近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快以及工業(yè)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，我國環(huán)境空氣污染狀況和特征發(fā)生了顯著的變化。在二氧化硫和顆粒物污染問題尚未得到根本解決的同時，工業(yè)化和機(jī)動車導(dǎo)致的氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、汞、黑炭等污染物的排放量居全球前列，以PM2.5和臭氧為代表的二次污染日趨嚴(yán)重，已成為許多城市和地區(qū)空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善的主要障礙?，F(xiàn)階段我國大氣環(huán)境多污染物、高濃度、多尺度、多來源的復(fù)雜污染特征，是發(fā)達(dá)國家歷經(jīng)上百年陸續(xù)出現(xiàn)的問題在我國二十幾年內(nèi)集中暴發(fā)的典型表現(xiàn)，復(fù)雜的大氣污染問題使我國大氣污染防治決策和管理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文將通過比較分析的方式，總結(jié)發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，為我國大氣污染物控制提供借鑒。
1970年美國的《清潔空氣法案》頒布并實(shí)施，從而構(gòu)建了美國環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放總量控制相結(jié)合的大氣污染防治策略體系。USEPA在全國設(shè)立了247個州內(nèi)控制區(qū)和263個州際控制區(qū)，各州對其所管轄區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量負(fù)有主要責(zé)任。這一階段美國主要通過對電廠和其他重工業(yè)廢氣的凈化，以及對汽車尾氣排放控制的策略來實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量的改善。1977年《清潔空氣法案》修正案頒布，將全美劃分為“防止嚴(yán)重惡化區(qū)”和非達(dá)標(biāo)區(qū)。為了達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各州都制定了固定源和移動源相關(guān)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，并以州實(shí)施計(jì)劃的形式給出各州空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和改善的時限和具體措施及可行性分析，EPA批準(zhǔn)并對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。1990年《清潔空氣法》第二次修正議案將酸雨、城市空氣污染、有毒空氣污染物排放三方面的內(nèi)容納入到法案中，制定和實(shí)施酸雨計(jì)劃，并規(guī)定了二氧化硫排放許可證和排污交易制度。隨著近地面O3和細(xì)顆粒物污染成為突出問題，2005年美國EPA進(jìn)一步發(fā)布了“清潔空氣州際法規(guī)”，該法案旨在通過同時削減SO2和NOX幫助各州的近地面O3和細(xì)顆粒物達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
19世紀(jì)中后期隨著煤煙型污染在歐洲愈演愈烈，歐洲多個城市遭受了嚴(yán)重的煙霧事件侵襲，以英國為首的歐洲國家采取了提高煙囪高度，消滅低矮點(diǎn)源和大規(guī)模開發(fā)應(yīng)用消煙除塵、脫硫技術(shù)的控制策略。直到20世紀(jì)40年代，歐洲國家通過燃料替代的方式，將煤炭改為天然氣和油，困擾多年的煤煙型污染才得以解決。到70年代，酸雨與污染物跨界傳輸問題的凸顯，促使歐洲開始采取積極的總量削減控制策略，1985年的赫爾辛基公約首次對SO2提出了削減50%的目標(biāo)，此后在不同的公約中又分別增加了對NOX和VOC的削減目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)污染物的削減目標(biāo)，歐盟通過實(shí)施大型燃燒裝置大氣污染物排放限制加強(qiáng)燃煤電廠污染物排放的控制，1987年出臺了首部《大型燃煤企業(yè)大氣污染物排放限制指令》（88/609/EEC），對新建電廠的SO2、NOX和顆粒物排放進(jìn)行控制。