠項目又作為其中唯一獲批且已開始推進簽約工作的項目，規(guī)模更小——全面改造的區(qū)域占地面積僅為3.7公頃，僅僅是越秀區(qū)建成區(qū)面積（3359公頃）的1/1000，究竟算不算在越秀老城區(qū)“大拆大建”？而如今南洋電器廠項目甚至又進一步削減了一半的改造規(guī)模，剩下的改造面積大約只占越秀區(qū)面積的1/2000。

作為對比，黃埔區(qū)進行的幾十個舊村改造項目，單單位于知識城的何棠下村，整村拆遷改造的占地面積已經達到168公頃，占黃埔區(qū)建成區(qū)面積（16091公頃）的1/100；而沙步村整村拆遷改造的占地面積亦達158公頃，也占黃埔區(qū)建成區(qū)面積的1/100。

廣州市各區(qū)建成區(qū)面積統(tǒng)計表

顯而易見，黃埔區(qū)單一舊村改造無論是全面改造的范圍、規(guī)模，還是改造面積占全區(qū)面積的占比，都遠高于南洋電器廠全面改造項目。所以，南洋電器廠作為廣州城市更新中“全面改造”范圍最小的項目，最終卻仍需繼續(xù)縮減全面改造的規(guī)模，讓人深感不解。

等比例尺下兩個全面改造項目范圍對比

當然，單一舊村改造的拆遷面積占黃埔區(qū)建成區(qū)面積的比例也不高，僅為1%；但是黃埔區(qū)有大量舊村改造項目，所有舊村改造項目拆遷面積加和后占黃埔區(qū)建成區(qū)面積比例就不容小覷了，尤其是這些舊村改造大多是同時推進——也就是說，目前黃埔區(qū)舊村改造推進節(jié)奏過快、稍顯激進，容易導致在未來出現短時間內陸產樓盤供應量快速集中爆發(fā)、公共配套等服務設施需求量激增等復雜矛盾的情況。

而與此同時，越秀區(qū)等其他中心城區(qū)城市更新改造項目推動又困難重重，十年來唯一一個舊城全面改造項目、且僅占越秀區(qū)面積1/1000的南洋電器廠項目，卻因為“建設規(guī)模過大”而縮減改造規(guī)模，令人不勝唏噓。

廣州各區(qū)21年上半年拆遷面積、已批/已拆城更項目數量的情況

可見黃埔區(qū)均一騎絕塵、而中心城區(qū)尤其越秀區(qū)明顯落后

因此，目前廣州全市范圍內各區(qū)舊改項目數量、全面改造規(guī)模與推進速度上，存在著嚴重的失衡——中心城區(qū)尤其是老城區(qū)，全面改造的項目趨近于0且范圍很小，推進速度亦非常緩慢；而黃埔區(qū)，全面改造的舊村數量達到數十個，而且范圍較大，推進速度相當快——可謂是“冰火兩重天”。

那么，既然廣州市內各地在“大拆大建”的界定上存在著明顯的反差，因此出現了一個嚴肅的問題：究竟如何界定是否屬于“大拆大建”？

國家住建部63號文《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確提出：

嚴格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經專業(yè)機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造。

所以可見國家住建部對“大拆大建”的界定標準為：城市更新單元內，拆除部分建筑面積/總建筑面積≤20%。然而根據這個標準，又會產生另一個問題：“城市更新單元”究竟如何定義？范圍如何選?。?/span>

 問題4

同一項目內“拆、改、留”沖突協(xié)調問題難解，如何破局？

 問題5 

如何避免“大拆大建”，操之過急？

解答前文關于“城市更新單元”的定義和范圍之前，需要先明確“城市更新單元”和“更新改造項目”是兩個不同的概念，并討論一下同一“更新改造項目”內“拆、改、留”沖突協(xié)調的問題——這是南洋電器廠全面改造項目縮減改造規(guī)模、一半區(qū)域改為“微改造”之后，凸顯出的另一個矛盾。

