來源：
成都國土資源 2012年第1期 |
◇ 彭建輝
自黨的十六大以來，特別是獲批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及部、省、市三方簽訂《合作協(xié)議》以來，成都市在黨中央、國務(wù)院和省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)下，在國土資源部和省國土資源廳的關(guān)心支持下，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊密結(jié)合大城市帶大郊區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)問題較為突出的實(shí)際，積極實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、"四位一體"科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，大力開展土地整治工作，整體推進(jìn)農(nóng)村田、水、路、林、村綜合整治，取得了良好的綜合效益。在實(shí)施農(nóng)村土地整治過程中，我市緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，不斷深化農(nóng)村土地整治的內(nèi)容，逐漸把土地綜合整治與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、新型基層治理機(jī)制、村級公共服務(wù)和社會(huì)管理改革這四項(xiàng)農(nóng)村工作緊密結(jié)合起來，探索形成了一整套系統(tǒng)集成推進(jìn)農(nóng)村土地整治的辦法，為加快社會(huì)主義新農(nóng)村和世界現(xiàn)代田園城市建設(shè)、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
一、土地綜合整治取得顯著成效
土地綜合整治的全面開展，不僅有效地促進(jìn)了耕地保護(hù)，還有力地推動(dòng)了節(jié)約集約用地；不僅促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，更為城鎮(zhèn)發(fā)展拓展了建設(shè)空間。
一是促進(jìn)了耕地保護(hù)。從2004年以來，全市共實(shí)施完成土地綜合整治項(xiàng)目近400個(gè)、有效新增耕地近40萬畝；改造中低產(chǎn)田6萬多畝、下濕田近2萬畝，坡改梯近20萬畝；修建排水灌溉溝渠近200萬米、蓄水池1700多個(gè)和農(nóng)村生產(chǎn)道路4500多公里。整理后的土地，田成方、路相通、渠相連，實(shí)現(xiàn)了耕地能灌能排、旱澇保收，中低產(chǎn)田土所占比重大幅降低，耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量得到極大地提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地整治項(xiàng)目區(qū)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田比率普遍達(dá)到整治面積的80%以上，農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高20%以上。
二是推動(dòng)了節(jié)約集約用地。長期以來，我市農(nóng)村普遍存在居住分散、人均占地面積大的特點(diǎn)。通過實(shí)施土地整治，引導(dǎo)有條件地方的農(nóng)民集中居住，農(nóng)村人均建設(shè)用地由原來的150～175平方米/人，減少到55 ～75平方米/人，較好地解決了宅基地超標(biāo)、一戶多宅等問題。通過盤活農(nóng)村閑置、空閑、低效用地，實(shí)現(xiàn)了用地節(jié)約、布局優(yōu)化和市場要素集聚，遏制了城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地兩頭增加的狀況，提高了土地利用效率。
三是促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。通過城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置、顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)和級差地租返還農(nóng)村，以生活方式轉(zhuǎn)變帶動(dòng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效解決了新農(nóng)村建設(shè)"錢從哪里來"的問題。八年來，共建成農(nóng)村新型社區(qū)和聚居點(diǎn)1200多個(gè)，促進(jìn)了近30萬戶60余萬農(nóng)民集中居住。農(nóng)民集中居住區(qū)配套了水、電、視、訊、道路、綠化、教育、醫(yī)療、娛樂等基礎(chǔ)和公共配套設(shè)施，極大地改善了農(nóng)村生活環(huán)境，初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)群眾生活同質(zhì)化，為"人往哪里去"和"可持續(xù)發(fā)展"找到了重要出路。
四是促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過實(shí)施土地綜合整治，道路、溝渠等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到極大的改善，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶充分利用整治后農(nóng)用地的良好種植條件，因地制宜開地展土地流轉(zhuǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)適度集中規(guī)模經(jīng)營、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，目前全市已建成200多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，"三品"（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品）認(rèn)證達(dá)到800多個(gè)。
