摘 要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地利用問(wèn)題日益嚴(yán)重。如何處理我國(guó)數(shù)量龐大的棕地，成為政府、開發(fā)商及公眾共同關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題。本文簡(jiǎn)要分析了我國(guó)棕地的開發(fā)情況及存在問(wèn)題，結(jié)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提出棕地處理的一些對(duì)策及建議。
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關(guān)鍵詞：棕地處理 現(xiàn)狀 問(wèn)題
一個(gè)位于長(zhǎng)江邊的新開發(fā)住宅小區(qū)，風(fēng)景優(yōu)美，價(jià)格適中，是當(dāng)?shù)鼐用裆钪脴I(yè)的最佳選擇之一。然而在開盤售賣的途中，一篇報(bào)道讓已經(jīng)簽訂了購(gòu)房合同或是準(zhǔn)備看房的人大吃一驚，這――是一塊“毒地”！
何謂“毒地”，國(guó)外的通用叫法是“棕地”（Brownfield Site），最早來(lái)源于1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》：棕地是一些由于現(xiàn)實(shí)或潛在的有害物和危險(xiǎn)物的污染而影響其擴(kuò)展、振興和重新利用的土地。相對(duì)成熟的定義是美國(guó)環(huán)境保護(hù)局1994年的定義：棕地是被遺棄，閑置或不再使用的前工業(yè)和商業(yè)用地及設(shè)施，這些地區(qū)的擴(kuò)展或再開發(fā)會(huì)受到環(huán)境污染的影響，也因此變得復(fù)雜。2002年1月11日美國(guó)通過(guò)的《小企業(yè)責(zé)任減免與棕地復(fù)興法》對(duì)棕地進(jìn)行完整的定義。該法規(guī)定：棕地是由于已經(jīng)存在或潛在的有害物質(zhì)、污染物或可以導(dǎo)致污染的物質(zhì)，影響其擴(kuò)展、再開發(fā)、再利用的不動(dòng)產(chǎn)。
棕地的出現(xiàn)，來(lái)源于一個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市日益擴(kuò)大，功能布局也不斷調(diào)整，原來(lái)位于城市內(nèi)的高污染、高耗能企業(yè)逐漸搬出中心地帶，因此遺留了大量的土地。而在我國(guó)，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展，這些搬遷后空余出來(lái)的土地，就成了房地產(chǎn)公司競(jìng)相爭(zhēng)搶的對(duì)象。但這些土地是否適合作為居住用地，開發(fā)商、購(gòu)房者甚至于政府也并不清楚，等問(wèn)題出現(xiàn)再來(lái)補(bǔ)救卻為時(shí)已晚。
就如文章開頭所說(shuō)的住宅小區(qū)，其前身是一家化工廠，主要以生產(chǎn)硫酸、冰醋酸、電鍍添加劑等化工產(chǎn)品為主。在轉(zhuǎn)換土地使用功能、拍賣甚至建設(shè)階段，均缺少環(huán)保部門的介入，也沒有就土地情況作任何的評(píng)估。銻會(huì)刺激眼、鼻、喉嚨及皮膚，持續(xù)接觸可破壞心臟及肝臟功能，吸入高含量銻會(huì)導(dǎo)致中毒，因此該地塊并不適合居住。
這樣的事件在我國(guó)并不是特例。近年來(lái)，“毒地”事件時(shí)有發(fā)生，尤其是一些曾經(jīng)的工業(yè)重鎮(zhèn)，在轉(zhuǎn)型的同時(shí)如何處理遺留下來(lái)的土地問(wèn)題，成為政府要面對(duì)的一大難題。
在國(guó)外，棕地的利用有著極為嚴(yán)格的程序。以加拿大安大略省的棕地利用再開發(fā)為利，其流程包括立項(xiàng)、法律法規(guī)、實(shí)施三方面。首先，通過(guò)一系列的市場(chǎng)研究及環(huán)境污染評(píng)價(jià)來(lái)確定需要開發(fā)的棕地地塊，建立項(xiàng)目的公眾參與機(jī)構(gòu)，并由政府牽頭制訂該地塊的立項(xiàng)規(guī)劃。其次，經(jīng)過(guò)公眾意見修改后的規(guī)劃形成最終規(guī)劃，向相關(guān)部分申請(qǐng)資助。最后，則是實(shí)施階段。
而在我國(guó)，棕地的利用卻極為混亂。
首先，我國(guó)缺少規(guī)范棕地利用的相關(guān)法律法規(guī)
法律文件方面，僅有國(guó)家環(huán)?？偩郑ń癍h(huán)保部）于2004年下發(fā)的文件《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》（環(huán)辦［2004］47號(hào)）中，規(guī)定所有產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的工業(yè)企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)時(shí)，必須經(jīng)具有省級(jí)以上質(zhì)量認(rèn)證資格的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門對(duì)原址土地進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，報(bào)送省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門審查，并依據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告確定土壤功能修復(fù)實(shí)施方案。
