——某村一組、二組37名村民不服某省人民政府土地征收案
基本案情
申請人：某村一組、二組37名村民
被申請人：某省人民政府
申請人不服被申請人作出的2005政國土字第×號、第×號、第×號、第×號和2006政國土字第×號農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單，向省人民政府申請行政復(fù)議。
申請人認為，被申請人規(guī)避法律規(guī)定的審批權(quán)限違法征地：1．未盡到調(diào)查核實的法定職責(zé)，草率地作出審批行為。末與被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實地調(diào)查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積、地上附著物種類、數(shù)量、規(guī)格，侵犯申請人知情權(quán)。2．對當(dāng)?shù)?/span>國土部門和政府報批虛擬的十幾個建設(shè)項目，實際將土地出讓給某房地產(chǎn)開發(fā)公司用于高價轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)和建商品房出賣的“欺上瞞下”違法行為審查不嚴，嚴重失職。3．被申請人作出的5個審批單，違法征用申請人所在的村組及其他村的耕地達
省國土資源廳稱，申請人所稱沒有事實依據(jù)和法律依據(jù)。當(dāng)?shù)貒?/span>土部門已對被征土地的所有權(quán)及土地四至、面積等進行調(diào)查，不存在被申請人重復(fù)實地調(diào)查的問題；各個項目均具有立項文件及規(guī)劃許可手續(xù)，不存在弄虛作假現(xiàn)象；土地審批之后，當(dāng)?shù)卣墓┑貙倭硪?/span>法律關(guān)系，不屬于審理該審批行為需要審理的范圍；被申請人的審批行為沒有超過法定權(quán)限，也沒有規(guī)避國務(wù)院的審批行為。這幾宗土地均屬于土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，不可能有基本農(nóng)田。而且即使將這幾宗土地作一次審批，也不需要國務(wù)院審批，因為在批準的征地范圍內(nèi)，所批準征收的耕地沒有超過
行政復(fù)議機關(guān)受理后查明：5個審批單批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地，在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，沒有基本農(nóng)田；被申請人批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收土地的面積及權(quán)限，符合《土地管理法》第四十四條、第四十五條的規(guī)定。該案經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)審理，最后，申請人中32入撤回行政復(fù)議申請，5人因其在土地征收范圍內(nèi)無承包的土地，被駁回行政復(fù)議申請。
焦點問題評析
一、當(dāng)?shù)卣?、國土部門是否虛擬建設(shè)項目的問題
根據(jù)《土地管理法》第四十四條關(guān)于“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準”的規(guī)定，法律并不要求農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收必須帶建設(shè)項目才能審批；而實際中，省國土資源廳又要求必須帶建設(shè)項目。本案的難點在于申請人提出的當(dāng)?shù)卣块T報批虛擬建設(shè)項目的問題是否成立。從省國土資源廳提供的征地報批卷宗看，5個審批單涉及的18個項目均具有立項文件及規(guī)劃許可手續(xù)，表面看來這些項目是肯定存在，但申請人卻提出了質(zhì)疑。如果申請人在申請書中提及的當(dāng)?shù)卣皣敛块T虛擬建設(shè)項目報批的問題確實成立，那么當(dāng)?shù)卣皣敛块T這么做的真實原因是什么?是為了規(guī)避哪一方面的法律規(guī)定?這些項目是否真實，是否構(gòu)成審查審批單認定事實是否清楚的一個主要方面?行政復(fù)議機關(guān)能否就以5個審批單認定事實不清，撤銷這5個審批單?或者項目是否真實不構(gòu)成審批單的主要事實，只要符合審批權(quán)限，用地權(quán)屬清楚、地類準確，征地報批程序合法，就可以維持審批單?
對這些問題，當(dāng)?shù)卣皣敛块T提交了相關(guān)說明，他們并不承認虛擬建設(shè)項目的問題，但承認省人民政府審批土地后，當(dāng)?shù)卣?/span>國土部門確實有改變批準用途的情況。5個審批單共征收土地約600畝，其中沒有改變批準用途的約400畝，改變批準用途的約200畝。改變批準用途的原因，一是原總體規(guī)劃布局考慮不周到，把原批準的商業(yè)用地調(diào)整為綠化公益廣場用地；二是因招商引資的幾個企業(yè)用地后來因資金未落實，只能將地調(diào)整為儲備用地；三是當(dāng)時把該地段作為工業(yè)小區(qū)，由于城市發(fā)展成為中心地段，通過論證，局部把企業(yè)用地調(diào)整為商住綜合用地，通過招拍掛的方式出讓給房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，將收取的土地出讓金用于完成橋梁和道路建設(shè)。
對于上述情況，省國土資源廳認為，5個審批單涉及的18個項目均具有立項文件及規(guī)劃許可手續(xù)，不存在弄虛作假的問題；省人民政府作出5個審批單之后，當(dāng)?shù)卣木唧w供地行為屬于另一法律關(guān)系，不屬本復(fù)議案件審查范圍。且市、縣人民政府帶具體建設(shè)項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用報批，省人民政府批準后，市、縣人民政府沒有按報批的建設(shè)項目供地，該如何承擔(dān)法律責(zé)任，法律沒有詳細規(guī)定。
二、征地報批之前的程序是否合法的問題
