為了使行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員嚴(yán)格履行法定職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，保證法律、法規(guī)及規(guī)章的全面、正確實(shí)施，提高依法行政水平，石景山區(qū)政府連續(xù)15年開展了行政處罰案卷評(píng)查工作。近五年以來(lái)，共抽取279卷開展集中評(píng)查，其中優(yōu)秀卷180卷，占總抽卷數(shù)的64％，及格卷97卷，占總抽卷數(shù)的35％，不及格2卷，占總抽卷數(shù)的1％。
一、行政處罰案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的問題
1、主體資格問題
實(shí)施處罰主體身份不清。行政執(zhí)法中存在著行政處罰主體不適格，處罰不成立，以及執(zhí)法人員忽視亮明身份、出示證件等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致執(zhí)法主體不清等問題；行政執(zhí)法文書未加蓋行政機(jī)關(guān)印章的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致處罰不成立。
在被處罰主體方面，因疏忽造成記述名稱前后不一致或用簡(jiǎn)稱等，導(dǎo)致無(wú)法確認(rèn)被處罰主體資格，被處罰主體不合法；有的混淆了公民與法人或其他組織的概念；被處罰主體同繳款人不一致，又無(wú)說(shuō)明，也是引起被處罰主體不清的原因之一。
2、事實(shí)證據(jù)問題
在調(diào)查取證方面認(rèn)定事實(shí)不清。發(fā)現(xiàn)了違法事實(shí)，卻未進(jìn)行取證或取證不全或丟失關(guān)鍵證據(jù)的問題，在行政處罰案卷中表現(xiàn)十分突出。
事實(shí)證據(jù)前后矛盾。在檢查筆錄、詢問筆錄、行政處罰決定書等不同法律文書中，對(duì)違法事實(shí)的基本要素記述不一致等問題，時(shí)有發(fā)生。
事實(shí)證據(jù)缺乏質(zhì)證。同一事實(shí)證據(jù)，當(dāng)事人雙方提供的證據(jù)不同，采信一方，作出的行政處罰決定，證據(jù)不足。
事實(shí)證據(jù)材料不齊備。被詢問人筆錄的意見，未頂格簽字，缺少“以上情況屬實(shí)”或“和我說(shuō)的一樣”的意思表示，詢問筆錄中有改動(dòng)處，未加蓋當(dāng)事人指印，無(wú)法認(rèn)定其筆錄的真實(shí)性。
主要證據(jù)缺失。行政處罰案卷中缺少被處罰當(dāng)事人身份證明材料，無(wú)法確認(rèn)其合法身份；違法當(dāng)事人不能親自參加處罰、委托接受處罰的，無(wú)授權(quán)委托書或授權(quán)委托書要素不全、制作不規(guī)范，等等。
3、法律適用問題
適用法律法規(guī)條、款、項(xiàng)不準(zhǔn)確、不完整。處罰案卷中，適用法律，或款項(xiàng)不分，或沒有具體到款項(xiàng)，占整個(gè)抽查案卷的20%；有個(gè)別部門把未修改的法律、法規(guī)適用在法律、法規(guī)修改后的行政處罰上。
超越法律規(guī)定處罰。如處罰明顯低于法律規(guī)定最低限額。
4、程序問題
時(shí)間倒置。如有的單位處罰還未履行，在結(jié)案報(bào)告中負(fù)責(zé)人已簽字同意結(jié)案；處罰決定書日期和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或決定日期不一致。
未履行告知程序或告知不全面、不準(zhǔn)確。行政處罰中有的未告知陳述權(quán)、申辯權(quán)，有的符合聽證條件的未告知聽證權(quán)；有的未告知復(fù)議、訴訟的期限和途徑，復(fù)議和訴訟期間等。
未按法律規(guī)定的時(shí)限送達(dá)。在行政處罰中，忽視七日的送達(dá)時(shí)限，超期送達(dá)，或因找不到當(dāng)事人不能送達(dá)的情況，依然存在。
審批程序不嚴(yán)格。行政處罰審批中，未實(shí)行承辦人、科室、領(lǐng)導(dǎo)三級(jí)審批程序，特別是缺少主要領(lǐng)導(dǎo)的審批意見；有爭(zhēng)議案件或重大處罰案件，無(wú)集體討論記錄；領(lǐng)導(dǎo)同承辦人意見不一致，無(wú)原因、理由的說(shuō)明。
限期整改后無(wú)復(fù)查。在行政處罰中，往往下達(dá)責(zé)改通知書的同時(shí)，作出處罰決定，處罰執(zhí)行完畢，便申請(qǐng)結(jié)案，忽視整改措施落實(shí)情況，以罰代管。
5、規(guī)范性問題