五是拓展了城鎮(zhèn)建設(shè)空間。通過實(shí)施土地綜合整治，將農(nóng)村零星、分散、閑置的集體建設(shè)用地整理復(fù)耕，留足農(nóng)民新型社區(qū)建設(shè)用地和本鄉(xiāng)、本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地后，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)按照土地利用總體規(guī)劃調(diào)劑到縣城和集鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)使用，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局。在耕地不減少、建設(shè)用地不增加前提下，有效解決了城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的用地難題，增強(qiáng)了發(fā)展活力。
實(shí)踐證明，土地綜合整治作為土地管理制度的一項(xiàng)重大改革，已經(jīng)成為當(dāng)前我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和世界現(xiàn)代田園城市實(shí)踐的重要政策性措施和有力抓手。但歷史告訴我們，任何一項(xiàng)改革新舉措的成功實(shí)踐從來都不是一帆風(fēng)順的，都會(huì)面臨各種矛盾和問題。需要本著求真務(wù)實(shí)的精神，在實(shí)踐中不斷修正和完善。
二、土地綜合整治仍然面臨的難題
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一是掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)審批受到規(guī)模限制。災(zāi)后重建結(jié)束后，部、省恢復(fù)了對我市掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的年度計(jì)劃控制，每年獲批的掛鉤項(xiàng)目數(shù)量有限。從我市目前的情況來看，因前期土地整治有效改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村面貌和農(nóng)民生活條件，在這種示范效應(yīng)帶動(dòng)下，農(nóng)民申報(bào)項(xiàng)目的積極性越來越高。但由于受立項(xiàng)審批規(guī)模限制，每年實(shí)施的項(xiàng)目數(shù)量有限，難以完全滿足新農(nóng)村建設(shè)需要。二是掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)審批受到區(qū)域限制。國發(fā)〔2011〕47號文件規(guī)定："嚴(yán)禁項(xiàng)目區(qū)跨縣級行政區(qū)域設(shè)置"。但從實(shí)踐來看，我市部分區(qū)（市）縣農(nóng)村地域廣闊，整治潛力巨大，其農(nóng)村建設(shè)用地整理出的空間超過城鎮(zhèn)建設(shè)的需要，而其他地區(qū)農(nóng)村土地整治空間有限，難以滿足當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展需要。因此，跨縣域設(shè)置項(xiàng)目區(qū)的需求客觀存在。三是掛鉤項(xiàng)目的拆舊區(qū)不能變更。川府發(fā)〔2011〕10號文件規(guī)定"拆舊區(qū)一經(jīng)確定，嚴(yán)禁變更，建新區(qū)確需調(diào)整的，按申報(bào)程序逐級上報(bào)審批"。在實(shí)際工作推動(dòng)中，農(nóng)民意愿會(huì)隨著項(xiàng)目實(shí)施效果的逐漸呈現(xiàn)而發(fā)生變化，原先沒有參與項(xiàng)目的部分農(nóng)民也要求參與，這使得這部分項(xiàng)目的拆舊地塊因不能變更而無法實(shí)施，即使按照變更后的拆舊地塊實(shí)施完成了，省國土資源廳也不予驗(yàn)收，這對土地整治工作的推進(jìn)影響很大。四是掛鉤項(xiàng)目的建新區(qū)難以及時(shí)建設(shè)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)前就要確定項(xiàng)目建新區(qū)和拆舊區(qū)，而建新區(qū)必須在拆舊區(qū)完成復(fù)墾并驗(yàn)收合格后才能使用，其周期往往在3年以上。這樣造成的結(jié)果是時(shí)間跨度過大，原規(guī)劃建新區(qū)建設(shè)的不確定性增強(qiáng)，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)沒有真正起到周轉(zhuǎn)的作用。
（二）資金的難題
隨著農(nóng)村土地綜合整治的深入推進(jìn)，完全由政府包攬項(xiàng)目、全投資的做法，在資金、人力、物力等方面已難以為繼。因此，我市創(chuàng)新了農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制，廣泛吸引社會(huì)資金參與。各區(qū)（市）縣為增強(qiáng)土地綜合整治對社會(huì)資金的吸引力，創(chuàng)新了多種投資回報(bào)方式：投資者可以選擇取得建設(shè)用地指標(biāo)，可以選擇就地使用集體建設(shè)用地，也可以選擇參與建新區(qū)土地出讓收益分成或取得合理固定回報(bào)等。這些創(chuàng)新做法對于加快土地綜合整治進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但2011年4月陸續(xù)出臺(tái)的川府發(fā)〔2011〕10號、川國土資發(fā)〔2011〕36號等省級相關(guān)文件，對土地綜合整治引資的部分方式作出了限制性規(guī)定，使得我市引資不受限制的途徑僅剩"取得建設(shè)用地指標(biāo)"和"給予合理固定回報(bào)"兩種，前者在目前情形下不具有足夠吸引力，而后者目前尚沒有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社會(huì)資金對投資土地整治的興趣越來越低。此外，2010年以來，因前期財(cái)政政策擴(kuò)張過度、通脹壓力增大、國家宏觀政策一再收緊、銀行準(zhǔn)備金率和貸款利率不斷提高，使得社會(huì)投資者融資困難，即使是區(qū)（市）縣國有平臺(tái)公司也難以找到合適的融資途徑。因此，部分社會(huì)投資者即使有心參與，也因自有流動(dòng)資金不足而難以進(jìn)入。投入資金的不足，在一定程度上延緩了我市農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)程。