從1994年硫議定書修正案以來，基于不同生態(tài)環(huán)境，充分考慮地區(qū)間差異的臨界負(fù)荷概念被提出，各締約國根據(jù)自身對酸雨的敏感性程度來制定減排目標(biāo)和進(jìn)程，有效地調(diào)動了各國的減排積極性，同時也使主要污染物排放在原本已獲得較好成效的基礎(chǔ)上得到了進(jìn)一步的控制。1999年發(fā)布的哥德堡公約以控制酸化、富營養(yǎng)化和近地面臭氧的排放為目標(biāo)，分別對硫、氮氧化物、VOCs、重金屬和氨的排放上限進(jìn)行了限制，并進(jìn)一步提出了對排放量較大和削減成本相對較低的國家進(jìn)行大幅削減的計(jì)劃。2001年歐盟進(jìn)一步推行了歐洲清潔空氣計(jì)劃，該計(jì)劃基于EMEP提供的數(shù)據(jù)，利用RAINS模型從人體健康、建筑物、農(nóng)作物和生態(tài)系統(tǒng)等4個方面對2000—2020年污染物濃度及其影響進(jìn)行了基線情景研究，并展開相應(yīng)的費(fèi)效分析。2002年《大型燃煤企業(yè)大氣污染物排放限制指令》（2001/80/EC）出臺，進(jìn)一步加嚴(yán)了對污染物排放量的控制指標(biāo)。
20世紀(jì)80年代《中華人民共和國大氣污染防治法》的頒布，確定了我國以工業(yè)點(diǎn)源治理為重點(diǎn)，防治煤煙型污染為主的大氣污染防治基本方針，提出通過消煙除塵等方法進(jìn)行大氣污染的控制。上世紀(jì)90年代開始，隨著SO2和酸雨問題的日益嚴(yán)重，1991年我國開始實(shí)施《燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，并逐漸對電廠SO2排放實(shí)行總量控制。在此期間，國務(wù)院批準(zhǔn)了SO2和酸雨控制為主的“兩控區(qū)”劃分方案。近年來，我國的大氣污染形勢更加嚴(yán)峻，在煤煙型污染尚未根本解決的情況下，由于機(jī)動車保有量的大幅增加導(dǎo)致NOX和VOC的大量排放，在我國的多個區(qū)域形成特征、過程、成因和影響均非常復(fù)雜的區(qū)域復(fù)合型污染，使我國城市大氣污染防治進(jìn)入一個相對艱難的瓶頸期，“十一五”期間SO2總量控制工作獲得了全面的勝利，“十二五”我國又在此基礎(chǔ)上提出了NOX總量控制和在重點(diǎn)區(qū)域控制VOC的控制思路。
美國的大氣污染防治一直以來都以法律為基礎(chǔ)，早在1881年美國的芝加哥和辛辛那提市即開始嘗試空氣保護(hù)立法，隨后美國諸州和地區(qū)均在轄區(qū)內(nèi)建立了區(qū)域性的空氣環(huán)境保護(hù)法律與規(guī)定。到1955年美國歷史上第一部統(tǒng)一的空氣立法——《空氣污染控制法》通過并頒布實(shí)施。1963考慮到空氣污染會直接對民眾健康的影響，美國國會頒布了《1963清潔空氣法》，于1967年頒布了《空氣質(zhì)量控制法》。1970年《清潔空氣法》出臺，美國各州建立起了沿用至今的基本空氣質(zhì)量管理體系，此后又歷經(jīng)1977年和1990年的兩次修訂，使其進(jìn)一步得以完善。
在歐洲，由于歐盟是一個集政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體于一身的區(qū)域一體化組織，成員國之間僅在貿(mào)易政策方面需要保持一致。歐盟從20世紀(jì)70年代初期開始相繼頒布了12個環(huán)境方面的指令。分別針對SO2、NOX、VOC、汞等有毒有害物質(zhì)和工業(yè)企業(yè)的排污許可證等進(jìn)行了規(guī)定。其中，1996年歐洲議會與歐盟理事會制訂的《第1996/61/EC號指令》經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了IPPC法典。
我國在大氣污染防治方面的立法與美國基本相似，1987年9月5日，《中華人民共和國大氣污染防治法》正式頒布，并于1995年和2000年進(jìn)行了兩次修訂，目前正在進(jìn)行第三次修訂。為保障大氣污染防治法律的實(shí)施，國家陸續(xù)頒布了一系列配套的法規(guī)，如《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》、《關(guān)于發(fā)展民用型煤的暫行辦法》、《防治煤煙型大氣污染技術(shù)政策》等。配合新法的實(shí)施，還制定了配套法規(guī)如《排污總量收費(fèi)管理?xiàng)l例》、《排污總量控制管理?xiàng)l例》、《機(jī)動車污染防治管理?xiàng)l例》、《加強(qiáng)城市揚(yáng)塵污染控制若干規(guī)定》等。
