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0 公交分擔(dān)率的定義

上海2035年公交分擔(dān)率的目標(biāo)制定，需要從上海的城市定位、規(guī)模及其交通發(fā)展的模式等方面綜合考慮。另外，對比發(fā)展較為成熟的國際大都市相關(guān)指標(biāo)也是一個重要的方法。在對比過程中，需要給出相應(yīng)城市面積、人口等規(guī)模，以便提高可比性。為此，選取了東京、紐約、倫敦、巴黎等城市最近交通調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。這些城市的空間結(jié)構(gòu)和上海不盡相同，但可以從區(qū)域范圍、人口和面積規(guī)模上進(jìn)行適當(dāng)細(xì)分，以便更好地對比。表1可以看出，東京區(qū)部公交分擔(dān)率最高，達(dá)到51%，其中軌道交通占48%，公交僅3%，東京都市圈范圍內(nèi)公交分擔(dān)率明顯低于區(qū)部，但也達(dá)到了33%。巴黎小環(huán)內(nèi)和大倫敦地區(qū)的公交分擔(dān)率約27~28%，紐約市和大巴黎地區(qū)公交分擔(dān)率為20%~22%，其中倫敦和紐約的公交和軌道的分擔(dān)率相當(dāng)倫敦的常規(guī)公交分擔(dān)率甚至高于軌道3個百分點。根據(jù)區(qū)位和統(tǒng)計范圍的面積，可將上海中心城與巴黎小環(huán)內(nèi)、倫敦、紐約、東京區(qū)部進(jìn)行對比，2014年上海中心城的公交分擔(dān)率為27.8%，與巴黎和倫敦相當(dāng)，高于紐約6個百分點，但低于東京區(qū)部較多。上海市域范圍的公交分擔(dān)率為18.4%，也明顯低于東京都市圈的公交分擔(dān)率。

表1 國際大都市出行方式結(jié)構(gòu)

東京作為亞洲城市，其區(qū)部（中心城）和上海中心城的面積相當(dāng)，作為公共交通發(fā)展的對標(biāo)城市較為合適，它的公交分擔(dān)率也成為新一輪總體規(guī)劃編制過程中力求追趕的目標(biāo)。追求目標(biāo)不能照搬照抄，筆者力求從城市空間結(jié)構(gòu)與交通分布、通勤時間和距離、通勤方式結(jié)構(gòu)、軌道交通線網(wǎng)供給等方面，來找出上海與東京公交分擔(dān)率的差距，從而理性分析上海是否能夠達(dá)到東京的公交分擔(dān)率。

城市空間結(jié)構(gòu)在很大程度上影響了出行的空間分布，從而影響出行方式結(jié)構(gòu)的差異。東京都市圈關(guān)于區(qū)域定義較多，為了便于和上海的對比，需要一一說明。

東京都中心區(qū)：東京都中心區(qū)域最主要的三個區(qū)：千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)與港區(qū)。面積為42平方公里，人口為37.5萬人。東京都：總面積為2187平方公里，包括23個特別區(qū)，26個市，5個町和8個村。人口1319萬。東京區(qū)部：面積622平方公里，人口894.5萬， 23個特別區(qū)。東京交通圈（通勤圈）：東京站為圓心，半徑50公里同心圓范圍，面積6450平方公里，人口3016萬（2003年），不含琦玉縣西北部、千葉縣南部、神奈川縣南部。東京都市圈：以東京都為核心，半徑50公里同心圓范圍內(nèi)的區(qū)域“一都三縣”, 面積為16382平方公里，即東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣以及茨城縣南部；東京都市圈有人口3760萬人。首都圈：以東京都新向外擴(kuò)張，半徑70公里同心圓范圍內(nèi)的區(qū)域“一都七縣”，面積為36889平方公里，從東京即東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、栃木縣、群馬縣、山梨縣。人口4292萬。

根據(jù)新一輪上海市城市總體規(guī)劃，上海將形成“一主、兩軸、四翼；多廊、多核、多圈”的市域總體空間結(jié)構(gòu)。“一主、兩軸、四翼”：主城區(qū)以中心城為主體，沿黃浦江、延安路-世紀(jì)大道兩條發(fā)展軸引導(dǎo)核心功能集聚，并強化虹橋、川沙、寶山、閔行4 個主城片區(qū)的支撐，共同打造全球城市核心區(qū)?！岸嗬取⒍嗪?、多圈”：基于區(qū)域開放格局，強化沿江、沿灣、滬寧、滬杭、滬湖等重點發(fā)展廊道，培育功能集聚的重點發(fā)展城鎮(zhèn)，構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施共享的城鎮(zhèn)圈，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、空間優(yōu)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。根據(jù)市域生態(tài)基底格局對空間邊界的限定，結(jié)合綜合交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的骨架支撐作用，延續(xù)和優(yōu)化城鄉(xiāng)體系空間布局，形成由“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系。

