經(jīng)過武德、貞觀三十多年的治理，唐王朝成為一個(gè)強(qiáng)盛的封建國家。它的版圖東達(dá)于海，西逾蔥嶺，北過大漠，南至林邑，皆為州縣，東西9，500余里，南北10，900余里。在這塊遼闊的統(tǒng)治區(qū)域里，由于中原地區(qū)與邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)歷史條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，反映在地方官制上也有所差異。概而論之，中原內(nèi)陸是州縣制或道州縣制；邊疆地區(qū)則為羈糜府州制；有些少數(shù)民族地區(qū)還建立自己的小王國?，F(xiàn)根據(jù)不同情況，把唐代地方官制分為道、州、縣制與少數(shù)民族之王國制兩個(gè)方面介紹。
一、道州縣地方行政職官
唐初依隋舊制，地方上有州（郡）、縣兩級(jí)。據(jù)《舊唐書·地理志》的記載，貞觀十三年（公元639年）全國有358州，1，551縣。州縣均按其地位之輕重，轄境之大小，戶口之多寡以及經(jīng)濟(jì)開發(fā)水平之高低分為上、中、下三等。三萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州；五千戶以上為上縣，二千戶以上為中縣，一千戶以上為中下縣，其余為下縣。近京之州稱輔州，京都所在縣名赤縣，京之旁邑謂畿縣，此外還有雄、望、緊、上、中、下等級(jí)，一般也是按戶口多少而定的。
州的長官為刺史，唐玄宗天寶元年（公元742年），改州為郡，改刺史為太守。后復(fù)稱州，上州刺史從三品，其下佐官有別駕1人，從四品下，長史1人，從五品上，司馬1人，從五品下，錄事參軍事1人，從七品上，錄事2人，從九品下，此外還有司功、司倉、司戶、司田、司兵、司法、司士等七曹參軍各1人，皆從七品下。又有市令、丞、文學(xué)、醫(yī)學(xué)博土等；中、下州刺史皆正四品下，其下佐官仿上州，但不全置。別駕（中州不置）、長史、司馬稱為“上佐”，唐制規(guī)定，凡刺史缺員或?yàn)橛H王兼領(lǐng)時(shí)，上佐可代行州事。但在一般情況下，上佐并無具體職任，因其品高俸厚，又不親實(shí)務(wù)，故多用以優(yōu)待宗室或安置閑散官員等，所以自居易稱這類官為“送老官”。諸曹參軍分掌各州府的軍政、財(cái)政、刑法、農(nóng)田以及戶糧諸事務(wù)，稱為“判司”。諸曹“判司”由各州錄事參軍事統(tǒng)轄。未設(shè)司馬之州，錄事參軍為刺史之佐，處于綜領(lǐng)督察的地位。
縣的長官不分大小統(tǒng)稱令。京縣令，正五品上；畿縣令，正六品上；上縣令，從六品上；中縣令，正七品上；中下縣令，從七品上；下縣令，從七品下。佐官有縣丞、主簿、縣尉等（京縣增設(shè)錄事2人）?！缎绿茣ぐ俟僦尽氛f：
縣令掌導(dǎo)風(fēng)化，察冤滯，聽獄訟。凡民田收授，縣令給之。每歲季終，行鄉(xiāng)飲酒禮，籍帳、傳驛、倉庫、盜賊、堤道，雖有專官，皆通知。
可見縣令統(tǒng)管一縣所有軍政事務(wù)，親自處理刑獄?？h丞為之副，縣尉分判眾曹，催征租賦，主簿掌文書簿計(jì)。此外，還有七曹佐官，是應(yīng)州府七曹而設(shè)，因事務(wù)不多，一般不常設(shè)。
州、縣官員都是“親民”之官，一方面要負(fù)責(zé)刑獄治安，征斂賦役；另一方面要“宣揚(yáng)德化”、“勸課農(nóng)桑”，“務(wù)知百姓之疾苦”。因此，《冊(cè)府元龜》卷636《銓選部·考課》說：“殊功異行及祥瑞災(zāi)蝗、戶口賦役增減，當(dāng)界豐儉，盜賊多少”，就是吏部考核州、縣官吏政績的標(biāo)準(zhǔn)。各州縣每年造一次計(jì)帳，向尚書省報(bào)告戶口及明年所征的課役?！缎绿茣な池浿尽氛f，各州縣必須把每年征稅的數(shù)目“書于縣門、村坊，與眾知之”。所以，州縣官員的選任，得人與否，對(duì)封建政權(quán)的穩(wěn)固關(guān)系甚大。唐自太宗開始，就很重視地方吏治，據(jù)《貞觀政要》卷3記載，他曾說自己“居深宮之中，視聽不能及遠(yuǎn)，所委者惟都督、刺史，此輩實(shí)理亂所系，尤須得人?！彼H自過問刺史的選用，并把各地都督、刺史的名字寫在屏風(fēng)上，凡作“善事”的就在其名下記上一筆。貞觀八年（公元634年）又派李靖等13人為諸道黜陟大使，到各地巡查，升遷廉吏，懲罰貪官，問民間疾苦。