我們以“冼村舊村全面改造項目”為例，對此進行一些假設分析。

假設“冼村舊村改造項目”就等于一個“城市更新單元”，如果嚴格按照63號文的標準，那么位于珠江新城黃金地段的冼村舊村全面改造只得拆除全村的20%，其余80%需要保留或微改造——這將會顯得十分怪異和奇葩，而且會產生四個不好的結果：

結果一：容易導致居民心理不平衡：為何在同一個改造項目內有些全面改造、有些卻保留？

緊鄰珠江新城的冼村（改造前）

堪稱“城市洼地”

結果二：由于同屬一個更新改造項目，項目劃定的范圍本身并不大、居民樓棟之間基本沒有大路等地理分割，若僅拆除一部分，那么這部分拆除重建的過程中，未拆除部分的居民會明顯受到施工噪音、灰塵等的影響。

改造中的冼村近況

結果三：會導致片區(qū)規(guī)劃、城市設計等難以“放開手腳”，受到拆和留兩部分的共同影響，無法整體地、成規(guī)模地布局、規(guī)劃、設計和建設，最終導致全面改造的部分較難達到最佳效果。

冼村改造效果圖

結果四：對于一個片區(qū)，比如一個老舊小區(qū)或城中村，如果僅改造其中的一部分，對城市景觀、城市面貌的提升作用有限，且片區(qū)內出現新舊混雜的情況。

所以，如果將“城市更新單元”的范圍等同于“更新改造項目”的范圍，那么按照63號文的標準則需進一步劃出拆除和保留的部分，這會導致上面四個問題近乎“無解”。

因此思考后，我認為存在一個有望破局的可能性：住建部提及的“城市更新單元”并不等于廣州的“更新改造項目”。

提到“單元”，我第一時間聯(lián)想到的是“控制性規(guī)劃管理單元”?！翱刂菩栽敿氁?guī)劃”作為城市規(guī)劃設計體系中“承上啟下”的重要一環(huán)，意義重大；而每一個“控制性規(guī)劃管理單元”的劃分極其科學嚴格，恰好能為“城市更新單元”的劃分提供線索和幫助。

在舊城中心區(qū)，每個控制性規(guī)劃管理單元的面積大概為20-50公頃，在新城區(qū)則為80-150公頃。而廣州中心四區(qū)（越秀、天河、海珠、荔灣）建成區(qū)面積之和為24713公頃，所以對于中心城區(qū)而言，每個控制性管理單元占中心城區(qū)總面積的約1/500到1/1250。

如果將“控制性規(guī)劃管理單元”的范圍等同于“城市更新單元”的范圍，那么每個“城市更新單元”內允許拆除的范圍僅占中心城區(qū)的20%*1/1000，即1/5000，顯然偏小了。

所以，是否可以以多個“控制性規(guī)劃管理單元”的集合、甚至是一個“街道”作為一個“城市更新單元”？經嘗試，我個人認為一個“城市更新單元”的面積介于一個“控規(guī)管理單元”的面積和一個“街道”的面積之間最為合適。

如上圖所示，每個藍色區(qū)域都是一個“城市更新單元”，其面積約為2-3個“控規(guī)管理單元”之和；每個白色區(qū)域都是一個“更新改造項目”，而每個“更新改造項目”都需要經過以下三重遴選：

①劃分并選定合適的“城市更新單元”

②在“城市更新單元”內選出適宜全面改造的舊城或舊村，作為“更新改造項目”

③若有多個“更新改造項目”，則可以分一期二期三期，循序漸進式推進改造

南洋電器廠所在的廣州第一代CBD環(huán)市東片區(qū)

亦可劃分為多個城市更新單元

如此一來，便可滿足住建部63號文中“原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%”的標準，有效避免出現“大拆大建”、操之過急的問題；與此同時，還能最大程度降低改造部分對保留部分的影響，又便于統(tǒng)籌進行城市規(guī)劃設計、凸顯城市更新帶來的對城市環(huán)境面貌的提升，更為缺乏土地的中心城區(qū)提供全新的產業(yè)載體、拉動經濟再增長。