圖1 東京都市圈劃分

東京都市圈具有較強的單極特征，區(qū)別于上海城市空間規(guī)劃的特征。從東京都市圈和上海市域的出行空間分布來看，東京區(qū)部與其周邊節(jié)點城市的出行交換量非常大，向心性明顯，尤其是東京交通圈（通勤圈）內(nèi)的新城和與區(qū)部之間的出行量都已經(jīng)達(dá)到200~400萬人次/日的級別。

圖2 東京都市圈和上海市域出行空間分布對比

目前上海新城與中心城區(qū)的聯(lián)系僅為東京的1/10左右。根據(jù)手機(jī)信令大數(shù)據(jù)和居民出行調(diào)查校核分析，與中心城最近聯(lián)系最緊密的嘉定新城，與中心城出行量約20萬人次/日，其次為松江新城，約15萬人次/日，其余新城均不到7萬人次/日。東京都市圈外圍地區(qū)和區(qū)部的聯(lián)系基本上都大于新城內(nèi)部出行，僅有神奈川縣為43.3%。相反，上海新城內(nèi)部出行的比重多數(shù)在60%以上，與中心城之間的出行僅占新城出行量的2%~10%。體現(xiàn)了新城較為獨立的城市空間結(jié)構(gòu)。

上海各新城與中心城之間的出行公交分擔(dān)率總體較高，開通軌道交通線路的新城具有明顯優(yōu)勢（嘉定新城和松江新城），目前新城和中心城的出行社會班車仍在發(fā)揮重要的作用。然而，上海這一高分擔(dān)率的出行OD對，其總量和東京都市圈外圈地區(qū)和區(qū)部的出行要差得遠(yuǎn)，無法發(fā)揮太多提高公交分擔(dān)率的作用。

圖3 東京都市圈和上海新城出行空間分布對比

表2 上海新城、主要城鎮(zhèn)與中心城之間出行的公交分擔(dān)率（2014）

通勤時間和距離是衡量同等規(guī)模城市職住平衡的重要對比指標(biāo)。上海市域居民平均通勤時間為36分鐘，中心城區(qū)為43分鐘，而東京都市圈居民平均通勤時間為46分鐘，區(qū)部為56分鐘。上海市域通勤距離為8km，東京都市圈通勤距離則為11km。按照東京通勤圈定義（與區(qū)部通勤占地區(qū)總量5%以上的區(qū)域納入通勤圈），則東京通勤圈的范圍有50km，同時區(qū)部有85%的就業(yè)者居住在30km圈層內(nèi)。按照這個定義，只有嘉定新城納入了中心城通勤圈的范圍。中心城周邊地區(qū)（20km圈層）和中心城的聯(lián)系較強，為主要通勤圈。東京發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)成為了提高公交分擔(dān)率的“抓手”，同時也是造成職住分離的“推手”。

上海中心城的通勤圈尺度大概在20km左右，相比東京要小一些。外環(huán)外周邊地區(qū)具有連綿特性，與軌道交通線路的相關(guān)性并不大。

圖4 上海外中心城通勤圈分析

表3 上海各新城和主要城鎮(zhèn)居民工作地分布

上海2014年通勤通學(xué)出行的比例為48%，因此在居民出行方式結(jié)構(gòu)，通勤通學(xué)出行的方式對全目的出行方式結(jié)構(gòu)影響較大。東京通勤交通公交分擔(dān)率極高，東京區(qū)部通勤通學(xué)交通的公交分擔(dān)率高達(dá)80%，都市圈也達(dá)到了55%，而上海中心城通勤通學(xué)的公交分擔(dān)率僅33%，市域為僅22%。同時，東京通勤通學(xué)交通的慢行交通比例較低，也體現(xiàn)了東京都市圈和區(qū)部的通勤距離高于上海的特點。可見，利用慢行交通通勤是上海相對東京的很大優(yōu)勢。如果單一的追求公交分擔(dān)率，像東京那樣職住分離導(dǎo)致慢行交通向軌道交通的轉(zhuǎn)換對上海來說是不適合的。

表4 東京與上海出行方式結(jié)構(gòu)對比

在上述城市空間和出行特征穩(wěn)定變化的基礎(chǔ)上，從交通供給層面，有必要將新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和東京進(jìn)行對比。本次軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是在原基本網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的基礎(chǔ)上、結(jié)合城市總體規(guī)劃的要求進(jìn)行的，其中一個重要的目標(biāo)是對中心城線網(wǎng)進(jìn)行加密。

表5 上海規(guī)劃軌道交通網(wǎng)絡(luò)和東京現(xiàn)狀對比

從規(guī)劃指標(biāo)上可以看出，上海的新一輪軌道交通網(wǎng)絡(luò)相比東京仍然具有一定的差距。另外，通過全市的建筑數(shù)據(jù)分析了站點周邊的開發(fā)強度。上海中心城軌道交通站點600米范圍的開發(fā)強度為平均水平的1.19倍，東京區(qū)部則為2.38倍，由此可見，東京區(qū)部的開發(fā)和軌道交通的站點貼合度更高。

