2017年5月, 上海市某民辦小學在招生面談過程中請家長填寫調查問卷引起社會強烈反響。經(jīng)過調查, 所在區(qū)教育行政部門對該校作出責成學校董事會對相關負責人進行追責、核減該校2018年招生計劃等處理。
全國人大常委會于2016年11月7日審議通過新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》, 將營利性、非營利性民辦學?！胺诸惞芾怼鄙仙秊閲曳芍贫取７诸惞芾肀憩F(xiàn)在準入、扶持和監(jiān)管等多個方面, 其中分類監(jiān)管與實施分類許可登記、差別化扶持、不同退出機制等共同構成其具體政策措施。
針對分類監(jiān)管, 教育部、人力資源社會保障部、工商總局隨后印發(fā)了《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》。國家層面未出臺專門針對非營利性民辦學校的監(jiān)管政策, 并不意味著這類學校不存在監(jiān)管問題。上述案例引發(fā)的問題需要研究機構和監(jiān)管部門回答:對于義務教育階段非營利性民辦學校的監(jiān)管政策將發(fā)生哪些變化?
一、“分類管理”后義務教育階段非營利性民辦學校監(jiān)管的環(huán)境變化
監(jiān)管政策制定是政府及其監(jiān)管機構在系統(tǒng)分析監(jiān)管環(huán)境基礎上, 對監(jiān)管對象、客體、方法等要素作出的綜合決策活動。政策制定過程中既要遵循監(jiān)管活動本身規(guī)律, 也要分析政策環(huán)境變化對監(jiān)管價值和功能的影響。民辦學校如何監(jiān)管是由辦學體制改革而伴生出的政策議題。由于企業(yè)和非營利組織介入公共教育服務, 政府行政監(jiān)督部門需要將民辦以及公私合作舉辦等不同體制學校作為監(jiān)督對象, 依法按照不同監(jiān)督權限對不同類型主體設置必要的監(jiān)督機制[1]。在分類管理法律制度確立后, 民辦教育如何監(jiān)管的議題已經(jīng)演化為對營利性、非營利性民辦學校如何實施分類監(jiān)管。對于義務教育階段, 法律規(guī)定只能舉辦非營利性民辦學校, 這類學校提供服務的特殊性使其監(jiān)管目的、內容、方法等表現(xiàn)出一定特殊性。
由非營利性民辦學?！吧a(chǎn)”公共服務, 既有別于市場提供私人產(chǎn)品, 也有別于公共部門直接提供公共服務。非營利民辦學校參與提供公共服務的優(yōu)勢在于, 它允許在公共出資的服務提供中出現(xiàn)一定程度的多樣性和競爭, 從而提高效率、減少成本。[2]45萊斯特·M.薩拉蒙 (Lester M.Salamon) 在大規(guī)模經(jīng)驗研究基礎上, 將政府與非營利組織的關系總體定位為“合作伙伴”, 判斷這種合作關系的適當標準是, 在不給雙方的長處帶來不必要傷害的情況下, 彌補兩個部門的缺點。[2]110因此, 在“合作伙伴”關系定位下對非營利性民辦學校的監(jiān)管既不同于對政府舉辦教育機構的監(jiān)管, 也不同于對提供私人產(chǎn)品的營利性民辦學校的監(jiān)管, 而是因教育治理變革而對新的教育服務“生產(chǎn)者”的一種規(guī)制方式。
《民辦教育促進法》修訂完成后下發(fā)的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》 (下文簡稱《若干意見》) , 將“創(chuàng)新財政扶持方式”作為鼓勵支持社會力量興辦教育的總體方向。這些扶持方式包括:建立健全政府補貼制度, 明確補貼的項目、對象、標準、用途;制定向民辦學校購買就讀學位、課程教材、科研成果、職業(yè)培訓、政策咨詢等教育服務的政策措施;設立民辦教育發(fā)展基金, 支持成立相應的基金會等。對于非營利性民辦學校政府還可以采取捐資激勵等扶持措施。需要指出的是, 政府補貼并不僅僅是對民辦學校舉辦者的支持。在經(jīng)濟學意義上, 這種補貼是政府對于受教育者承擔的個人成本的補償, 特別是降低社會不利人群的教育成本, 從而保證教育公平和社會公平。[3]由于政府扶持使用資金的“國家財政”屬性, 對獲得資助的民辦學校需要相應監(jiān)管和問責制度保障其產(chǎn)出符合公共利益。針對財政資金監(jiān)管《若干意見》專門規(guī)定, 財政扶持民辦教育發(fā)展的資金要納入預算, 并向社會公開, 接受審計和社會監(jiān)督, 提高資金使用效益。但從實施分類管理的要求看, 現(xiàn)有監(jiān)管措施對于不同類型民辦學校差異并不明顯, 對專門扶持非營利性民辦學校的財政資金監(jiān)管無法滿足向社會公開、接受公眾監(jiān)督的要求。