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2010年6月以來，我市創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，初步顯化了建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，由此吸引了不少社會(huì)資金投資農(nóng)村土地綜合整治。但首次建設(shè)用地指標(biāo)交易因市場競爭過于激烈而導(dǎo)致價(jià)格異常，而被上級部門予以暫停。2011年4月，我市按照國土資源部和省廳的要求對建設(shè)用地指標(biāo)交易制度進(jìn)行了修改完善，并按照完善后的制度重新啟動(dòng)了指標(biāo)交易，為避免指標(biāo)來源不足和指標(biāo)交易價(jià)格波動(dòng)過大的問題，新征收首次出讓的國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓實(shí)行"持證準(zhǔn)用"、暫時(shí)采取以每畝30萬的價(jià)格供給指標(biāo)的方法。雖然這種方法在一定程度上顯化了指標(biāo)價(jià)格，維護(hù)了國有經(jīng)營性建設(shè)用地的供地秩序，具有一定的積極意義，但因缺乏市場競爭而限制了指標(biāo)價(jià)格的上漲空間，制約了指標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制的成熟完善，同時(shí)也限制了"持證準(zhǔn)用"對農(nóng)村土地綜合整治的推動(dòng)作用。當(dāng)前面臨的問題是，指標(biāo)交易完全市場化可能會(huì)對國有經(jīng)營性建設(shè)用地市場造成沖擊，而指標(biāo)交易市場化不足又難以達(dá)到助推土地綜合整治制度的設(shè)計(jì)初衷。如何使得建設(shè)用地指標(biāo)交易適度市場化，切實(shí)達(dá)到推動(dòng)土地綜合整治的目的，需要我們深入研究并在實(shí)踐中加以解決。
（四）工作目標(biāo)與農(nóng)民意愿存在矛盾的難題
根據(jù)《成都市農(nóng)村土地綜合整治白皮書（2009-2015）》，我市計(jì)劃用6年左右的時(shí)間，對全市農(nóng)村300萬畝耕地和30萬畝左右的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治。但在當(dāng)前農(nóng)民自主的前提下，土地綜合整治做還是不做、什么時(shí)候做、怎樣做，都由農(nóng)民自己說了算。因此，土地綜合整治工作的推進(jìn)存在較大的不確定性，要如期完成既定目標(biāo)還有很大難度。如果強(qiáng)化政府引導(dǎo)甚至變?yōu)檎鲗?dǎo)推動(dòng)，那么整治工作的快速推進(jìn)肯定毋庸置疑，但如此一來，農(nóng)民作為土地整治的被動(dòng)接受者，會(huì)很自然地認(rèn)為政府有獲利動(dòng)機(jī)，進(jìn)而與政府討價(jià)還價(jià)甚至漫天要價(jià)；如果強(qiáng)行推動(dòng)土地整治，那么無論農(nóng)民集中居住區(qū)及配套設(shè)施建得再好，都很容易被認(rèn)為是在打農(nóng)民土地的主意，從而陷于"費(fèi)力不討好"的境地。因此，如何在"政府引導(dǎo)、農(nóng)民自主"的前提下如期完成土地綜合整治的既定目標(biāo)，也是當(dāng)前土地綜合整治推進(jìn)中亟待解決的問題。
（五）利益分配的難題
2010年以來，為了改變節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)由政府定價(jià)、行政調(diào)劑的做法，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、更好地顯化農(nóng)民土地資產(chǎn)的價(jià)值和權(quán)益、實(shí)現(xiàn)"還權(quán)賦能"、深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我市創(chuàng)新了"政府引導(dǎo)、農(nóng)民集體和農(nóng)戶為主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組織、市場化運(yùn)作"的土地綜合整治新機(jī)制。在這種機(jī)制下，農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主實(shí)施的整治項(xiàng)目，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)及其出讓收益歸其所有，由各類投資者投資實(shí)施的整治項(xiàng)目，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)及其收益由雙方合同約定。之所以采取這種方式，是為了在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，更加有效地增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，更好地保障農(nóng)民合法權(quán)益?？陀^地說，這符合中央"始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)"的要求。但國發(fā)〔2010〕47號文件明確規(guī)定，"經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村。"若嚴(yán)格按照這一規(guī)定來推動(dòng)土地綜合整治工作，一是將對現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置機(jī)制造成極大沖擊；二是社會(huì)投資者將無利可圖。這種情況下，要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量來推動(dòng)土地整治幾乎不可能，將迫使土地整治工作陷于停滯狀態(tài)。因此如何平衡利益分配，既維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，又保障投資者利益，又好又快地推動(dòng)土地綜合整治工作，是需要我們不斷探索解決的又一難題。