1970年《清潔空氣法》頒布后，美國的“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”體系得以建立，該體系以采取一定的先進(jìn)技術(shù)所能達(dá)到的水平為基礎(chǔ)，對包括SO2、NO2、O3和PM2.5在內(nèi)的7種污染物的濃度進(jìn)行了限制。此后，分別進(jìn)行了7次修訂，現(xiàn)行的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是EPA根據(jù)《清潔空氣法》于1997年編制和發(fā)布的。控制大氣污染的主要手段就是對污染源實(shí)行排放限制，排放限制的核心是排放標(biāo)準(zhǔn)。排放標(biāo)準(zhǔn)都是針對各行業(yè)或各類污染源的具體特點(diǎn)而制定的，是以最佳實(shí)用技術(shù)為依據(jù)制定，更新頻率較高。排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施受到聯(lián)邦與州的雙重監(jiān)督。
歐盟從1980年起，逐步頒布了一些污染物的濃度限值和建議值標(biāo)準(zhǔn)。最新的歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括了PM2.5、SO2、NO2、PM10、CO、O3等，并納入了鉛、鎘、苯、砷、苯并芘等有毒有害污染物。其中PM2.5用年均濃度考核，于2010年作為目標(biāo)值頒布執(zhí)行，歐盟各成員國可以提出延期執(zhí)行的申請，最長期限為5年，在2015年必須正式執(zhí)行。另外比較重要的一點(diǎn)是，歐盟標(biāo)準(zhǔn)制定了中長期細(xì)顆粒物達(dá)標(biāo)的目標(biāo)值，即2015年目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為20μg/m3，2020年標(biāo)準(zhǔn)為18μg/m3。除歐盟環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，各成員國和歐盟外歐洲國家（英國）也制定了各自的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但歐盟成員國的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不得寬松于歐盟統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
我國于1982年頒布并實(shí)施了首個環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)——《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-82），歷經(jīng)3次修訂，于1996年出臺《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-1996）沿用至今。2012年2月29日基于對公眾健康的保護(hù)和對保護(hù)生態(tài)環(huán)境和社會物質(zhì)財(cái)富的重視，我國新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)頒布，并將于2016年開始在全國全面推行。新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)增設(shè)了PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，同時收緊了PM10、二氧化氮濃度限值，實(shí)現(xiàn)了與國際的低軌相接。我國于1996年出臺綜合排放標(biāo)準(zhǔn)《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB16297-1996）》沿用至今，目前已逐步形成了較為完整的污染排放標(biāo)準(zhǔn)體系，包括綜合與行業(yè)兩類、國家與地方兩級排放標(biāo)準(zhǔn)。綜合標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并重，不交叉執(zhí)行，優(yōu)先執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；地方排放標(biāo)準(zhǔn)較少，國家排放標(biāo)準(zhǔn)占主導(dǎo)地位。