 問題6 

“全面改造”和“微改造”如何有機結合、協(xié)調劃分？

前文第一個問題中我們提到：廣州將會由純粹“新城開發(fā)”的模式，轉變?yōu)椤靶鲁情_發(fā)”和“舊城改造”協(xié)調并舉的模式。既然“一成不變”和“翻天覆地”皆不可取，那么究竟如何確定“全面改造的規(guī)模體量”、如何給定“全面改造的推進時序”呢？我們先回到前文所說的“三重遴選”：

①劃分并選定合適的“城市更新單元”

②在“城市更新單元”內選出適宜全面改造的舊城或舊村，作為“更新改造項目”

③若有多個“更新改造項目”，則可以分一期二期三期，循序漸進式推進改造

這里面有三個“并非”：

• 并非所有中心城區(qū)和建成區(qū)都適合被選定為“城市更新單元”；

• 并非整個“城市更新單元”都會被選定為最終全面改造的“更新改造項目”；

• 并非每個“更新改造項目”都需要同時期推進全面改造。
  

首先，由于“全面改造”投入巨大、涉及面較廣，且要防止大拆大建故不可能大范圍鋪開，所以城市更新應該以“微改造”和“保留”為主、“全面改造”為輔的模式推進，而二者結合的城市更新模式在廣州被稱為“有機更新”或“中改造”。如果“城市更新單元”太多太泛，相當于變相“大拆大建”，是不恰當的；但完全不進行全面改造也是不可行的，具體回見前文第一個問題所述。

其次，越秀區(qū)荔灣區(qū)有部分建成區(qū)屬于歷史文化街區(qū)，這些區(qū)域不適合作為“城市更新單元”，所以只有不屬于歷史街區(qū)、最能夠改善甚至扭轉老城區(qū)產業(yè)空間載體不足、產商業(yè)流失局面的區(qū)域，才能夠最終脫穎而出，劃定為“城市更新單元”。而進一步，“全面改造項目”則更應該是在“城市更新單元”的基礎上，繼續(xù)選擇出的更小的一片范圍，是整個中心城區(qū)最有改造空間、更新價值的區(qū)域。

也就是說，最后選定為“全面更新改造項目”的區(qū)域，應該是位處最黃金地段、最有改造價值、或擁有改造契機和利好的區(qū)域，其數量和范圍都應該有一定的限制。

此外，城市更新工作要“循序漸進”意味著：城市更新工作是一個長期以往、持之以恒的重點任務。不應三五年一口氣操之過急地激進完成，也不應三五年完成個別全面改造項目就不再推進，而應該平穩(wěn)、逐步、長久推進——每三五年推進三五個全面更新改造項目，長期以往、周而復始便可以讓廣州中心城區(qū)在“小拆小建”的過程中迸發(fā)出全新生機和活力；城市面貌也會在滴水穿石、聚沙成塔的改造中得以大幅度提升改善。

嚴控中心城區(qū)全面改造項目的數量，高標準進行全面更新改造區(qū)域的遴選，長期分批循序漸進推進全面改造——這是我個人認為廣州城市更新工作中全面改造需要滿足的三大要求。關于遴選標準應該如何，我們將在第三部分第12個問題再展開討論。

 問題7 

“拆建比”、“產居比”的含義是什么？

除了上文提及的“嚴控拆遷規(guī)?！保胺乐勾蟛鸫蠼ā币蟪鞘懈鹿ぷ髦械摹苯ㄔO規(guī)?！耙灿袊栏裣拗?。

目前國家鼓勵的城市更新模式，為“政府主導、市場參與”的模式——更新改造項目選取規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調方面的工作由政府相關部門操刀，而改造項目的推進、拆遷和建設則是由房地產開發(fā)商著手。