三、創(chuàng)新完善土地綜合整治機(jī)制的思考及建議
為解決好上述難題，進(jìn)一步深入推進(jìn)土地綜合整治，更好地構(gòu)建城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機(jī)制，深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，下一步應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面創(chuàng)新完善土地綜合整治機(jī)制。
?。ㄒ唬└母飹煦^項(xiàng)目的立項(xiàng)方式，爭取采用"兩段式"操作方式，進(jìn)一步提高項(xiàng)目審批及實(shí)施效率
目前我市的建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生只能通過掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)，"拆舊區(qū)、建新區(qū)"捆綁實(shí)施方式取得。這種運(yùn)作方式存在起點(diǎn)高、資金需求量大、實(shí)施周期長等特點(diǎn)，同時(shí)還存在建新區(qū)調(diào)整等問題。為了更好地服務(wù)農(nóng)村、加快整治、縮短時(shí)限、提高效率，可爭取對掛鉤項(xiàng)目探索試行"兩段式"實(shí)施方式。即：由市國土資源局對拆舊區(qū)進(jìn)行批準(zhǔn)立項(xiàng)，先實(shí)施拆舊區(qū)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)、對原宅基地復(fù)墾還耕，待市局驗(yàn)收合格、登記并頒發(fā)《建設(shè)用地指標(biāo)證書》、進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)交易和"持證準(zhǔn)用"、市土地拍賣中心收回指標(biāo)證書后，再根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需要，由市、縣政府安排城鎮(zhèn)建新區(qū)，然后再與拆舊區(qū)組成掛鉤項(xiàng)目，報(bào)省國土資源廳批準(zhǔn)掛鉤立項(xiàng)，并對拆舊區(qū)進(jìn)行最終驗(yàn)收。如果上述設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)，也要在原有立項(xiàng)模式下爭取項(xiàng)目的拆舊區(qū)和建新區(qū)一樣都能變更，不僅讓指標(biāo)落地更為靈活，也讓農(nóng)民意愿得到更充分的尊重。同時(shí)，對有些建新區(qū)需要及時(shí)建設(shè)并使用的項(xiàng)目，應(yīng)允許其提前按一定比例使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，使周轉(zhuǎn)指標(biāo)真正起到周轉(zhuǎn)的作用。
（二）促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)交易適度市場化，進(jìn)一步完善建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制
我市研究出臺(tái)建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，其核心目的就是要通過"持證準(zhǔn)用"倒逼社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村土地綜合整治，從而加快全市農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)程。但從目前的情況來看，指標(biāo)交易制度的設(shè)計(jì)初衷并沒有得到很好地實(shí)現(xiàn)。下一步，隨著各類投資主體投資實(shí)施的整治項(xiàng)目陸續(xù)完成，應(yīng)適時(shí)改變目前主要由市土地儲(chǔ)備中心以相對固定的價(jià)格供給建設(shè)用地指標(biāo)的做法，逐步發(fā)揮"持證準(zhǔn)用"制度對各類投資主體的"倒逼"機(jī)制作用?？梢栽谌到y(tǒng)總結(jié)建設(shè)用地指標(biāo)交易經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國有土地出讓情況，在充分考慮區(qū)（市）縣政府承受能力的前提下，科學(xué)合理、穩(wěn)步有序地提高政府（或平臺(tái)公司）為權(quán)利人的建設(shè)用地指標(biāo)供給價(jià)格，通過指標(biāo)價(jià)格信號的逐步釋放，促進(jìn)指標(biāo)交易適度市場化，進(jìn)一步增強(qiáng)指標(biāo)交易對各類投資者的吸引力。
?。ㄈ﹦?chuàng)新土地綜合整治投資回報(bào)方式，進(jìn)一步豐富完善吸引社會(huì)資金進(jìn)入土地綜合整治的路徑
為提高土地綜合整治對社會(huì)資金的吸引力，在當(dāng)前政策環(huán)境形勢嚴(yán)峻、部分引資方式受限的情況下，需要進(jìn)一步創(chuàng)新完善吸引社會(huì)資金的途徑，可從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行：一是以政府回購指標(biāo)給予合理固定回報(bào)的方式吸引社會(huì)資金。對固定回報(bào)的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)真推敲，在符合相關(guān)規(guī)定的情況下，各區(qū)（市）縣可以自行制訂政策，市上給予指導(dǎo)。二是以帶條件取得建新區(qū)一級土地整理開發(fā)權(quán)的方式吸引社會(huì)資金。結(jié)合市政府批轉(zhuǎn)市國土資源局等部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范引進(jìn)社會(huì)資金進(jìn)行一級土地整理意見的通知》規(guī)定，將投資實(shí)施特定的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目作為取得建新區(qū)地塊一級土地整理權(quán)的前置條件。三是以帶條件取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式吸引社會(huì)資金。由村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)本集體成員意愿，提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申請，并將投資實(shí)施特定的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目作為前置條件。
