農村土地綜合整治工作被列入成都市"農村四大基礎工程"之一以來，按市委、市政府的安排部署，采用分期分批、點面結合、突出重點、示范帶動的方式推動"全域整治"，為我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定了堅實基礎，并取得顯著成效。但在這個過程中有許多問題亟待解決，其中農戶集中居住后的土地權屬調整就是其中一個突出問題。因權屬調整的成敗直接關系到搬遷居住農戶的權益是否得到保障，關系到整個土地綜合整治項目是否取得成功，各區(qū)（市）縣對集中居住區(qū)土地權屬調整作了很多嘗試，獲得了許多寶貴的經(jīng)驗。本文即在分析現(xiàn)有方式的利弊之后提出相應的對策措施，以期能對權屬調整工作有所幫助。
一、現(xiàn)有集中居住區(qū)土地權屬調整存在的問題
（一）土地所有權的調整
我市集體土地所有權分為鄉(xiāng)、村、組三級所有，以組為基礎。相鄰村組之間的農戶跨行政界線集中居住后，其土地所有權權屬應該相應進行調整，但實際操作中調整難度較大。主要原因有三：
1、因搬遷農戶都是分散居住，距離集中居住區(qū)的距離遠近不一，如果采用"攆地"的方式調整所有權，臨近集中居住區(qū)的調整相對容易，但距離較遠的權屬調整涉及農戶較多、權屬調整工作量大，且還涉及原址和新居之間不愿搬遷的農戶，其意愿難以統(tǒng)一，相互之間扯皮現(xiàn)象嚴重。
2、原有宅基地復耕出的土地與集中居住區(qū)被占土地的質量和肥力等級相差較大，被占地農戶很難同意以熟地換生地，同時有可能造成耕作半徑加大、增加務農成本的情況，因此單純的所有權面積調整可行性不強，難以實施。
3、如采用等量置換的方式調整土地所有權，則因原有宅基地布局較為分散，置換后將出現(xiàn)大量的零星飛地，給地籍管理工作造成更大的難度，土地管理的成本將進一步提高。
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宅基地使用權的調整隨著土地所有權的調整一并進行，但因調整的方式不同而各異。
1、宅基地使用權調整面臨與土地所有權調整相一致的問題。
2、如土地所有權保持不變，宅基地使用權可由遷入方與被占地方協(xié)商達成一致，采用補償?shù)姆绞竭M行調整。目前我市已經(jīng)落實權屬調整的土地綜合整治項目多是采用一次性協(xié)商補償?shù)姆绞浇鉀Q，而這種補償方式存在的問題一是補償缺乏統(tǒng)一標準，尺度很難把握；二是被占地農戶短期內雖可獲得一定數(shù)額的現(xiàn)金補償，但時間長久后難免會形成新的利益矛盾。也有采用租地方式補償?shù)?，但這種方式隨著時間的推移，會因一些農戶無法長期持續(xù)支付租金而引發(fā)嚴重的矛盾。
3、根據(jù)繼承法的規(guī)定，農村住宅能夠被合法地繼承。因此，子女親朋在繼承住宅的同時，宅基地的使用權按"地隨房走"的原則自然被繼承了，客觀上就可能存在一戶擁有多處宅基地的情況。這與《土地管理法》和《關于加強農村宅基地管理的意見》明確的農村宅基地"一戶一宅"的原則相矛盾，這是宅基地使用權的調整中的一道難題。
二、進行集中居住區(qū)土地權屬調整是否可行
（一）我國實行社會主義公有制，土地分別屬于國家和農民集體。就單個集體而言，其土地面積、范圍不大，在土地綜合整治過程中涉及的土地權屬調整問題相對較容易解決。
（二）目前我國土地權利類別相對較少，因此在土地權屬調整過程中的難度和復雜程度較低。
?。ㄈ┑诙稳珖恋卮笳{查和成都市集體土地的確權登記工作已基本結束，這為進行土地權屬調整提供了數(shù)據(jù)基礎。
三、集中居住區(qū)土地權屬調整的可行性方法
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1、在同一集體經(jīng)濟組織內實施的土地整理項目，不涉及土地所有權調整，其宅基地使用權和承包經(jīng)營權可采用依次等量置換的方式（即攆地方式）調整，但應在充分征求涉及農戶的意愿后依次調整。
2、在不同集體經(jīng)濟組織之間實施的土地整理項目，農戶跨村、跨組集中居住后，相鄰土地也可采用攆地法進行所有權或使用權的調整，被占地農民集體土地所有權、使用權界限往搬出地農民集體方延伸，而集中居住區(qū)內部分土地劃為搬遷地農民集體所有，形成飛地。