審查土地征收審批程序是否合法的一個主要方面，是當(dāng)?shù)卣?/span>國土部門是否履行了征地報批之前的程序。征地程序包括征地報批之前的程序、報批程序、審批程序、征地實施程序?！锻恋毓芾矸ā穼?/span>征地實施程序規(guī)定得很具體，如發(fā)布征收土地公告、辦理征地補償?shù)?/span>記、擬定征地補償、安置方案并予以公告。但對征地報批之前的程序，《土地管理法》未作規(guī)定，國務(wù)院及國土資源部的一系列文件對此做了規(guī)定，這些規(guī)定包括以下內(nèi)容：1．告知程序。在征地依法報批之前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。2．確認程序。在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征土地現(xiàn)狀如權(quán)屬、地類、面積及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等的調(diào)查結(jié)果交被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認。3．組織聽證程序。在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑可申請聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)組織聽證。4．做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作。將被征地農(nóng)民的社會保障費用，納人征地補償安置費用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬?/span>入中解決。社會保障費用不落實，不得批準征地。
本案中，當(dāng)?shù)貒敛块T告知了被征地的集體經(jīng)濟組織享有聽證的權(quán)利，被征地的村委會一律出具了不予聽證的書面意見。從征地報批卷宗看，當(dāng)?shù)貒敛块T對擬征地塊進行了土地調(diào)查，但是沒有被征地
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶對擬征土地現(xiàn)狀如地類、等級等的確認材料。從村委會出具的不予聽證的書面意見來看，村委會的不予聽證意見能否代表真正擁有土地所有權(quán)的村民小組、擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶意見，
是個令人容易產(chǎn)生疑問的問題。征地報批之前的有些必經(jīng)程序走過場，流于形式。征地報批之前的相關(guān)程序欠缺的法律后果是什么?是否導(dǎo)致土地征收審批單不合法?行政復(fù)議機關(guān)能否就此撤銷審批單?這些問題，在實際中并不好操作。
辦案體會
一、土地征收審批申請行政復(fù)議案查明事實應(yīng)注意的事項
首先要核實申請人的資格。不服土地征收審批單申請行政復(fù)議的案件中，申請人集團申請復(fù)議的情況居多，一般為十幾人或幾十人，有的甚至多達百人以上。在此前的某個土地征收案件辦結(jié)之后，申請人的律師曾告訴辦案人員，為多讓一些人申請復(fù)議，不少申請人的簽名是別人代簽的。在這種情況下，核實申請人的資格尤為重要。申請人應(yīng)與被申請復(fù)議的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，如申請人應(yīng)該對審批單征收范圍內(nèi)的土地擁有使用權(quán)或所有權(quán)，否則就沒有利害關(guān)系。申請人是否與被申請復(fù)議的審批單有法律上的利害關(guān)系，在立案環(huán)節(jié)應(yīng)進行初步審查，但立案審查的時間倉促，不一定能查明，該問題在案件審理階段應(yīng)進一步核實。
在參與行政復(fù)議的當(dāng)事人方面，可考慮通過征地報批單位市縣人民政府或國土部門作為第三人參加行政復(fù)議；如已明確用地單位的，亦可通過用地單位作為第三人參加復(fù)議程序。征地報批單位、用地單
位與行政復(fù)議案件的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，且將他們作為第三人參與行政復(fù)議有利于辦案人員全面核實案情。
在審理形式上宜到現(xiàn)場實地調(diào)查。省國土資源廳提供的土地征收審批卷宗一般大同小異，有一些材料純屬形式需要，并無實際用處，而且省國土資源廳行使審批權(quán)利時，似乎只是從形式上審查報批材料，一般未再深入仔細復(fù)核市縣政府及國土部門的報批材料。而申請人申請行政復(fù)議時，一般既對征地實體問題提出自己的觀點，如認為征地范圍有基本農(nóng)田、對地類有異議等；又認為報批之前的征地程序不合法。因此，行政復(fù)議機關(guān)審理時宜實地調(diào)查，對申請人提及的問題進行調(diào)查核實，同時可與申請人及當(dāng)?shù)厥锌h人民政府及國土部門交換意見，從中可能會發(fā)現(xiàn)案件的實質(zhì)問題是什么。
二、集團申請復(fù)議案，可以根據(jù)申請人具體情況以多種形式結(jié)案
在辦案過程中，辦案人員通過向申請人及其代理人、當(dāng)?shù)卣?/span>國土部門調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，該案申請人申請行政復(fù)議的真正目的并不是要求撤銷土地征收審批單，而是解決留地安置問題。辦案人員由此想到該案有協(xié)調(diào)的可能。因為該案申請人不是以組的名義申請行政復(fù)議的，而是以村民個體名義申請行政復(fù)議的，每個村民協(xié)調(diào)要求有可能不一樣，即使做通了絕大部分村民工作，最后還有一個人的工作未做通，還是必須做行政復(fù)議決定，而且有些村民并不在家里，到外省打工，給協(xié)調(diào)工作帶來一定的難度。在這種情況下，要求37名申請人同時被做通思想工作，同時撤回申請，不太可能。因此，辦案人員要求的申請人中，有5人的承包責(zé)任田不在本案涉及的5個審批單審批征收的土地范圍內(nèi)，且沒有證據(jù)證明實施征地后將對該5人的承包責(zé)任田進行調(diào)整，可以認為其不具備對5個審批單申請行政復(fù)議的主體資格，因此根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》的規(guī)定作出駁回5人行政復(fù)議申請決定。總之，類似的集團申請行政復(fù)議案，如不慎重處理，會影響社會穩(wěn)定。具體辦案過程中，可以采用協(xié)調(diào)手段，區(qū)別對待申請人，采用多種形式結(jié)案，以取得最佳的法律效果和社會效果。
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