（四）創(chuàng)新實(shí)施主體，引導(dǎo)基層組織建立集體資產(chǎn)管理公司，進(jìn)一步培育承載土地整治工作的農(nóng)村市場主體
積極總結(jié)和推廣郫縣等地的做法，在全市范圍內(nèi)組織引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目所在村社組建集體資產(chǎn)管理公司，搭建項(xiàng)目實(shí)施主體和融資平臺(tái)。通過組建村集體資產(chǎn)管理公司，培育對接金融資本及各類社會(huì)資本的農(nóng)村市場主體，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，探索創(chuàng)新土地綜合整治投融資模式，以有效推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。在已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可以先按規(guī)定程序組建集體資產(chǎn)管理公司，由市上爭取與金融機(jī)構(gòu)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，并完善擔(dān)保機(jī)制，然后以注入公司的集體建設(shè)用地使用權(quán)資產(chǎn)作抵押、整理節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)期收益作質(zhì)押，擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保向銀行貸款融資，由此推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施；同時(shí)，集體資產(chǎn)管理公司還可與社會(huì)資金合作，作為一個(gè)整體的市場主體出現(xiàn)，在為農(nóng)戶提高議價(jià)能力的同時(shí)，也提高土地整治工作的推進(jìn)效率，集體資產(chǎn)管理公司可采取整理節(jié)約出的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益或建設(shè)用地指標(biāo)收益償還投資，或合作開發(fā)集體建設(shè)用地的方式，引進(jìn)社會(huì)資金參與土地綜合整治。
?。ㄎ澹┰诎l(fā)揮農(nóng)民主體作用的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)土地綜合整治的宣傳、引導(dǎo)和組織工作
農(nóng)民作為農(nóng)村的主體，是農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步的主要實(shí)踐者和推動(dòng)者。充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體作用，是農(nóng)村土地綜合整治能否深入推進(jìn)的關(guān)鍵，也關(guān)系到我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)，具有重大的戰(zhàn)略性意義。因此，應(yīng)堅(jiān)定不移地走下去。但與此同時(shí)，我們還應(yīng)注重目標(biāo)任務(wù)的推動(dòng)落實(shí)，積極以土地綜合整治為載體，又好又快地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和世界現(xiàn)代田園城市建設(shè)。這就需要我們在發(fā)揮農(nóng)民主體作用的同時(shí)，進(jìn)一步抓好土地整治的宣傳、引導(dǎo)和組織工作。可以通過群眾喜聞樂見的形式，把相關(guān)政策原原本本地交給群眾,搞好宣傳發(fā)動(dòng)和引導(dǎo)；同時(shí)強(qiáng)化典型帶動(dòng),啟發(fā)群眾,讓群眾明白土地綜合整治的好處,實(shí)現(xiàn)從廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與到群眾自愿要求、自主參與；各區(qū)（市）縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（組）應(yīng)切實(shí)按照《成都市國土資源局關(guān)于充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用完善土地綜合整治工作流程的指導(dǎo)意見》精神做好組織引導(dǎo)和服務(wù)工作。力爭在發(fā)揮農(nóng)民主體作用的前提下，按時(shí)完成前期定下的目標(biāo)任務(wù)。
?。┨剿髁阈墙ㄔO(shè)用地整理復(fù)墾的辦法措施，進(jìn)一步促進(jìn)土地綜合整治全域推進(jìn)