非營利性民辦學校“生產(chǎn)”義務教育這類特殊服務的活動受法律特有規(guī)定的限制, 《民辦教育促進法》第19條以禁止性規(guī)定提出“不得設立實施義務教育的營利性民辦學?！薄＿@種禁止性規(guī)定并非僅僅體現(xiàn)在準入許可階段, 而是貫穿于辦學全過程。民辦學校舉辦者選擇“非營利”方式辦學, 意味著主觀上愿意接受來自政府的必要干預和約束。非營利組織與其他市場主體一樣, 同樣存在著追求成本收益而降低質量要求或者將辦學結余用于個人分配的動機。在非營利制度規(guī)范下, 現(xiàn)實中由于有營利動機的行為不能得到期待的回報, 民辦學校的實際控制人則可能采取一些不規(guī)范的辦法來實施“自救”[3]。因此, 克服這類組織“潛在的”營利動機對于教育服務公益屬性的侵蝕, 正是政府對非營利性民辦學校進行干預的理由。
二、非營利性民辦學校監(jiān)管政策制定的基本原理
我國傳統(tǒng)的民辦教育監(jiān)管體制與“雙重管理”體制相適應, 即以原《民辦教育促進法》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)為依據(jù), 以業(yè)務主管部門與登記管理機關為主體, 以審批成立許可、年度檢查等為主要措施, 更多屬于經(jīng)濟性監(jiān)管的范疇。政府對非營利性民辦學校實施的“監(jiān)管”, 在拓展準入、價格等用于市場領域的經(jīng)濟性監(jiān)管概念的同時, 也要處理監(jiān)管政策制定、監(jiān)管工具選擇過程中面臨的諸多技術問題。
(一) 監(jiān)管價值將更多通過使用“社會性監(jiān)管”手段予以實現(xiàn)
傳統(tǒng)意義上“監(jiān)管”往往被等同于“經(jīng)濟性監(jiān)管”, 目標是創(chuàng)造規(guī)范的“準入”條件和平等的“競爭”環(huán)境, 具體表現(xiàn)為對資本市場限制、負外部性、信息不對稱等弊端的限制。受監(jiān)管對象提供服務的“公益屬性”影響, 對非營利性民辦學校監(jiān)管將體現(xiàn)出更加典型的“社會性監(jiān)管”特征。社會性監(jiān)管是指在市場經(jīng)濟社會, 政府為了彌補市場失靈和政府失靈而采取有別于傳統(tǒng)政府干預行為的各種手段, 對諸如衛(wèi)生健康、安全、環(huán)境保護等涉及社會價值的市場行為目標進行的主動干預活動。[4]教育領域的監(jiān)管與其他社會領域的監(jiān)管目標是相同的, 即防止“政府失靈”。對此, 《若干意見》已經(jīng)申明了這一目標, 即“堅持教育的公益屬性, 無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位”。
社會性監(jiān)管對于專業(yè)屬性較強的領域通常采用專業(yè)監(jiān)管方式。教育領域的“專業(yè)監(jiān)管”體現(xiàn)為:教育監(jiān)管機構應該有法律授權, 教育監(jiān)管規(guī)則應該由程序設定, 監(jiān)管的執(zhí)行必須遵照規(guī)則, 監(jiān)管的結果必須是可問責的。[5]177其中一個最明顯的特征是使用專業(yè)化程度較高的工具即廣義上的“技術標準”進行監(jiān)管。這種技術標準“具有將法律規(guī)范予以解釋并加以具體化的功能, 可以成為行政機關判斷事實認定構成要件的基準”[6]。對于非營利性民辦學校提供的教育公共服務質量的監(jiān)測、評估需要廣泛使用對教育質量進行事實和價值判斷的“技術標準”。根據(jù)政府推行績效管理的要求, 將日益強調運用“后驗式評估”, 并將評估結果用于財政資金使用績效的評定, 并影響后續(xù)的財政資金分配。
(二) 監(jiān)管工具將作為政府工具“集合”的一個組成部分發(fā)揮作用