上海在歷次綜合交通規(guī)劃中都提出了公交分擔(dān)率的目標(biāo)，1992年上海市綜合交通規(guī)劃中，提出2020年的公交分擔(dān)率有小汽車發(fā)展高、低兩個方案的目標(biāo)，分別為31%和34%。在2000年上海市綜合交通規(guī)劃和SYSTRA軌道網(wǎng)規(guī)劃中，也提出了2020年較為合適的公交分擔(dān)率目標(biāo)為33%，遠(yuǎn)景年應(yīng)達(dá)到46%。2012年開展的綜合交通體系規(guī)劃中，提出2020年中心城公交分擔(dān)率（含出租車）40%、市域30%的目標(biāo)。2013年上海市交通白皮書中指出：至2020年，中心城公共交通比例達(dá)到60%（分子為公交車、軌道、出租車，分母為含步行的全方式出行量）。相應(yīng)統(tǒng)計口徑較為不統(tǒng)一，需要根據(jù)表6的有關(guān)全方式結(jié)構(gòu)進(jìn)行換算。

表6 近三次綜合交通調(diào)查出行方式結(jié)構(gòu)

在上海市新一輪城市總體規(guī)劃的編制過程中，關(guān)于公交分擔(dān)率有過多輪次的討論，焦點在于上海未來公交分擔(dān)率是否能達(dá)到東京的水平。根據(jù)交通規(guī)劃模型測算，上海公交分擔(dān)率在軌道網(wǎng)規(guī)模繼續(xù)大大增加、常住人口得到顯著控制的同時，會較現(xiàn)狀有明顯提高。但由于城市空間結(jié)構(gòu)和職住空間的差異性較大，上海的公交分擔(dān)率仍然會低于東京。

從城市空間結(jié)構(gòu)上看，東京的極度單級的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致東京區(qū)部與都市圈內(nèi)的各新城之間聯(lián)系能級非常大，而上海的新城相對獨立，與中心城聯(lián)系相對較弱。東京通勤圈輻射能級較大，通勤圈內(nèi)長距離的通勤交通量較大，與其放射型的軌道交通網(wǎng)絡(luò)耦合度較高，通勤交通中軌道交通的比重高達(dá)80%，在一定程度上支撐了東京的高公交分擔(dān)率。東京的通勤距離比上海平均要高出3km。上海的新城職住平衡度較高，除嘉定新城和松江新城以外，其他與中心城的通勤比重非常低，與全市居民出行總量相比，對公交分擔(dān)率的貢獻(xiàn)率也就難以提高太多。上海中心城地區(qū)，使用慢行交通通勤通學(xué)的比重也大大高于東京區(qū)部。此外，東京的軌道交通站點周邊的高強度開發(fā)、站點密度高、站點周邊步行網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性高，也是其軌道交通高吸引力的保證。

公交分擔(dān)率受城市空間、職住分布、城市用地布局、軌道道路等交通設(shè)施規(guī)劃及交通政策等多種因素影響。根據(jù)新一輪上海市城市總體規(guī)劃確定的城市空間和用地布局，軌道、道路、樞紐等重要交通設(shè)施規(guī)劃，使用上海市交通規(guī)劃模型進(jìn)行定量分析。交通模型對規(guī)劃方案進(jìn)行多輪測試，以逐步接近規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃方案、定量計算三者的互動反饋。最終確定2035年上海公交分擔(dān)率（軌道和公交車出行占全方式出行比重）為：中心城為40%，市域為30%。本次城市總體規(guī)劃公布的比例，是將班車和出租車等帶公共屬性的交通方式納入公共交通方式統(tǒng)計，則2035年中心城公交分擔(dān)率為50%，市域為40%。

表7 2035年上海交通方式結(jié)構(gòu)

公交分擔(dān)率是城市交通戰(zhàn)略的重要指標(biāo)之一。公交分擔(dān)率的定義和口徑五花八門，必須先明確定義和口徑，以免造成不同口徑的對比和盲目地追求公交分擔(dān)率目標(biāo)。根據(jù)國際大都市的公交分擔(dān)率的對比，以及上海公交分擔(dān)率的實際發(fā)展過程，通過對上海和東京在城市空間結(jié)構(gòu)與交通分布、通勤時間和距離、通勤方式結(jié)構(gòu)、軌道交通線網(wǎng)供給等內(nèi)容的對比研究，認(rèn)為上海未來的公交分擔(dān)率仍會低于東京。在分析上海公交分擔(dān)率的發(fā)展歷程和歷次規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合規(guī)劃目標(biāo)、方案編制和交通模型定量分析的互動反饋，最終確定了上海2035年規(guī)劃的公交分擔(dān)率指標(biāo)。東京發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)成為了提高公交分擔(dān)率的“抓手”，同時也是造成職住分離的“推手”。上海的平均通勤距離小于東京3km，利用慢行交通方式通勤是上海相對東京的很大優(yōu)勢。如果單一的追求公交分擔(dān)率，像東京那樣職住分離導(dǎo)致慢行交通向軌道交通的轉(zhuǎn)換對上海來說是不適合的。從公交優(yōu)先的角度，提高公交分擔(dān)率是合理的，但應(yīng)結(jié)合城市的實際情況，制定理性的目標(biāo)。