主要存在：卷內(nèi)文件目錄與卷內(nèi)文書名稱不一致；當(dāng)事人的基本情況填寫不全，當(dāng)事人未簽字，未說(shuō)明拒絕簽字理由及證明人；勘驗(yàn)的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容和方式填寫不規(guī)范，特別是現(xiàn)場(chǎng)的關(guān)鍵細(xì)節(jié)記錄不夠詳細(xì)；多名當(dāng)事人和證人的，未逐一進(jìn)行詢問，分別制作筆錄；當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)的供認(rèn)，或證人對(duì)違法事實(shí)的指認(rèn)，事實(shí)的時(shí)間、地點(diǎn)、行為和行為人、數(shù)量、情節(jié)和后果等情況記述不全；取證文書上未注明取證的原因、地點(diǎn)、依據(jù)，取證人和被取證當(dāng)事人未簽名或蓋章，取證文書未加蓋行政機(jī)關(guān)印章；先行登記未填寫物品清單，或物品清單記載的要素不全或記載錯(cuò)誤，或未經(jīng)審批，或未做處理決定；文書裝訂不整齊，排列不規(guī)范，無(wú)目錄和頁(yè)號(hào)，頁(yè)碼編寫有漏頁(yè)等問題。
6、行政不作為問題
在有行政處罰權(quán)的38個(gè)機(jī)構(gòu)中，2005年發(fā)生行政處罰行為的單位僅有20個(gè)。近一半的具有行政處罰權(quán)的單位沒有實(shí)施行政處罰，除去機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律設(shè)定等客觀原因外，存在著行政不作為的問題。
二、執(zhí)法中存在問題的原因分析
1、行政執(zhí)法人員不熟悉行政處罰的業(yè)務(wù)知識(shí)，是出現(xiàn)上述問題的基本原因。機(jī)構(gòu)改革以后，領(lǐng)導(dǎo)干部、中層的業(yè)務(wù)骨干和執(zhí)法人員，都做出相應(yīng)的調(diào)整，熟悉業(yè)務(wù)的人員出現(xiàn)斷檔。有的領(lǐng)導(dǎo)干部提出政府能否作為拆遷的主體；罰款、罰金、滯納金不分；法律的條、款、項(xiàng)、目不分等，都說(shuō)明最基本的法律素質(zhì)不具備。
2、執(zhí)法人員數(shù)量相對(duì)不足。如：城管行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，200多名行政執(zhí)法人員，具有300多項(xiàng)處罰職能，城市道路建設(shè)，交通管轄的道路、路口急劇增加，而人員相對(duì)固定，加上行政處罰量大，很難作到件件案件精益求精。
3、行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)不能及時(shí)到位。石景山區(qū)共有執(zhí)法人員2600余人，且人員流動(dòng)快，很難使每一個(gè)執(zhí)法人員都經(jīng)過嚴(yán)格的上崗培訓(xùn)后再執(zhí)法，加上新法相繼出臺(tái)，全員培訓(xùn)不能及時(shí)到位。
4、法律設(shè)定與地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的矛盾。建筑施工、無(wú)照經(jīng)營(yíng)取締等法律法規(guī)，對(duì)違法行為的處罰，低限也是幾萬(wàn)元的罰款，對(duì)小型企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，因資金短缺，很難承受巨額罰款，導(dǎo)致依法處罰難以到位。
5、執(zhí)法中的新情況、新問題不斷出現(xiàn)。通訊、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技發(fā)展，出現(xiàn)許多新的問題，找不到合適的法律依據(jù)，憑習(xí)慣做法辦事，對(duì)一些新類型的疑難案件把握得不夠準(zhǔn)確。
6、條塊標(biāo)準(zhǔn)不一。市區(qū)案卷評(píng)查，依據(jù)《北京市行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)》，但一些垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，因上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)一印制的文書格式，有的不符合《行政處罰法》要求，評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。