政府在實現(xiàn)自身職能時使用的通常不只是一種工具, 而是多種工具的“集合”。修訂后的《民辦教育促進法》對兩類學校實施差別化扶持政策提供了法律依據(jù)。就非營利性民辦學校而言, 政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面的扶持, 使這類學校獲得更多的財政支持。此外還規(guī)定非營利性民辦學校在稅收、用地等方面享有與公辦學校同等政策。這些扶持政策將充分強化其教育服務的“公益屬性”, 體現(xiàn)的是對非營利性民辦學校的鼓勵[7]。但與此同時, 這類新的扶持政策也為政府選擇工具提出了挑戰(zhàn), 扶持政策的使用需要與監(jiān)管等其他工具配合使用以實現(xiàn)政策初衷。
對此, 薩拉蒙認為對政府工具進行多視角分析能更好地認識各種工具的利弊得失, 他在對政府工具分析時提出了“選擇理論”, 提出應對政府工具的幾種主要的關鍵特征進行分析。在他的分析中, 監(jiān)管工具與其他類型工具在強制性、直接性、自治性與可見性等關鍵特征上存在區(qū)別。例如, 在與“政府撥款工具”配合使用時, 盡管其本身對監(jiān)管對象的強制性較高, 但政府撥款工具又可以適當提高自治性、可見性, 彌補了監(jiān)管工具自治性、可見性均較低的不足 (見表1) 。由此, 監(jiān)管工具通過與撥款等其他工具的配合使用, 促進了政策預期目標和政府管理職責的實現(xiàn)。
表1“監(jiān)管工具”和“政府撥款工具”各關鍵特征的比較
(三) 實施監(jiān)管應尊重非營利性民辦學校作為自我管理組織的法律地位
政府對非營利性民辦學校實施監(jiān)管是對雙方在合作提供公共服務過程中的法律關系的規(guī)范, 既有對監(jiān)管對象的規(guī)范, 也有對自身的限制。政策制定過程中根據(jù)轉變職能要求, 尊重其作為“非營利法人”的地位和權利, 在政策制定中要體現(xiàn)以下要求。首先, 清理涉及民辦教育的行政許可事項, 向社會公布權利清單、責任清單, 嚴禁法外設權。其次, 依據(jù)管理職責確定民辦學校監(jiān)管事項和權限, 避免簡單適用于公辦學校監(jiān)管工具。再次, 選擇依據(jù)《民辦教育促進法》等法律政策規(guī)定的工具對非營利性民辦學校進行監(jiān)管?？傮w上, 與發(fā)揮監(jiān)管工具的“強制性”相比, 非營利性民辦學校的辦學自主權又要求政府監(jiān)管工具維護監(jiān)管對象的“自治性”, 意味著政府需要對兩個部門關系的某些方面有一些克制, 需要幫助強化, 而不是弱化非營利部門與眾不同的特點[2]117。
政府對非營利性民辦學校監(jiān)管政策制定的關鍵在于, 要在保護合法的公共利益責任與不損害非營利組織提供服務的質量、效率方面找到平衡。[2]119這種平衡使政府保障非營利性民辦學校服務的公益性和自身發(fā)展的自治性之間得到協(xié)調, 達到一種“兩全其美”的管理效果。在新的監(jiān)管體系下, 政府與非營利性民辦學校不是單純的監(jiān)管者與監(jiān)管對象的關系, 政府將由“管制者”向“有限監(jiān)管的服務提供者”轉變, 非營利性民辦學校則由“被管制者”向“可以自律的服務生產(chǎn)者”發(fā)展。
三、義務教育階段非營利性民辦學校監(jiān)管政策的主要發(fā)展趨勢
義務教育階段的非營利性民辦學校需要以更廣義的“監(jiān)管”思維對監(jiān)管內容、監(jiān)管工具、監(jiān)管結果使用的變化進行分析。基于國家法律規(guī)定和民辦教育分類管理改革先行地區(qū)的實踐, 除教育法律法規(guī)執(zhí)行、辦學行為規(guī)范等基本監(jiān)管事項外, 在監(jiān)管政策上還將呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢。
(一) “禁止分配”規(guī)定執(zhí)行情況是首要監(jiān)管內容
