李志明
近年來，伴隨著大規(guī)模的人口流動、生活和工作區(qū)域的分離以及商品房住宅區(qū)成為城市生活區(qū)域的主要形態(tài)等一系列變化，社區(qū)越來越由熟人、半熟人居住的充滿情感寄托的生活場域演變成為陌生人居住的利益化的生活場域。社區(qū)社會組織作為社區(qū)各類社會利益群體的代表和合法組織形式大量涌現(xiàn)，成為整合社區(qū)居民、聯(lián)系政府和群眾的橋梁紐帶，在社會管理創(chuàng)新特別是完善基層社會管理和服務(wù)體系格局中的作用日益凸顯。
一般而言，社區(qū)社會組織是指由社區(qū)組織或個人在社區(qū)（鎮(zhèn)、街道）范圍內(nèi)單獨或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的、滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織，主要有興趣愛好類、志愿服務(wù)類和公共管理類等幾種不同樣態(tài)。除具有非營利性、非政府性、自治性、志愿性以及公共利益性等社會組織的共同屬性外，社區(qū)社會組織還有其自身特點：產(chǎn)生于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，活動于社區(qū)，影響力所及也基本局限于本社區(qū)；成員來源于本社區(qū)的居民或組織，致力于滿足社區(qū)居民或組織的部分需求，結(jié)社成本及活動資金要求不高。由其宗旨和特征屬性所決定，社區(qū)社會組織在當前基層社區(qū)自治組織行政管理負擔較重導致公共服務(wù)不足甚至缺位的情況下，能夠介入到社區(qū)公共服務(wù)提供中并成為重要的供給主體。
社區(qū)社會組織參與公共服務(wù)提供的兩種路徑
1.正式的福利服務(wù)提供
在世界各國，很多公共服務(wù)通常以社區(qū)為單元來組織，并最終落實到生活在社區(qū)中的有需要的個人，因此，這部分公共服務(wù)也稱之為社區(qū)福利服務(wù)社區(qū)社會組織介入正式的社區(qū)福利服務(wù)提供的方式是通過“社區(qū)內(nèi)照顧”來進行的。所謂“社區(qū)內(nèi)照顧”，是指為了避免過去大型照顧機構(gòu)那種冷漠、沒有人情味和與世隔絕的、程式化的、機構(gòu)化的專業(yè)照顧帶來的負面效應，由政府及非政府的服務(wù)機構(gòu)在社區(qū)里建立小型的、專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)，發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的治療與服務(wù)設(shè)施、技術(shù)和計劃，使所提供的福利服務(wù)更貼近人們的正常生活和真實需求。如建立社區(qū)活動中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人，不需住院治療的精神病、慢性病患者，有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒
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童提供照顧、治療和教育等方面的服務(wù)。這是社區(qū)社會組織參與社區(qū)福利服務(wù)的主要途徑。
2.參與國家公共服務(wù)供給
參與國家公共服務(wù)供給是指社區(qū)社會組織參與國家（政府）主導的各種公共服務(wù)制度，與政府機構(gòu)相配合共同為社區(qū)提供公共服務(wù)。目前，社區(qū)社會組織參與國家公共服務(wù)供給的方式主要是通過承租（承包）政府提供的公共服務(wù)合同來獲取資源向社區(qū)成員提供服務(wù)，或者是在政府稅收政策支持下通過直接向社區(qū)內(nèi)有需要的成員出售服務(wù)的形式來取代政府來提供公共服務(wù)。世界各國已經(jīng)有很多這方面的實踐案例。
當前中國社區(qū)社會組織參與公共服務(wù)提供過程中存在的主要問題
目前，許多地方在社區(qū)社會組織參與公共服務(wù)提供方面進行了許多有益探索，取得了寶貴經(jīng)驗。但是，由于種種因素的制約，加上發(fā)展時間也不長，從總體上來看，普遍存在著以下兩類主要問題：
1.公益性社區(qū)社會組織數(shù)量較少，公共服務(wù)供給主體不足
根據(jù)所從事和服務(wù)的利益范圍，我們可以將社區(qū)社會組織分為公益性社區(qū)社會組織和互益性社區(qū)社會組織。其中，公益性社區(qū)社會組織是指在法律允許的領(lǐng)域內(nèi)，向本社區(qū)內(nèi)不特定的多數(shù)人無償或者以較優(yōu)惠條件提供服務(wù)，從而使服務(wù)對象受益。這類社會組織主要是志愿服務(wù)類以及公共管理類社區(qū)社會組織中的一部分。互益性社區(qū)社會組織則面向和服務(wù)于組織成員，所提供的是“俱樂部物品”，所從事的工作緊緊地圍繞著成員的利益來展開，如各類興趣愛好類社區(qū)社會組織以及志愿服務(wù)類、公共管理類社區(qū)社會組織中的一部分。目前，中國各類社區(qū)社會組織中多數(shù)還是屬于互益性質(zhì)的，真正的公益性社區(qū)社會組織數(shù)量還是較少，能夠成為公共服務(wù)供給主體的不多。
2.社區(qū)社會組織參與公共服務(wù)提供的能力及可持續(xù)發(fā)展能力欠缺
