以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院
2008年12月6～7日，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院與挪威城市區(qū)域研究所共同主辦第65次中國(guó)改革國(guó)際論壇“中國(guó)農(nóng)村改革新起點(diǎn)——基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化”。來(lái)自國(guó)內(nèi)外近300位專(zhuān)家學(xué)者參加了本次論壇，會(huì)議就如何通過(guò)基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行了集中而深入的專(zhuān)題討論。
與會(huì)專(zhuān)家一致認(rèn)為，全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。十七屆三中全會(huì)明確提出“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的目標(biāo)，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是“到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)”。當(dāng)前，無(wú)論是從廣大農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，還是從擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求來(lái)看，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，已成為新階段農(nóng)村改革的重大任務(wù)。
一、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段后，城市和鄉(xiāng)村逐步融合的漫長(zhǎng)過(guò)程。從體制和制度的角度看，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化主要在于城鄉(xiāng)各種要素的自由流動(dòng)，政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策目標(biāo)，且有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)和制度安排。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有三個(gè)目標(biāo)：一是有平等的社會(huì)地位和政治權(quán)力；二是生產(chǎn)力發(fā)展水平逐步趨同；三是享有大致相同的基本公共服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村基本公共服務(wù)的缺失和不到位已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化面臨的主要障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵在于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是賦予城鄉(xiāng)居民同等發(fā)展權(quán)的重要保障。有專(zhuān)家認(rèn)為，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是依靠公共財(cái)政，而是依靠農(nóng)民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡。有專(zhuān)家指出，從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要約束在于農(nóng)民的能力不足，城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)是能力差距。有專(zhuān)家進(jìn)一步指出，教育和健康是重要的機(jī)會(huì)均等工具，直接影響人的生存能力、經(jīng)濟(jì)參與能力、收入和財(cái)富創(chuàng)造能力。比如，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源過(guò)度向城市和大醫(yī)院集中，79％的農(nóng)村居民為自費(fèi)醫(yī)療群體，而城市僅為44.8％。2006年，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助資金達(dá)47.3億，但人均不足5元。
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵措施。有專(zhuān)家指出，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比已達(dá)到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距高達(dá)5～6倍。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。有研究表明，農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)就可以降低12.9%；家庭非農(nóng)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說(shuō)明，新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要在提高農(nóng)村居民收入的同時(shí)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)的助推器。有專(zhuān)家提出，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，重在推進(jìn)系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新。一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)相關(guān)制度改革聯(lián)系密切、互為條件。比如，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度實(shí)際上是以戶(hù)口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理制度所附加的過(guò)多不合理的社會(huì)管理功能及造成的社會(huì)不公一直延續(xù)至今，不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，戶(hù)籍制度改革將不可能有實(shí)質(zhì)性突破。另一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)村土地制度相互結(jié)合、相互作用。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅可以大大減少對(duì)土地制度變革的約束，為農(nóng)村土地物權(quán)化提供更為有利的條件。同時(shí)，也有利于把土地從社會(huì)保障功能中解放出來(lái)，降低農(nóng)民對(duì)土地保障的依賴(lài)程度，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)。
二、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的首要任務(wù)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度
與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，在短期內(nèi)很難做到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平的統(tǒng)一，即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。為此，當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的首要任務(wù)在于盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接和統(tǒng)一。
分步推進(jìn)、逐步對(duì)接城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。有專(zhuān)家提出，未來(lái)5～10年，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)按照“完善體系、對(duì)接制度、提高水平、重點(diǎn)支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。具體分三步走：第一步，完善體系，盡快實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來(lái)。第二步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度；在中等發(fā)達(dá)地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對(duì)接創(chuàng)造條件；在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，先用2年左右時(shí)間，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計(jì)上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接口。第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時(shí)間，逐步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接和水平差距的逐步縮小。
建立主體多元、項(xiàng)目明確、運(yùn)行高效的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。有專(zhuān)家認(rèn)為，公共服務(wù)的有效不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于競(jìng)爭(zhēng)還是壟斷。要充分考慮農(nóng)村需求的多層次性，設(shè)計(jì)供給的多種類(lèi)型和可選擇性。有專(zhuān)家建議，應(yīng)將農(nóng)村基本公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容明細(xì)化，形成具體目錄，以法律文件的形式公諸于眾，不僅讓廣大農(nóng)民知道哪些是他們有權(quán)享受的公共服務(wù)項(xiàng)目，而且還必須進(jìn)一步明確各級(jí)政府、事業(yè)單位、企業(yè)法人、民間團(tuán)體和個(gè)人等在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位和作用，明晰責(zé)任邊界。也有專(zhuān)家建議，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)需求項(xiàng)目庫(kù)，并通過(guò)決策咨詢(xún)方式預(yù)設(shè)多種方案，一旦決策設(shè)計(jì)涉及企業(yè)、個(gè)人和第三部門(mén)參與時(shí)，即可及時(shí)提供，以提高實(shí)施效率。此外，有專(zhuān)家提出，要建立有利于基本公共服務(wù)職能發(fā)揮的鄉(xiāng)村公共治理機(jī)制，讓村民自治真正成為農(nóng)民進(jìn)行有序政治參與和利益表達(dá)的基本途徑，增強(qiáng)村莊公共事務(wù)管理能力和公共服務(wù)供給能力，最終使村民委員會(huì)與城市居委會(huì)具有基本對(duì)等的權(quán)利。