沒有所有權人、淡化利益驅動, 不能對組織的盈余進行個人分配, 是構成非營利組織的要件之一。[5]208非營利性與營利性民辦學校的區(qū)別在于, 存續(xù)期間舉辦者是否能夠獲得收益, 終止的時候剩余的財產(chǎn)是否能夠分配。《民辦教育促進法》第19條已對此專門作了規(guī)定:“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益, 學校的辦學結余全部用于辦學?！睂Α敖狗峙洹狈梢?guī)定的執(zhí)行情況, 是對非營利性民辦學校專門適用的監(jiān)管內容, 也是政府監(jiān)管“強制性”的具體表現(xiàn)。“禁止分配”規(guī)定執(zhí)行監(jiān)管的加強與完善, 將改變修法之前的不分配利潤的捐資辦學和取得“合理回報”的投資辦學共存的不合理狀況, 使《民辦教育促進法》分類管理法律制度的價值現(xiàn)實化。
對“禁止分配”規(guī)定執(zhí)行的監(jiān)管重點是對非營利性民辦學校的財務資產(chǎn)狀況的監(jiān)管, 從實現(xiàn)技術上通常需要禁止創(chuàng)立人、董事會成員、官員等內部人個人謀利, 成員薪酬限制在合理范圍之內, 防止內部控制人從法人的交易活動中受益等規(guī)則是否得到了遵守。[9]76-80除財務監(jiān)管手段外, 一些改革先行地區(qū)開始探索執(zhí)行“禁止分配”規(guī)定與其他政策執(zhí)行監(jiān)管的配合, 以實現(xiàn)非營利性民辦學校辦學結余使用符合法律規(guī)定的目的。例如, 上海市教育行政部門2016年出臺的《促進民辦教育發(fā)展專項資金管理辦法》規(guī)定的享受扶持政策的民辦中小學應具備的四項條件之一便是“堅持教育的公益性, 出資人不要求回報”。此時, 對執(zhí)行“禁止分配”規(guī)定的監(jiān)管, 已經(jīng)被“嵌入”了政府撥款等其他工具的執(zhí)行過程, 并被作為非營利性民辦學校享受法律法規(guī)規(guī)定的其他權利應具備的條件。
(二) 財政資助使用及其產(chǎn)出效果將逐步成為重點監(jiān)管內容
對非營利性民辦學校監(jiān)管內容的變化, 往往與政府提供公共服務方式的變革聯(lián)系在一起?！睹褶k教育促進法》修訂后的一系列配套政策已經(jīng)明確, 對兩類學校要實行差別化的扶持, 更多體現(xiàn)的是國家對非營利辦學“鼓勵支持”的一種導向[10]。地方政府通常會在有關資助文件、合作項目協(xié)議中明確規(guī)定“專項資金重點用于支持辦學不求回報、堅持教育公益性的非營利性民辦學校的發(fā)展”等要求, 并以相應的方式監(jiān)管其是否得到遵守。例如, 上海市《促進民辦教育發(fā)展專項資金管理辦法》規(guī)定, 對于以補貼、貼息和獎勵等多種方式撥付政府專項資金的“單獨核算”“?？顚Ｓ谩鼻闆r進行監(jiān)管, 采取“市教委、市財政局定期對項目實施情況進行檢查”的方式監(jiān)管。這方面監(jiān)管的難點是資金使用有效性, 因此需要建立完善的財政資金跟蹤問責制度。對民辦學校獲得的政府專項資金使用效益的監(jiān)管, 也滲透著“廉政”“節(jié)儉”等以往用于政府舉辦學校的監(jiān)管理念。同時指出, 這一內容在適用于義務教育階段非營利性民辦學校時, “監(jiān)管”工具往往成為政府工具“集合”中的一個“子工具”。由于與撥款工具相互配合, 就可以通過撥款工具對于資金使用效果“可見性”的增強, 彌補監(jiān)管工具“可見性”的先天不足, 從而提高監(jiān)管的實際效果。
在對財政資助政策執(zhí)行情況直接監(jiān)管的同時, 民辦學校的教育質量也將被作為政府財政資金使用效果的“表征”進行監(jiān)管。與對營利性民辦學校教育質量主要實施最低水平的“合格”監(jiān)管不同, 對非營利性民辦學校教育質量的監(jiān)管更為深入, 這種監(jiān)管不只針對結果也將深入教育過程。基于非營利性民辦學校與政府關于教育公共服務提供的“契約”行為, 對作為表征“契約”結果的教育質量的評估, 既可以用于政府對教育公共服務“生產(chǎn)”效果的問責, 也可以回應消費者和公眾對服務效果的關注。這將使以往民辦教育監(jiān)管中缺乏對政府資金使用效果問責的狀況得到改善。
(三) 委托第三方專業(yè)機構實施將成為重要的監(jiān)管方式