就我們從調(diào)研中了解到的情況來看，各種社區(qū)社會組織的規(guī)模一般較小，大部分組織的成員數(shù)量局限在十幾人、幾十人以內(nèi)，致使其活動范圍以及可服務(wù)對象數(shù)量受到很大限制。同時，各類社區(qū)社會組織的骨干成員多為退休人士或者兼職的就業(yè)人群，非專業(yè)人數(shù)占大多數(shù)，能夠投入的精力、可以取得的經(jīng)濟資源較少，造成了它們參與公共服務(wù)提供的能力不強，并且在籌集資金、開展活動、提
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升服務(wù)質(zhì)量等方面存在著很大差距，難以滿足社區(qū)居民不斷增長的公共服務(wù)需求。此外，社區(qū)社會組織絕大多數(shù)是由社區(qū)內(nèi)的少數(shù)精英人士在當?shù)毓膊块T或社區(qū)自治組織的支持下經(jīng)過備案而成立起來的，對于少數(shù)精英人士的組織能力及其社會資本的依賴性強，遠未形成規(guī)范化的治理結(jié)構(gòu)，可持續(xù)發(fā)展能力不強。
推進社區(qū)社會組織參與公共服務(wù)提供的建議
針對上述這些問題，就如何推動社區(qū)社會組織參與公共服務(wù)提供，使其成為完善基層社會管理和服務(wù)體系的重要力量，筆者提出以下對策建議。
1.大力扶持公益性社區(qū)社會組織的發(fā)展
針對目前公益性社區(qū)社會組織數(shù)量偏少的現(xiàn)狀，在社區(qū)社會組織發(fā)展方面，應對公益性組織和互益性組織采取不同的管理方式：對互益性社區(qū)社會組織降低設(shè)立門檻的同時應加強監(jiān)管，防止其活動和行為等對社會公眾利益造成損害；對于公益性社區(qū)社會組織應通過將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)組織機構(gòu)設(shè)置和布局等切實有效的措施為這類組織發(fā)展營造良好的外部環(huán)境、大力扶持其發(fā)展，不斷擴大公共服務(wù)供給主體。
2.理順各級公共服務(wù)中心和社區(qū)社會組織關(guān)系，促進兩者協(xié)調(diào)發(fā)展
目前，許多地方通過新建、改建、擴建、購買、置換、整合等多種形式，建起了區(qū)級、街道、社區(qū)三級公共服務(wù)平臺。各類社區(qū)社會組織參與到公共服務(wù)提供中來發(fā)揮作用，就必須利用好區(qū)級、街道、社區(qū)三級公共服務(wù)平臺，發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極承接、承擔、承辦各類公共管理和服務(wù)活動，實現(xiàn)政社互動、良性發(fā)展。
3.推進政府購買服務(wù)公共服務(wù)，形成社區(qū)居民、公共機構(gòu)、社區(qū)社會組織“三贏”局面
在推進和完善基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)過程中，要將社區(qū)社會組織當作公共服務(wù)的供給主體來看待，綜合運用項目購買、項目補貼、項目獎勵等多種財政支持形式，促進各類公益性社區(qū)社會組織通過有序競爭來承包政府公共服務(wù)購買合同。通過政府購買公共服務(wù)的形式，一方面能夠使得社區(qū)社會組織獲得滿足其生存和發(fā)展所必需的財政資源，并激勵它們提升服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量；另一方面能夠減輕基層政府在公共服務(wù)提供方面的人力投入壓力，形成社區(qū)居民、公共機構(gòu)、社區(qū)社會組織“三贏”局面。在這個過程中，政府的主要職責是建立并完
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善購買服務(wù)制度，規(guī)范購買服務(wù)的項目范圍、工作程序、操作方式以及質(zhì)量標準等，并在財政扶持引導社區(qū)社會組織發(fā)展的同時，積極爭取企業(yè)資本、民間資本的支持和投入，拓展多元化投入培育渠道。
4.加強社區(qū)社會組織人才隊伍建設(shè)，完善治理結(jié)構(gòu)
在推進社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展方面，人才隊伍建設(shè)至關(guān)重要。具體而言，要通過培養(yǎng)社區(qū)社會組織帶頭人，廣泛動員他們帶頭成立社區(qū)社會組織；通過試行持證上崗制度，建立社區(qū)社會組織專職工作人員培訓制度，定期對社會組織專職工作人員進行培訓。積極創(chuàng)造條件，吸引優(yōu)秀人才特別是受過社會工作教育的專業(yè)社會工作者到社會組織工作，鼓勵和引導志愿者參與協(xié)助社區(qū)社會組織工作，不斷提高社區(qū)社會組織隊伍的整體素質(zhì)。同時，通過制定各種組織管理方面的指導規(guī)范，引導各類社區(qū)社會組織優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成合理管理梯隊，完善治理結(jié)構(gòu)，逐漸擺脫對少數(shù)精英人士的依賴。
摘自：學習時報，2013年01月21日
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