?。ǘ┘芯幼^(qū)土地所有權上調一級
在土地權屬調整難以實現(xiàn)的情況下，可由政府出面將集中居住區(qū)土地所有權上調一級，即跨組居住的集中居住區(qū)上調至村集體經(jīng)濟組織所有，跨村居住的集中居住區(qū)所有權上調至鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有。補償方式由占地集體經(jīng)濟組織和農戶對被占地集體經(jīng)濟組織和農戶進行補償；也可在所有權上浮一級后，按占地面積劃分股份，由相關的集體經(jīng)濟組織對其享有處分收益權，但由上級集體經(jīng)濟組織代管。
（三）集中居住區(qū)所有權不變，進行使用權調整或補償
1、在所有權不變的情況下，搬出地農戶所在的集體經(jīng)濟組織調整出新占土地相應的面積給被占地集體經(jīng)濟組織使用，或由被占地集體經(jīng)濟組織將其流轉，流轉收益用于支付喪失土地使用權的農戶。
2、在所有權不變的情況下，由占地農戶直接與被占地農戶商議，采用一次性買斷農戶被占地使用權（即下清的方式）；或者采用支付租金的方式使用集中居住區(qū)土地，集體建設用地使用權證頒發(fā)給搬遷入住的居民。但因租地方式存在潛在隱患，故應盡量避免使用此種方式。
?。ㄋ模┙y(tǒng)一征收集中居住區(qū)土地
在土地權屬調整和以上補償方式難以實現(xiàn)的情況下，可由政府對符合土地利用總體規(guī)劃的集中居住區(qū)實施征收，土地所有權收歸國有，相應農戶可選擇轉為居民或繼續(xù)保留農業(yè)戶口；被占地農戶由政府進行一次性補償，使被占土地相應的利益糾紛一次性了斷，同時也不影響搬遷農戶原有承包地的使用。
四、對策和建議
?。ㄒ唬┩晟仆恋卣砑捌錂鄬僬{整法律體系，加強集中居住區(qū)土地權屬調整機制建設
1、制定以"授權性法律規(guī)則"為主的土地綜合整治權屬調整法律、法規(guī)體系。由于土地權屬調整直接關系到農民的切身利益，如果過多地強調義務性規(guī)范，在集體土地所有權主體虛位的情況下會出現(xiàn)行政權的過度膨脹與濫用，從而損害農民的合法權益。因此土地權屬調整的法律、法規(guī)應采用以授權性規(guī)則為主的立法方式，充分發(fā)揮農戶的自主性，以激發(fā)民眾參加土地綜合整治的主動性。
2、加強公眾參與的組織機構和制度保障建設。土地綜合整治中公眾參與的組織機構除了有當?shù)卣屯恋匦姓鞴懿块T主導的非常設機構以外，還應該包括類似村民議事會、監(jiān)事會等"民間組織"。此外還要通過建立民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、公民請愿制度等一系列程序性制度，保障土地權屬調整中公眾的有效參與。
?。ǘ┘訌娹r村居民點整理中農民權益的保護，實行"一戶一宅、合理補償"政策。
公民只能擁有一處宅基地，只是就申請而言，法律不應當禁止公民通過繼承等方式取得兩處以上宅基地使用權的行為。出于對公民財產權利的保護，宅基地在被繼承房屋的存續(xù)期間，可以保留；但如果出現(xiàn)房屋損毀或發(fā)生參與土地綜合整治項目的情況下，則應對于現(xiàn)存房屋的價值進行合理地補償，嚴格執(zhí)行"一戶一宅"政策。
（三）建立土地綜合整治中新增土地發(fā)展權的合理配置模式
1、將綜合整治項目實施后產生的建設用地指標的轉讓收益用在國家、投資者以及農村集體之間進行合理分配，真正體現(xiàn)"誰投資，誰收益"的原則。
2、將農村建設用地整理中新增土地的用途按比例劃分：新增土地必須根據(jù)建新區(qū)占用耕地情況劃分部分作為耕地，以保障耕地總量動態(tài)平衡；其余土地則由農村集體自行確定其用途，在不改變農用地性質的前提下做到效益最大化。
在成都市大力推進的農村土地綜合整治工作中，須要進行的土地權屬的調整已迫在眉睫。不僅應將新形勢下的土地權屬的調整作為維護農戶權益、維持社會穩(wěn)定的重要一環(huán)加以落實，更要避免在剛剛摸清農村家底、完成農村土地確權登記后，因土地綜合整治的實施又一次打亂本已清晰的格局。而土地權屬調整的方法不應一概而論，應探索多種可行性、由權屬主體自己做決定，相關政府部門要做的是，制定法規(guī)政策加以確認和規(guī)范。
?。ㄗ髡邌挝唬菏袊烈?guī)劃地籍事務中心）