州府的判司及縣的簿、尉，雖然職位不高，但一般也是進(jìn)士及第后的起家之官，若上有官員提攜，下有州縣推薦，幾經(jīng)遷轉(zhuǎn)就可能入朝為郎官、御史，甚至可以外派為州刺史，直至藩帥，所以唐代一些高級(jí)文職人員大多在基層擔(dān)任過這類職務(wù)。
唐代首都或陪都所在地有“府”的建制。玄宗開元元年（公元713年）改雍州為京兆府，洛州為河南府，并州為太原府，長官稱“牧”，由親王掛名遙領(lǐng)，實(shí)際主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、東都河南尹、北都太原尹。后來又陸續(xù)設(shè)有鳳翔、成都、河中、江陵、興元、興德等府，也都有“尹”，但已不置掛名的“牧”。府尹之下有少尹、錄事參軍事以及六曹參軍事，其職掌同于州諸官，只是品秩略高而已。若皇帝不在京城，則置留守官，多由府尹或臨時(shí)指定大臣兼任。由于唐代高宗、武后時(shí)多居?xùn)|都洛陽，玄宗以后諸帝雖然都居住長安（除短期避亂外），但洛陽原來那一套略同于長安的職官建置并沒有省去，凡在那里任職的，叫做分司東都，或稱為分司，這些官員都由東都留守總之。分司各官署往往空存其名，于是朝廷常以貶降或閑廢的官員安置在此。這里的官員一般是除按期拜表行香外，只領(lǐng)俸而不任事。只有分司御史還可以稍為行使職權(quán)。
除分司官外，還有王傅一官，也是養(yǎng)老的。因?yàn)樘拼H王雖有額定的官屬，而親王并不出閣。名為王傅，官居三品，實(shí)際連王的面都沒有見到過。
唐代大官犯了公罪，多半是貶到遠(yuǎn)方作州縣以下的官，稱為左降官。這種官只有官名，沒有任職，名為員外，置同正員，其實(shí)只能領(lǐng)少數(shù)的生活費(fèi)而已。但由于大赦頻繁，每經(jīng)一次大赦，即有“量移”的機(jī)會(huì)（從遠(yuǎn)處移回近處），而且在君主或執(zhí)政大臣有變動(dòng)的時(shí)候，也很容易再起掌權(quán)，如德宗時(shí)的楊炎，從左降的道州司馬一躍起為宰相。而宰相一旦遠(yuǎn)貶為司馬，或錄事參軍的，也不足為奇。在這種情況下，地方官對(duì)左降的朝官總是另眼看待，不敢以僚屬相待。
唐代府、州、縣官最為復(fù)雜，因?yàn)檫@是由幾套制度糾纏在一起的，除州縣官外，同時(shí)并存的還有以下幾種：
（一）都督與都護(hù)
隋煬帝廢除總管府之后，到唐高祖武德初又恢復(fù)了，不久改名都督府。一般置于“緣邊鎮(zhèn)守及襟帶之地”。唐初規(guī)定，管十州以上的為大都督府，不滿十州稱都督府。玄宗開元時(shí)進(jìn)一步規(guī)定，戶滿二萬以上為中都督府，不滿二萬為下都督府。都督府設(shè)都督1人（大都督府從二品，中都督府正三品，下都督府從三品）。大都督一般以親王遙領(lǐng)。都督既是軍事長官，故其僚屬也以長史、別駕、司馬為名。開元以后，特別是安史亂后，從邊疆到內(nèi)陸相繼興起了節(jié)度、觀察、團(tuán)練、防御等使。都督府雖未明令廢除，但已成空名，長史、別駕也不常設(shè)，司馬則僅存其名，以位置貶謫或閑散之人，也可以名居此官而實(shí)任事于他處（詳見白居易《江州司馬廳記》），這都是無職務(wù)的。只有大都督府往往還用長史的名義施行節(jié)度使的職權(quán)，這是另一問題。
為了管理周邊少數(shù)民族事務(wù)，唐代還在邊疆地區(qū)設(shè)置了都護(hù)府，所謂“都護(hù)”，其意本為監(jiān)察，《新唐書·百官志》說：“都護(hù)掌統(tǒng)諸蕃、撫慰、征討、敘功、罪過，總判府事”。唐從貞觀到天寶間，先后設(shè)置過六個(gè)都護(hù)府：①安東都護(hù)府；②安南都護(hù)府；③安西都護(hù)府（治龜茲）；④安北都護(hù)府；⑤單于都護(hù)府；⑥北庭都護(hù)府。此外，高宗時(shí)設(shè)昆陵都護(hù)府（治碎葉川以東），蒙池都護(hù)府（治碎葉川以西），均隸屬安西都護(hù)府。都護(hù)府有大都護(hù)府與上都護(hù)府之分。大都護(hù)府設(shè)大都護(hù)1人（一般由親王遙領(lǐng)），從二品，副大都護(hù)2人，從三品，副都護(hù)1人，正四品上；上都護(hù)府設(shè)都護(hù)1人，正三品，副都護(hù)1人，從四品上，其下僚屬之設(shè)置，略同于都督府。