7、不作為。一是機(jī)構(gòu)改革后，行政執(zhí)法人員嚴(yán)重不足；二是執(zhí)法相對(duì)人是黨政機(jī)關(guān)的，處罰很難落實(shí)，故多采用協(xié)調(diào)辦法，督促整改；三是一般行政處罰程序復(fù)雜，易導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟敗訴，為了不影響部門榮譽(yù)，慎重處罰；四是處罰管理與建設(shè)服務(wù)型政府的矛盾，以指導(dǎo)、督促整改代替處罰的現(xiàn)象越來(lái)越明顯；五是不舉報(bào)不處罰的管理模式，因種種原因，當(dāng)事人不愿舉報(bào)，致使侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重存在。
三、提高行政執(zhí)法水平的建議
1、加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、業(yè)務(wù)骨干、一般執(zhí)法人員分層次的培訓(xùn)。要采取多渠道、多形式進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)自學(xué)，不斷提高執(zhí)法人員的法學(xué)理論水平。要采取“走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)”等多種方式，通過聽輔導(dǎo)講座、觀摩交流等途徑，提高執(zhí)法人員的辦案能力。
2、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。各執(zhí)法部門法制機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格審核案卷，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。要充分發(fā)揮行政執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制的功能作用，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任心。區(qū)政府法制辦在搞好案卷集中評(píng)查的同時(shí)，還要進(jìn)行個(gè)別檢查和指導(dǎo)，及時(shí)糾正行政處罰案卷中存在的問題。
3、積極開展調(diào)查研究。對(duì)執(zhí)法中遇到的疑難問題以及因執(zhí)法環(huán)境變化而出現(xiàn)的新情況、新問題，注重調(diào)查研究，努力探索解決問題的有效途徑。
4、狠抓行政處罰文書的規(guī)范化。《北京市行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)》有明確規(guī)定的，各部門在制作文書時(shí)要嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行；個(gè)別業(yè)務(wù)系統(tǒng)使用的與上述“標(biāo)準(zhǔn)”要求不符的，要盡快予以修改；對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)”沒有明確規(guī)定的，要按照《行政處罰法》和《北京市行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)》，在執(zhí)法工作中根據(jù)具體情況逐步加以完善。
5、加大行政處罰力度。這次案卷評(píng)查中幾個(gè)部門未能送出參評(píng)案卷的原因，主要是其中一些部門雖有行政處罰權(quán)，但迄今未行使或至少是一年內(nèi)未行使，對(duì)發(fā)生的違法問題只采用協(xié)調(diào)處理的途徑解決，甚至大事化小，小事化了，處罰力度不夠。各執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極運(yùn)用行政處罰手段，加大執(zhí)法力度，以保證國(guó)家法律的充分實(shí)施。
6、發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)監(jiān)督。注意發(fā)揮法制科長(zhǎng)或法制干部的監(jiān)督作用，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查和培訓(xùn)，做好部門案卷評(píng)查工作。
7、正視問題，積極整改。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要針對(duì)本部門案卷評(píng)查中檢查出的問題，認(rèn)真總結(jié)，加強(qiáng)培訓(xùn)與考核，從強(qiáng)化依法行政程序意識(shí)入手，確保行政處罰的及時(shí)、合法、有效，并作為依法行政的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾，不斷提高依法行政能力和文書制作水平。
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