上海松江區(qū)2010年成立了11人組成的松江區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，構(gòu)建了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地承包糾紛調(diào)解仲裁網(wǎng)絡(luò)。
根據(jù)幾年來(lái)從事農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁的工作經(jīng)驗(yàn)和一些糾紛案例的分析研究，筆者認(rèn)為需要處理好幾個(gè)關(guān)系。
（一）成員與承包的關(guān)系
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”。農(nóng)村土地承包與集體成員之間存在著必然聯(lián)系，成員關(guān)系存在，則土地承包關(guān)系可成立；成員關(guān)系不存在的，則承包關(guān)系不可能成立，即使現(xiàn)在成立的，也應(yīng)該終止。集體經(jīng)濟(jì)組織成員只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籠統(tǒng)、抽象的所有人。在貫徹農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、落實(shí)成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)經(jīng)常性出現(xiàn)雖有成員關(guān)系但未獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，繼而引發(fā)糾紛，主要原因是對(duì)成員資格界定的不明確。在實(shí)際工作中，如二輪延包時(shí)，戶籍在村里，人長(zhǎng)期在外打工，因而未簽訂承包合同、未建立承包關(guān)系。對(duì)這類人群，在本次確權(quán)登記頒證工作中，我們認(rèn)真梳理，明確確認(rèn)農(nóng)村土地承包關(guān)系，確認(rèn)其承包關(guān)系的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性、合法性。成員關(guān)系存在的，應(yīng)落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要簽訂農(nóng)村土地承包合同，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。
（二）發(fā)包與承包的關(guān)系
農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包關(guān)系的建立需經(jīng)過(guò)法定程序并簽訂書(shū)面承包合同。但在落實(shí)過(guò)程中，存在著少數(shù)人員雖具有成員關(guān)系，但未簽訂了承包合同、未建立了承包關(guān)系。如“二輪”延包時(shí)，放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶沒(méi)有簽訂書(shū)面放棄協(xié)議；承包共有人人數(shù)與信息不清等。對(duì)這類農(nóng)戶，我們?cè)诒敬未_權(quán)登記頒證工作中，明確其承包關(guān)系的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性、合法性，給予登記頒證，且明確承包人的人數(shù)及具體成員信息。
（三）承包與流轉(zhuǎn)的關(guān)系
農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在依法自愿有償?shù)脑瓌t基礎(chǔ)上，通過(guò)平等協(xié)商，以互換、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但在實(shí)際操作中，由于認(rèn)識(shí)理解上的差異和操作管理不規(guī)范，在流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，委托流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有委托手續(xù)；合同約定不明確，雖簽訂了流轉(zhuǎn)合同但流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯偏低等。因此我們力求做到，一是規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)民自愿委托村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并出具農(nóng)戶簽名的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托書(shū)》、村集體經(jīng)濟(jì)組織再通過(guò)“轉(zhuǎn)包”、“出租”等方式將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者；土地流轉(zhuǎn)費(fèi)由經(jīng)營(yíng)者支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織，年底再由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付給承包農(nóng)戶。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。全部流轉(zhuǎn)合同均要求及時(shí)簽訂全市統(tǒng)一格式的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，并上報(bào)給區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)用土地管理部門(mén)，全部錄入網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)。2016年3月起，開(kāi)始推廣使用2016年新版《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，并要求在“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)”中全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)簽約土地流轉(zhuǎn)合同。
（四）所有權(quán)和承包權(quán)的關(guān)系
中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)戶享有的土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。在現(xiàn)實(shí)中，由于城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的集體土地被大量占用、使用。在占使用過(guò)程中，僅每年支付土地使用（流轉(zhuǎn)）費(fèi)，農(nóng)民覺(jué)得土地被占使用了，應(yīng)該屬于被征用了，集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，承包權(quán)發(fā)生了變化，要求落實(shí)社會(huì)保障。通過(guò)明法晰理，耐心講解，土地還是集體土地，所有權(quán)還是集體的，承包權(quán)還是農(nóng)戶的，只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，發(fā)生了變化。農(nóng)民群眾最終還是能夠充分理解。
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