由第三方機構接受委托并使用依據(jù)法規(guī)授權的專業(yè)監(jiān)管工具將成為重要趨勢。因此, 非營利民辦教育的監(jiān)管主體呈現(xiàn)出多樣性特點。如有學者提出, 既要轉變政府對非營利性民辦教育的管理方式, 也要培育和購買第三方機構進行質量認證和評估。[11]《若干意見》規(guī)定, 大力推進管辦評分離, 建立民辦學校第三方質量認證和評估制度。第三方機構實施監(jiān)管, 同樣具有克服政府監(jiān)管的強制性可能產(chǎn)生的負面效應。強制性工具由于賦予了政府更明晰的執(zhí)行權力、限制了參與者對政策目標的偏離程度, 因此通常更容易得到政治支持。[8]21但是, 高度強制性的工具也有一些廣受批評的缺陷, 施加給監(jiān)管對象更大的成本容易被忽視, 同時也會對監(jiān)管對象的自由造成限制。為避免這種負面效應, 將更多采用基于標準和規(guī)則的專業(yè)監(jiān)管, 主要表現(xiàn)為符合教育活動本身屬性的監(jiān)管工具將受到高度重視, 辦學水平和教育教學質量評估工具將成為未來監(jiān)管工具開發(fā)的重點。
具體而言, 第三方機構實施監(jiān)管中通過對專業(yè)技術的充分運用, 會產(chǎn)生提高監(jiān)管工具的“自治性”的效果, 彌補“強制性”過高對于民辦學校自主辦學可能產(chǎn)生的影響。與傳統(tǒng)的命令型監(jiān)管工具相比, 專業(yè)監(jiān)管可以激發(fā)監(jiān)管對象內在遵從政府規(guī)則的愿望, 將有利于把監(jiān)管行為與政府普遍推行的績效管理“聯(lián)結”起來更好地履行政府承擔的職責。第三方機構實施監(jiān)管過程中也將更多采用對結果質量的“后驗式評估”等方法, 在對非營利性民辦學校監(jiān)管方面展現(xiàn)出政府監(jiān)管機構所不具有的優(yōu)勢。
(四) 充分公開并接受社會監(jiān)督是監(jiān)管結果使用的特征
信息披露制度是非營利法人運行制度的重要組成部分, 屬于對非營利性組織的間接監(jiān)管手段。目前, 絕大多數(shù)國家都要求非營利法人常規(guī)性地向特定機關報告一般性信息, 并向社會公開, 以此接受公眾的監(jiān)督[9]89。義務教育階段非營利性民辦學校教育服務的屬性要求監(jiān)管結果更加公開透明, 改變以往政府對于民辦學校辦學的問題行為處理結果很少公開的狀況, 從不同角度提高監(jiān)管工具的“可見性”。
首先, 對于非營利性民辦學校的監(jiān)管信息將實現(xiàn)充分公開。“公開透明”是政府及公共機構管理的重要特征。目前義務教育階段民辦學校的信息公開并未滿足社會公眾或“消費者”的需求, 家長或一些培訓機構違規(guī)獲取相關信息進行排名, 給廣大家長帶來了誤導也擾亂了招生入學秩序。技術手段上, 教育部和各省教育行政部門正在建立的“民辦教育機構信息公開”平臺, 將在一定程度上矯正目前義務教育階段民辦教育市場“信息不對稱”的問題。其次, 對非營利性民辦學校執(zhí)行教育法律法規(guī)、規(guī)范辦學行為的監(jiān)管信息還將與政府財政資金使用掛鉤。上海市教育行政部門下發(fā)《關于切實規(guī)范中小學課程教學工作深入實施素質教育的若干意見》規(guī)定, 對于違反規(guī)定的義務教育民辦學校, 由批準其設立的教育行政部門責令限期改正, 并取消當年政府專項扶持資金。再次, 不同機構對義務教育階段非營利性民辦學校監(jiān)管的結果將充分共享。一項監(jiān)管工具使用的成效體現(xiàn)為結果使用的充分程度, 及其對監(jiān)管對象行為改革產(chǎn)生積極影響的程度。薩拉蒙認為對于一個政府工具在有效的同時還要衡量其“高效性”, 即它的使用是否實現(xiàn)了收益和成本的最優(yōu)均衡[8]18?，F(xiàn)行針對義務教育階段民辦學校實施監(jiān)管的機構眾多, 但各部門監(jiān)管結果難以共享, 浪費了大量行政資源, 降低了監(jiān)管工具的“高效性”。對此, 應該在承擔監(jiān)管職能的眾多機構之間明確一個機構, 負責對義務教育階段非營利性民辦學校各類監(jiān)管活動的協(xié)調, 同時推動各類監(jiān)管活動結果共享。
（參考文獻略）
（文章刊登于《中國教育學刊》 2018年08第8期。作者單位：上海市教育科學研究院）
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