標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)自建國(guó)至今，只有在1995年頒布了一部與土壤相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15168-1995），但該部標(biāo)準(zhǔn)只針對(duì)農(nóng)用土壤，包含的指標(biāo)也只有8種重金屬及兩種農(nóng)藥。2007年，針對(duì)上海世博會(huì)項(xiàng)目，國(guó)家環(huán)?？偩钟谀觐C布了《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ350-2007），該標(biāo)準(zhǔn)僅為暫行標(biāo)準(zhǔn)，適用于展覽用地、場(chǎng)館用地、綠化用地、商業(yè)用地、市政用地等。2010年，為了規(guī)范場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，環(huán)保部出臺(tái)了四部標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿，分別是《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》、《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》，但正式稿何時(shí)頒布仍未知曉。因?yàn)椋绾卫枚x、利用棕地，在我國(guó)并無(wú)法律標(biāo)準(zhǔn)可循。
其次，棕地的開發(fā)缺少公眾的監(jiān)督
在國(guó)外，棕地開發(fā)從立項(xiàng)階段就廣泛征徇公眾意見，并隨時(shí)根據(jù)公眾意見對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行修改與調(diào)整，在整個(gè)開發(fā)過(guò)程中，項(xiàng)目也隨時(shí)受到公眾的監(jiān)督。但在我國(guó)，不管是用地性質(zhì)的改變，土地的拍賣及轉(zhuǎn)讓，都缺少公眾的參與。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中一旦發(fā)生問(wèn)題，或者是公眾利益受到損害，或者是開發(fā)商甚至政府蒙受巨大損失。
再次，我國(guó)棕地的開發(fā)缺少政府及民間組織機(jī)構(gòu)的支持
在國(guó)外，大多數(shù)棕地的重建工作是由中央政府推動(dòng)，地方政府具體實(shí)施。政府先通過(guò)制定詳細(xì)的規(guī)劃，確認(rèn)區(qū)域內(nèi)棕地性質(zhì)及范圍。而在我國(guó)，棕地的改造卻頗為混亂，政府往往只充當(dāng)賣地的角色，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，部分開發(fā)商往往選擇隱瞞以節(jié)省大筆的修復(fù)資金。
如何開發(fā)棕地？既可借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)同時(shí)也要考慮國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況。
在國(guó)外，棕地最多的利用是被改造成為綠地，如著名的德國(guó)柏林薩基蘭德自然保護(hù)公園，其前身為薩基蘭德火車站，二戰(zhàn)后被棄用，經(jīng)過(guò)十余年的荒廢逐漸形成了一個(gè)豐富多種生物群落的環(huán)境，政府經(jīng)過(guò)評(píng)估后將其改造為自然保護(hù)公園。
而在我國(guó)，由于土地資源緊缺，棕地大部分還是作為建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)。與國(guó)外不同，我國(guó)的土地屬于國(guó)家，開發(fā)商只能利用土地固定的年限，因此就要求國(guó)家作為土地的主體，制定具體的棕地利用法律法規(guī)，通過(guò)行政、財(cái)政等各種手段，引導(dǎo)、規(guī)范和激勵(lì)棕地的治理和再開發(fā)，從而為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的又好又快發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
[1]中外棕地治理與再開發(fā)政策、法規(guī)的比較研究，環(huán)境與科學(xué)，2011.1。
[2]棕地開發(fā)利用的現(xiàn)狀與展望，地質(zhì)學(xué)刊，高孝禮，33（3），335-336，2009
[3]再談西方國(guó)家棕地重建策略及其對(duì)我國(guó)的啟示，陳成，國(guó)土資源情報(bào)
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