不過，政府和市場對城市更新改造側重點并不同——一方面，政府希望城市更新提升土地利用率吸引更多產業(yè)引入，為經濟發(fā)展注入活力；另一方面，開發(fā)商希望能夠通過城市更新，開發(fā)更大量的商品住宅，獲取較多利益。二者的矛盾沖突要求我們對城市更新的建設規(guī)模、產業(yè)居住比例進行限制。

國家住建部發(fā)布的63號文《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確提出：

嚴格控制大規(guī)模增建。除增建必要的公共服務設施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設規(guī)模，不突破原有密度強度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內拆建比不應大于2。在確保安全的前提下，允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。鼓勵探索區(qū)域建設規(guī)模統(tǒng)籌，加強過密地區(qū)功能疏解，積極拓展公共空間、公園綠地，提高城市宜居度。

“拆建比”，等于“新建部分建筑面積/拆除部分建筑面積”。在一個“全面更新改造項目”內，一般可以按“改造后容積率/改造前容積率”大致確定“拆建比”。與“防止大拆大建”一樣，“拆建比不大于2”是一個限制性的規(guī)定，并非禁止在城市更新改造中進行任何增建。設置“拆建比”，主要為避免“大幅增建、大幅突破原有開發(fā)強度”，避免出現城市各方面資源不堪重負的情況。

在此基礎上，廣州市規(guī)劃和自然資源局于2020年10月發(fā)布的《廣州市城市更新實現產城融合職住平衡的操作指引》，更是明確提出第一圈層（環(huán)城高速）以內，亦即中心城區(qū)范圍內，城市更新單元融資地塊產業(yè)建設量原則上占融資地塊總建設量的60%以上；而第二圈層（主城區(qū)）以內，城市更新單元融資地塊產業(yè)建設量原則上占融資地塊總建設量的40%以上——即為城市更新設置了融資地塊的“產居比”。

而“產居比”有什么意義呢？

首先，由于國家住建部63號文明確提出：

嚴格控制大規(guī)模搬遷。不大規(guī)模、強制性搬遷居民，不改變社會結構，不割斷人、地和文化的關系。要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關系和社會結構，城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

因此，城市更新的重建區(qū)域分為“回遷地塊”和“融資地塊”，其中回遷地塊的規(guī)模基本上是固定的——原有居民住宅的建筑面積是多少，回遷地塊的建筑面積就大致是多少，故城市更新的重點一般在于融資地塊。

其次，為了避免城市更新過度房地產化、產業(yè)引入不力，同時又為了避免開發(fā)商無法實現資金平衡，融資地塊會進一步分為“商務辦公地塊”和“商品住宅地塊”，即產業(yè)部分和居住部分——前者以滿足政府對城市更新的期待：為城市提供新的產業(yè)空間載體、提升土地利用率、吸引更多產業(yè)引入，為發(fā)展注入新活力；后者以滿足開發(fā)商對城市更新的希望：由于拆遷建設需要大量資金，開發(fā)適當規(guī)模的商品住宅，以實現資金平衡。

融資地塊是城市更新中，

增加產業(yè)空間載體、實現改造資金平衡的重要環(huán)節(jié)

而“產居比”，即融資地塊中“商務辦公建筑面積”和“商品住宅建筑面積”的比值，是平衡這兩部分的規(guī)模體量的重要指標。此外，越市中心、越是黃金地段，城市更新的產居比應該越大，即更適合建設更大體量的商務辦公樓；而相對沒那么市中心的地段，城市更新的產居比可以較小，即商品住宅樓可以較多。

也就是說，“拆建比”更多是對改造重建方案的規(guī)定與限制，避免新建規(guī)模過大；而“產居比”則是為了平衡政府與開發(fā)商在城市更新中不同的利益訴求，避免過度房地產化。不過，一般而言，控制好拆遷規(guī)模，建設規(guī)模的控制自然水到渠成了。所以，在城市更新工作中，這二者的調整更為靈活，可以通過優(yōu)化建設規(guī)劃方案進行合理調整。