邊疆地區(qū)的都督府和都護(hù)府都有管轄羈糜府州的職責(zé)。所謂羈糜府州是唐朝前期于邊遠(yuǎn)少數(shù)民族聚居地區(qū)設(shè)置的一種類略仿于內(nèi)陸的行政單位。大者稱都督府，小者稱州，以當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族首領(lǐng)為都督、刺史，皆得世襲?！缎绿茣さ乩碇尽氛f，這些府州“貢賦版籍，多不上戶部，然聲教所暨，皆邊州都督、都護(hù)所領(lǐng)”。也就是說，中央不向這些府州征收貢賦，一般內(nèi)部事務(wù)也任其自治，但仍須接受邊州都督與都護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的羈糜府州，據(jù)《地理志》的記載，有856個(gè)，比內(nèi)陸府州還多。這種以羈糜府州自治，而以都督、都護(hù)府監(jiān)領(lǐng)的邊疆行政體制，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)和文化發(fā)展都發(fā)揮了積極作用。
（二）節(jié)度使與觀察使
隨著封建軍事制度的演變和統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部關(guān)系的變化，統(tǒng)治集團(tuán)中的明爭暗斗又逐漸激烈起來。自唐睿宗時(shí)起（公元684年），為了適應(yīng)邊防軍的需要，開始設(shè)立節(jié)度使，由統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)?shù)剀婈?duì)的都督兼任。這時(shí)地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使監(jiān)督，不隸屬于節(jié)度使。天寶中，節(jié)度使增至八個(gè)，它們是：安西（駐今新疆庫車）、北庭（駐今烏魯木齊）、河西（駐今甘肅武威）、范陽（駐今北京）、平盧（駐今遼寧朝陽）、隴右（駐今青海樂都）、朔方（駐今寧夏靈武）、河?xùn)|（駐今山西太原）。他們的權(quán)力也大大擴(kuò)張，一般不僅兼任駐區(qū)的都督、刺史、且兼任一道的采訪處置使，握有監(jiān)察地方官吏的大權(quán)。同時(shí)，他們還兼屯田、水陸轉(zhuǎn)運(yùn)等有經(jīng)濟(jì)權(quán)的使職。這樣，節(jié)度使們就集地方軍、政、財(cái)權(quán)于一身?！杜f唐書·職官志》說：
天寶中，緣邊御戎，置八節(jié)度使。受命之日，賜之旌節(jié)，謂之節(jié)度使，得以專制軍事。行則建符節(jié)，樹六纛。外任之中無比焉。至德以后，天下用兵，中原刺史，亦循其例受節(jié)度使之號(hào)。
節(jié)度使往往兼領(lǐng)數(shù)鎮(zhèn)，久任不替，長期掌兵。因此，昔日府兵制實(shí)行時(shí)期的那種“兵散于府，將歸于朝”的狀況已經(jīng)過去了。此時(shí)的節(jié)度使，正如《新唐書·兵志》所說“據(jù)要險(xiǎn)，專方面”，既有其土地，又有其人民，還有其甲兵，又有其財(cái)賦的地方軍閥勢(shì)力。
唐代的節(jié)度使，實(shí)際上有三種不同情況：
（一）早期的節(jié)度使，是統(tǒng)轄邊防軍隊(duì)、駐守國境，是比較固定的軍事首領(lǐng)。
（二）安史之亂后，軍閥占據(jù)地的節(jié)度使，形成了半獨(dú)立的政權(quán)，即使表面上聽命，也始終是唐朝政府力量所不能控制的地方割據(jù)軍閥。