1970年《清潔空氣法》出臺后，美國構(gòu)建起了以總量控制制度為主線，涵蓋環(huán)境影響評價制度、排污權(quán)交易制度、排污許可證制度等的相對完善的大氣污染防治體系，有力的促進(jìn)美國環(huán)境空氣質(zhì)量的改善。20世紀(jì)70年代，美國首先在一些企業(yè)中推行空氣污染的“泡泡政策”，并在排放信用的基礎(chǔ)上在一部分地區(qū)推行排污權(quán)交易制度。進(jìn)入90年代后，可交易的排污許可證成為總量控制第二階段——酸雨計(jì)劃實(shí)施的主要手段，在此基礎(chǔ)上，政府為排污機(jī)構(gòu)提供交易平臺，通過無償分配、拍賣和獎勵三種方式進(jìn)行排污指標(biāo)的分配。
按照歐盟指令的規(guī)定，盟成員國必須將減排、排放總量、排放預(yù)測系統(tǒng)地制成計(jì)劃，并且通告公眾。同時需要給出應(yīng)急預(yù)案的行動計(jì)劃，即在一定情況下如果污染物濃度即將到達(dá)或超過了臨界水平，政府將會采取怎樣的措施在短期內(nèi)做出響應(yīng)。此外，成員國要保證相互之間數(shù)據(jù)、技術(shù)和信息的共享，并接受來自歐盟委員會的監(jiān)督和檢查。
我國的大氣環(huán)境管理工作堅(jiān)持“預(yù)防為主，防治結(jié)合”、“誰污染誰治理”和強(qiáng)化監(jiān)督管理的原則，逐步建立并不斷完善了環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費(fèi)、限期治理、排污申報(bào)登記等一系列環(huán)境管理制度。近年來，我國環(huán)境監(jiān)督管理體系和管理制度不斷完善，除了對新建項(xiàng)目從排放濃度到排放總量進(jìn)行嚴(yán)格控制外，許多城市結(jié)合建設(shè)規(guī)劃進(jìn)一步調(diào)整城市布局，將污染嚴(yán)重企業(yè)逐步遷出市區(qū)，集中到新工業(yè)區(qū)。對造成大氣嚴(yán)重污染的企業(yè)執(zhí)行限期治理制度，通過限期治理措施，調(diào)整不合理工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，解決重點(diǎn)大氣污染問題。我國的總量控制以美國為借鑒，將某一區(qū)域作為一個完整的系統(tǒng)，要求采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量，在一定時間內(nèi)，控制在一定的數(shù)量之內(nèi)，以滿足區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境管理要求的一種管理手段。與此同時，我國也提出了排污許可和排污收費(fèi)制度等經(jīng)濟(jì)手段來輔助和推動總量控制的進(jìn)行，但是由于這些制度尚不完善，企業(yè)缺少主動進(jìn)行污染治理的動力。
NAAQS頒布后，EPA要求每個州都必須制定一項(xiàng)在本州內(nèi)執(zhí)行和維持此標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃，即州實(shí)施計(jì)劃，并遞交EPA，在獲得批準(zhǔn)后方可在本州內(nèi)執(zhí)行。1990年《清潔大氣法案》修正案頒布后，EPA開始在全國范圍內(nèi)執(zhí)行酸雨計(jì)劃，該修正案還將美國劃分為O3達(dá)標(biāo)區(qū)和非達(dá)標(biāo)區(qū)，并對非達(dá)標(biāo)區(qū)的達(dá)標(biāo)期限做出規(guī)定。為了解決近地面O3問題，美國東北部各州制定并參與了臭氧輸送委員會計(jì)劃。2003年該計(jì)劃被一個在更大范圍內(nèi)實(shí)施的氮氧化物州際執(zhí)行計(jì)劃取代。1976年加利福利亞州議會成立了南部海岸空氣質(zhì)量管區(qū)，要求在區(qū)域尺度上控制空氣污染。為了進(jìn)一步控制PM2.5和O3污染，2005年“清潔空氣州際法規(guī)”出臺，通過減少跨州傳輸污染物的排放，保證美國未來的10年內(nèi)在最大的程度上降低空氣污染。酸雨控制方面，1980年美國啟動了國家酸沉降研究項(xiàng)目。在區(qū)域霾控制方面，1988年開始，EPA和其他機(jī)構(gòu)監(jiān)測大氣能見度。1999發(fā)布Regional Haze Rule，要求美國環(huán)保局和其他組織制定并執(zhí)行空氣質(zhì)量保護(hù)規(guī)劃削減引起能見度變化的污染物。建立了五個多州區(qū)域規(guī)劃組織。