從我市的地形地貌來看，在大邑、邛崍、彭州、崇州、都江堰等地的部分偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村，并不具備整村推進(jìn)整治項(xiàng)目的條件。針對這種情況，應(yīng)積極探索零星建設(shè)用地整理復(fù)墾的辦法措施，簡化審批流程和要件，縮短審批時(shí)限和周期，鼓勵(lì)山區(qū)農(nóng)民自行拆舊騰出指標(biāo)，推動(dòng)偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村土地綜合整治加快推進(jìn)。零星集體建設(shè)用地整理復(fù)墾經(jīng)市局驗(yàn)收合格后，產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)可由有購買意向的社會(huì)投資者競購，在無競購人的情形下由政府以保底價(jià)進(jìn)行收儲(chǔ)，統(tǒng)一管理和使用。當(dāng)社會(huì)投資者（或政府）競得（收儲(chǔ)）的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量足夠時(shí)，再打包與城鎮(zhèn)建新區(qū)捆綁進(jìn)行立項(xiàng)。和傳統(tǒng)方式相比，這種方式下建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生更為靈活，也能夠?qū)⒏嗑蟹诺郊w建設(shè)用地整理復(fù)墾中，并保證"即批即供即用"；更為重要的是，這種方式還能促進(jìn)土地綜合整治的全域推進(jìn)，加快改善偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村面貌。
?。ㄆ撸┵x予"指標(biāo)"和"土地綜合整治項(xiàng)目收益權(quán)"融資功能，進(jìn)一步暢通土地綜合整治的融資渠道
據(jù)了解，重慶市不僅想辦法賦予了"地票"質(zhì)押融資的功能，最近還賦予了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押融資功能。因此，下一步，我市也應(yīng)積極爭取與銀行、擔(dān)保公司、投資公司等各類金融機(jī)構(gòu)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，加快研究、制定鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展"指標(biāo)"和"土地綜合整治項(xiàng)目收益權(quán)"質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)的措施和辦法?？煽紤]由項(xiàng)目業(yè)主（農(nóng)戶、政府土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)投資者）憑土地綜合整治項(xiàng)目批復(fù)，辦理土地綜合整治項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記，金融機(jī)構(gòu)據(jù)此給項(xiàng)目業(yè)主按照整治項(xiàng)目預(yù)計(jì)節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)設(shè)定質(zhì)押款項(xiàng)，質(zhì)押額可參照我市每年出臺(tái)的建設(shè)用地指標(biāo)最低保護(hù)價(jià)設(shè)定。這種模式下，金融機(jī)構(gòu)基本沒有風(fēng)險(xiǎn)，具有較強(qiáng)的可行性，能夠?yàn)楦黝愅顿Y者參與農(nóng)村土地綜合整治提供充分的金融政策支持，從而有效推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。
?。ò耍┻M(jìn)一步明確收益分配，在保證投資者積極性的前提下，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民群眾的合法權(quán)益
由政府土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)或社會(huì)投資者實(shí)施的項(xiàng)目，必須為項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民集體留足、留夠建設(shè)用地發(fā)展空間。實(shí)施整治項(xiàng)目整理復(fù)墾的建設(shè)用地面積，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地使用后的剩余部分，必須無償預(yù)留不低于5%的部分給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)實(shí)施整治項(xiàng)目節(jié)余的建設(shè)用地，在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍內(nèi)發(fā)展當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，按集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式使用。社會(huì)投資者實(shí)施整治項(xiàng)目節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，其初始交易所得的收益，在按成交價(jià)款的10%向政府繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)后，剩余收益由投資者與農(nóng)民集體和農(nóng)戶雙方按事前合同約定執(zhí)行；政府土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，其初始交易所得的收益，在按成交價(jià)款的10%向政府繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)后，全部返還給農(nóng)村，由農(nóng)民集體和參與整治項(xiàng)目的農(nóng)戶、按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)民集體和農(nóng)戶擁有的產(chǎn)權(quán)確定收益的原則，自主決定具體的分配方案。基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)由市政府收取后，也全部返還給整治項(xiàng)目所在地區(qū)（市）縣政府，統(tǒng)籌用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。競買者取得三圈層國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)繳納的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)款，全額進(jìn)入出讓土地所屬區(qū)（市）縣的農(nóng)村土地綜合整治基金專戶，專項(xiàng)用于農(nóng)村土地綜合整治支出。