加快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。有專(zhuān)家指出，根據(jù)2000年第五次人口普查，60歲以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?span lang="EN-US">10.92%，并以33.3%的年均速度遞增，在這種情況下，上億人的養(yǎng)老問(wèn)題尚未提上議程，將成為一個(gè)大問(wèn)題。有專(zhuān)家指出，我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度已經(jīng)基本覆蓋城鄉(xiāng)居民，現(xiàn)有社會(huì)保障制度的缺位主要在于養(yǎng)老保險(xiǎn)，且最主要的群體仍然是農(nóng)民。無(wú)論從近年來(lái)黨和政府的政策文件，還是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的迫切需求來(lái)看，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)基本形成共識(shí)，加上過(guò)去農(nóng)民參保的基礎(chǔ)和現(xiàn)有的財(cái)力保障，使目前在農(nóng)村逐步建立社會(huì)養(yǎng)老制度的條件已經(jīng)具備。在此基礎(chǔ)上，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一是創(chuàng)新制度模式，采用基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人帳戶(hù)的方式，保障農(nóng)民最基本的養(yǎng)老水平，同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不斷調(diào)整和提高。二是創(chuàng)新籌資模式，由過(guò)去以個(gè)人繳費(fèi)為主改變?yōu)閭€(gè)人繳費(fèi)、有條件的集體盡義務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼的方式。三是創(chuàng)新工作方式，做到政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合。建議明年啟動(dòng)全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)面不少于10%；本屆政府任期內(nèi)覆蓋60%的縣市區(qū)；到2017年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，參保人數(shù)達(dá)80%；到2020年制度基本全覆蓋，老年人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，真正達(dá)到農(nóng)村老有所養(yǎng)的目標(biāo)。還有專(zhuān)家提出，要明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)如何與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相協(xié)調(diào)。
三、優(yōu)先保障農(nóng)民工基本公共服務(wù)是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的迫切需求
與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的失衡，集中反映在農(nóng)民工群體上。保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)，將是今后我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要課題。有調(diào)查表明，當(dāng)前農(nóng)民工享受的基本社會(huì)保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的焦點(diǎn)問(wèn)題。
面對(duì)全球金融危機(jī)，當(dāng)前要著力解決農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障。有專(zhuān)家指出，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)已經(jīng)對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成一定的影響，尤其是導(dǎo)致技術(shù)水平不高、產(chǎn)品附加值較低、以農(nóng)民工為主要?jiǎng)趧?dòng)力的中小型出口企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難甚至倒閉，進(jìn)而迫使部分農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)。也有專(zhuān)家認(rèn)為，為了應(yīng)對(duì)來(lái)勢(shì)兇猛的金融危機(jī)，國(guó)家決定實(shí)行積極的財(cái)政政策，大規(guī)模發(fā)行國(guó)債，擴(kuò)大內(nèi)需，這對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展是一個(gè)良好的機(jī)遇，對(duì)于提高農(nóng)民工的公共服務(wù)水平也是一個(gè)良好的機(jī)遇。有專(zhuān)家進(jìn)一步建議，應(yīng)在擴(kuò)大內(nèi)需的四萬(wàn)億資金中劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，組織大規(guī)模的農(nóng)民工培訓(xùn)，不僅可以穩(wěn)定當(dāng)前的失業(yè)狀況，而且通過(guò)培訓(xùn)可以提高農(nóng)民工的就業(yè)技能，增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性，為中小企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供合格的勞動(dòng)力。
解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工民生問(wèn)題的重要途徑是加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體制建設(shè)。有專(zhuān)家指出，東南沿海地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地、原材料價(jià)格以及勞動(dòng)的價(jià)格等等都在上升，再加上全球金融危機(jī)，這些地方的低端勞動(dòng)產(chǎn)業(yè)早晚是要轉(zhuǎn)型，在當(dāng)?shù)卮蚬さ霓r(nóng)民，返鄉(xiāng)可能不是一個(gè)暫時(shí)現(xiàn)象。農(nóng)民返鄉(xiāng)后如何保持其生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民有事可做。這個(gè)問(wèn)題的解決通過(guò)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)建設(shè)，吸納這些農(nóng)民在當(dāng)?shù)氐目h城或建制鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，不僅可以使他們的積累變成當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展資金，同時(shí)本身也可成為新農(nóng)村建設(shè)的先行者。為此，有專(zhuān)家建議，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)需要中央將農(nóng)村基本公共服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目要重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)，特別在小城鎮(zhèn)上，一是建設(shè)安居房，規(guī)模居住，并且將安居工程與農(nóng)村宅基地整理、農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)結(jié)合起來(lái)；二是提供小城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)，創(chuàng)建就業(yè)園，搭建就業(yè)平臺(tái)，逐漸形成新興產(chǎn)業(yè)聚居區(qū)；三是推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，放寬中小城市的落戶(hù)條件，推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的體制創(chuàng)新。
在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一政策，盡快解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。由于受城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度和公共服務(wù)體制的限制，農(nóng)民工融入城市的過(guò)程仍然面臨諸多問(wèn)題，如勞動(dòng)權(quán)益得不到充分保障、勞動(dòng)收益長(zhǎng)期偏低、基本社會(huì)保障欠缺、子女接受義務(wù)教育困難等。而農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對(duì)接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進(jìn)行統(tǒng)籌?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財(cái)富，成為流入地政府的納稅人，理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)鼐用竦幕竟卜?wù)。(執(zhí)筆: 張娟 倪建偉)
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