（三）一般地區(qū)所設(shè)的節(jié)度使，其性質(zhì)和魏晉南北朝的都督、刺史相似，以節(jié)度使兼任所在的州刺史。這類節(jié)度使多設(shè)在中原及東南、西南地區(qū)，由中央任免，大多數(shù)是文人擔(dān)任。
節(jié)度使直屬軍隊(duì)的軍職和使府內(nèi)的文職，大多數(shù)是自行任命的。規(guī)定的文職有行軍司馬、副使、判官、支使、掌書記等，其中任要職者也可以代行節(jié)度使職權(quán)。次一等的，可以委派代理州縣職務(wù)。這些名為幕職的差遣官，無官階，故此種人必須帶有郎官、御史等頭銜。幕職不限出身，文士不論是否中進(jìn)士，都可以應(yīng)聘。在一定條件下，也可以推薦到中央任職。事實(shí)上，唐代中期以后的文士，很多都以幕僚作進(jìn)身之階，這是宋代進(jìn)士必先任幕職的由來。
唐代有一種駕凌于州縣之上的地方行政機(jī)關(guān)，叫方鎮(zhèn)，又稱“道”，是依山川形勢(shì)而劃分的監(jiān)察區(qū)域。貞觀時(shí)期分全國為十道，玄宗時(shí)分天下為十五道，至唐后期，全國已被劃分成四十余道，每道皆置觀察使，雄藩重鎮(zhèn)則帶節(jié)度使，不帶節(jié)度使者則帶都團(tuán)練使或都防御使。它們雖仍是使職，實(shí)際上已經(jīng)成為統(tǒng)領(lǐng)一道軍政、民政、財(cái)政、司法等大權(quán)的行政長官了。州縣二級(jí)建制實(shí)際上變成了道、州、縣三級(jí)建制，出現(xiàn)了“制敕不下支郡，刺史不專奏事”的局面。
諸道觀察使等，一般以所治州刺史或府尹、長史為本官，其屬下除了原來州府下的一套佐僚外，還有一套人數(shù)不少的幕府。其中既有都知兵馬使、都押衙、都虞侯、都教練使、都指揮使等帶兵打仗的武夫，又有副使、行軍司馬、判官、掌書記、支使、推官、巡官等一批文職幕僚，地方事權(quán)盡掌于這些人手中。如行軍司馬掌軍籍、符伍、號(hào)令印信，德宗朝常以之為“儲(chǔ)帥”。判官，據(jù)《通典·職官十四》云：“掌判倉、兵、騎、胄事”，各藩鎮(zhèn)往往盡委錢谷支計(jì)于判官。掌書記，《通典·職官十四》云：“掌表奏書檄”，凡文辭之事，皆出掌書記。幕職還常被派往巡察管內(nèi)州縣，有的本身即兼任州縣之職，有的甚至代行刺史之權(quán)。中唐以后，這些人實(shí)際上是控制州縣的實(shí)權(quán)派。故《封氏聞見記·風(fēng)憲》云：“游宦之士至以朝廷為閑地，謂幕府為要津”。
方鎮(zhèn)屬下之州郡稱為支州、支郡。支州刺史往往亦帶團(tuán)練使或防御使之類的使職，由于方鎮(zhèn)一般皆在支州派駐兵馬，另遣鎮(zhèn)將領(lǐng)兵事，支州刺史實(shí)際上是沒有兵權(quán)的。所以唐代方鎮(zhèn)對(duì)所屬州縣有很大的統(tǒng)治權(quán)。五代時(shí)期，中央政府逐漸加強(qiáng)了直接對(duì)支州的統(tǒng)治，這為北宋時(shí)期削弱藩鎮(zhèn)之權(quán)以諸州直隸中央奠定了基礎(chǔ)。
唐代臨時(shí)性質(zhì)的要職除節(jié)度使、觀察使之外，財(cái)政方面則有度支、鹽鐵、轉(zhuǎn)運(yùn)、租庸、鑄錢等使，名目不一，分合也無一定。大體上鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使以揚(yáng)州為中心，派員巡視各地，在正規(guī)職官之外又另成一系統(tǒng)。鹽鐵使往往身兼要職，手握財(cái)權(quán)，而正規(guī)的戶部職官反而不能舉其職，必以其他官員判戶部，才是戶部真正負(fù)責(zé)人（即使官居戶部侍郎，也要加判本司的頭銜才能實(shí)任戶部之職），因此，戶部本身的職務(wù)只掌賦役，度支使的職務(wù)為統(tǒng)籌財(cái)政，鹽鐵使的職務(wù)則統(tǒng)一切稅源。三者合一才能行使全部的財(cái)務(wù)行政。這是五代定名三司使的由來。
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