2001年5月歐洲議會通過空氣清潔計(jì)劃，并把其納入到歐洲規(guī)劃中，此規(guī)劃的目標(biāo)是在歐盟國家間建立一個一體化的戰(zhàn)略，防治空氣污染。歐洲空氣清潔計(jì)劃包括幾個方面：1）對歐盟現(xiàn)有立法的適當(dāng)性和效能進(jìn)行一次徹底的回顧。2）建立詳細(xì)的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，細(xì)化對公眾的指導(dǎo)。3）進(jìn)一步探索減少污染排放的措施，以達(dá)到空氣質(zhì)量要求的標(biāo)準(zhǔn)。4）設(shè)立空氣質(zhì)量指標(biāo)以及國家級污染物排放限值的建議值。5）特殊行業(yè)減少污染物排放的狀況報(bào)告。
在我國，1989年開始全面推行城市環(huán)境綜合整治定量考核實(shí)施辦法，以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)分和評估，并上報(bào)中央政府加以公示。20世紀(jì)90年代隨著污染的日益嚴(yán)重，我國的大氣污染防治從濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，從城市環(huán)境綜合整治向區(qū)域污染控制轉(zhuǎn)變。1996年新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布，增加了污染物種類，同時加嚴(yán)了標(biāo)準(zhǔn)。“十一五”期間，我國提出了結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排的減排新思路，并促使SO2減排取得顯著成效。近年來我國又進(jìn)一步提出了城市“創(chuàng)?！?，以促進(jìn)城市空氣質(zhì)量的改善。
美國大氣污染防治法律法規(guī)體系完善有效的規(guī)范了企業(yè)的排污行為，健全的標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)現(xiàn)了隨排污技術(shù)水平的提高排放標(biāo)準(zhǔn)的及時更新。而歐盟以達(dá)標(biāo)管理為原則的控制策略，使各成員國以歐洲空氣質(zhì)量的改善為總目標(biāo)，充分享有改善措施選擇的自主性。通過比較分析，對我國的大氣污染防治提出以下建議：
第一，大氣污染防治由以總量控制為重點(diǎn)向總量控制和空氣質(zhì)量改善并重轉(zhuǎn)變。逐步實(shí)現(xiàn)多污染物協(xié)同控制，追求多重環(huán)境效果。
第二，進(jìn)一步完善支撐《中華人民共和國大氣污染防治法》執(zhí)行的配套下位法規(guī)和章程。
第三，研究制定城市空氣質(zhì)量管理辦法，國家層面采取措施促進(jìn)地方制定空氣質(zhì)量改善行動計(jì)劃并對這個過程開展全過程指導(dǎo)和管理。
第四，基于工藝水平和能源消耗量，制定不同行業(yè)污染物排放量計(jì)算方法，盡快確定企業(yè)的排污量，避免目標(biāo)總量控制難以落地及不能有效實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量有效改善的尷尬境地。
第五，克服單一行政命令實(shí)施手段，將企業(yè)納入污染物控制主體中，完善排污許可證制度和排污收費(fèi)制度，并將這些經(jīng)濟(jì)手段充分引入到總量控制體系中。通過實(shí)施主管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制的方式，促使企業(yè)改進(jìn)污染治理設(shè)施，并保證治污設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行。
第六，充分發(fā)揮地方在環(huán)境治理中的主觀能動性，建立與我國環(huán)境管理體系相匹配的執(zhí)行計(jì)劃，首先有國家基于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究和建立具有普適性的環(huán)境管理方法體系，地方根據(jù)自身的實(shí)際情況制定有針對性的實(shí)施方案，提交環(huán)保部。相關(guān)部門經(jīng)過詳細(xì)論證通過后，在地方有序推進(jìn)，環(huán)保部承擔(dān)監(jiān)督和檢查的職責(zé)。
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